海南自由貿易港外國人流動管理問題研究

劉天琦，張麗娜

(海南大學法學院，海南 海口 570228)

支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設是我國未來三十年全面深化改革開放的重大戰(zhàn)略，通過加強制度創(chuàng)新以實現(xiàn)對標國際先進自由貿易港是海南自由貿易港未來的發(fā)展方向。實現(xiàn)貿易、投資便利化及人員流動的自由化是自由貿易港特征的基本體現(xiàn)，其中人員自由流動的實現(xiàn)是自由貿易港資金、貨物自由流動的基礎，而吸引外國人自由來港就業(yè)、學習、旅游、投資等對自由貿易港發(fā)展至關重要，能否將外國人的管理工作完成好將直接影響海南中國特色自由貿易港快速深層次的發(fā)展。正因如此，《海南自由貿易港建設總體方案》(以下簡稱《總體方案》)中明確指出，海南自由貿易港“在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策?！薄爸鸩綄嵤└蠓秶m用免簽入境政策，逐步延長免簽停留時間?！薄斑M一步放寬人員自由進出限制。實行更加寬松的商務人員臨時出入境政策、便利的工作簽證政策，進一步完善居留制度。”[1]應該說，《總體方案》為海南自由貿易港外國人流動管理工作提出了要求也指明了方向。隨著海南自由貿易港外國人往來流動頻繁，港內社會安全也存在著多樣化的潛在風險，然而剛起步的自貿港外國人流動管理工作面臨巨大挑戰(zhàn)的同時本身也存在著問題。為此，應當厘清問題及成因，尋求解決的路徑。

一、海南自由貿易港外國人流動的潛在風險分析

隨著海南自由貿易港開放力度的進一步加大，外國人自貿港內外自由流動的頻率也將隨之加快，這些外國人在頻繁往來中促進自貿港服務貿易繁榮、經濟快速發(fā)展的同時，也給港內安全帶來了諸多潛在的風險。

(一)暴力恐怖活動威脅自貿港社會安全

當今社會，世界各國大多面臨著暴力恐怖活動的威脅，這些恐怖活動以制造社會恐慌、脅迫國家機關或者國際組織為目的，通常采取暴力、破壞、恐嚇等手段或者通過煽動、資助恐怖分子等方式以達成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的目的。與其他受到恐怖活動威脅的國家相似，我國同樣也面臨著暴力恐怖活動的威脅。其中，以境外“東伊運”組織為代表的“國際恐怖主義”、以“東突”恐怖勢力為代表的“民族分裂主義”以及極端宗教勢力和邪教組織引發(fā)的恐怖威脅、“臺獨”分裂勢力的隱性恐怖主義、西藏分裂勢力的隱性恐怖主義等均嚴重威脅著我國的國家安全。海南自由貿易港在加快推進建設的過程中，為外國人在自貿港內外自由流動提供了多樣化的便利政策，這些人員的國際性流動為跨境的暴力恐怖活動提供了潛在滋生的土壤，從而使自由貿易港成為恐怖分子實行跨境恐怖活動的新目標。與此同時，自貿港對港內企業(yè)提供的低門檻、寬大門政策具有強大的吸引力，不同國家的企業(yè)勢必源源不斷地入駐自貿港，隨之而來的部分中東地區(qū)涉嫌恐怖主義的國家的企業(yè)也將進入自貿港。這些敏感企業(yè)很可能利用自貿港開放的投資貿易及金融政策,以達到為暴力恐怖活動籌措資金的目的。此外，自貿港也可能吸引部分具有復雜背景的境外非政府組織的入駐，而其來港在很大程度上是希望通過采取在自貿港設立企業(yè)或機構的方式以實現(xiàn)其境內機構的合法化。同時，部分非政府組織的工作人員有從事間諜活動、刺探機密情報的可能，如2018年12月任職國際危機組織東北亞高級顧問的加拿大公民康明凱因涉嫌危害中國國家安全被北京市國安局依法審查。自貿港為促進貿易發(fā)展的交易平臺可能會被境外宗教極端組織等所利用, 通過串聯(lián)、吸納等活動進行意識形態(tài)滲透等活動[2]。多年來，“東突教育與互助協(xié)會”“東伊運”等境外恐怖組織多次派遣人員對我國進行滲透活動，煽動、訓練境內的分裂勢力進行恐怖暴力活動。2009年7月5日新疆烏魯木齊打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件造成眾多群眾和一名武警被殺害，上千人受傷；2013年天安門金水橋暴力恐怖襲擊事件造成2名群眾死亡，40人受傷；2014年3月1日發(fā)生在云南昆明火車站恐怖襲擊事件造成29人死亡和143人受傷，這些恐怖活動多與境外勢力密切相關，由境外恐怖分子指揮、新疆分裂勢力策劃實施。當前海南自由貿易港正處于起步階段，面臨著外國人基礎信息排查、入港后管理控制等相關制度尚未完善的現(xiàn)實，這些現(xiàn)實情況要求海南自由貿易港進一步加強管理，既要提升其應對潛在跨境暴力恐怖活動威脅的能力，同時又要防范涉恐涉暴人員借由自由貿易港出入境。

(二)跨國經濟犯罪危害自貿港金融安全

自由貿易港的主要特點在于貨物、資金、人員和信息流通的高度開放、高度自由和高度便利,故此自貿港內的負面清單將隨著自貿港的開放而逐漸減少，投資貿易也將更加自由化，自貿港內外經濟聯(lián)通性更強，跨國性交易愈加頻繁，自貿港內外政策制度的差異不可避免地產生一些“港內合法、港外違法”的經濟行為，大量跨境資金頻繁流動，犯罪多向國際化趨勢發(fā)展。2015年，上海自由貿易試驗區(qū)內具有涉外因素的經濟犯罪案件共計14起，包括非法從事境外黃金、基金、外匯等保證金等交易犯罪案件，以及利用境外注冊公司、離岸賬戶等案件[3]；廣東自由貿易試驗區(qū)廣州南沙片區(qū)自2017年揭牌成立僅一年落戶的金融企業(yè)達到6102家，比自貿區(qū)掛牌前增加了50倍，涉境外經濟犯罪同樣呈現(xiàn)上升趨勢，犯罪主體涉及越南、泰國、中國香港等地[4]。同時，正如2014年時任聯(lián)合國負責政治事務的副秘書長費爾特曼在安理會有關恐怖主義和跨境犯罪的公開會議上指出的，恐怖主義與跨國犯罪正日益交織在一起，恐怖主義分子與跨國犯罪組織相互配合、沆瀣一氣，進行聯(lián)合的金融活動。2016年12月30日，最高人民法院發(fā)布《關于為自由貿易試驗區(qū)建設提供司法保障的意見》，其中明確提出“打擊破壞自貿試驗區(qū)建設、濫用自貿試驗區(qū)特殊市場監(jiān)管條件進行的犯罪……依法懲治涉自貿試驗區(qū)的走私、非法集資、逃匯、洗錢等犯罪行為?！盵5]2020年《總體方案》中也提出，為加強對金融風險的識別與防范，海南自由貿易港應建立相關的機制。包括研究建立洗錢風險評估機制，對洗錢、恐怖融資風險進行定期評估；構建金融監(jiān)管協(xié)調機制與海南自由貿易港建設相適應[6]。遺憾的是這些文件本身并沒有能對公安、海關、邊防檢查等部門在對洗錢等金融犯罪的打擊和防范方面應當承擔的職責做出較為直接細化的規(guī)定，執(zhí)法部門發(fā)揮的作用有限。而自由貿易港的外匯管制制度吸引境外具有高度逐利性、流動性和敏感性的短期的投機性成本[7]，使得境內外犯罪分子之間相互勾結，積極尋找并利用自貿港內相關規(guī)則的監(jiān)管漏洞，進而通過從事操縱匯率、走私、洗錢等跨境經濟犯罪活動危害自貿港的金融安全。

(三)自貿港外國人驟增導致“三非”問題凸顯

非法移民等問題是當今世界的普遍性難題，在經濟全球化發(fā)展的背景之下，隨著中國改革開放以來經濟的快速發(fā)展，早期主要困擾發(fā)達國家的移民問題已經擺在了中國的面前，中國也逐漸完成了向非法移民的“目的國”或“中轉國”的轉變。根據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年我國依法清查“三非”外國人達12.1萬人，同比增長12 %[8]。所謂的“三非”外國人主要是指那些沒有經過合法手續(xù)，在中國非法就業(yè)、非法入境以及非法居留的所有外國人的統(tǒng)稱。這些外國人違反了我國出入境管理相關的法律法規(guī)，也擾亂了出入境管理秩序。其中外國人非法就業(yè)在“三非”問題中表現(xiàn)最為突出，外國人非法就業(yè)沖擊了自貿港原有的就業(yè)市場，增加了國人就業(yè)的難度，如廣州市白云區(qū)永平街存在著非裔美國外來人口與農民工搶奪搬運工作的問題。非法就業(yè)常常伴隨著非法居留，目前非法居住在廣州的非裔美國人占有很大比例，這些人中很多是因為入境后簽證到期而故意逾期居留或損壞、丟失護照、簽證和其他入境身份證件，給社會治安造成隱患[9]。同時，外國人打架斗毆等群體性事件多發(fā)也容易引發(fā)國際性影響事件，如2009年7月15日，廣州市越秀區(qū)公安分局礦泉街派出所遭到約200名黑人的包圍沖擊。同樣難以忽視的是非裔外國人集中地區(qū)的販毒、賣淫等違法犯罪活動也時有發(fā)生，2017年廣州警方曾破獲一起跨國走私毒品案，4名非洲籍人員落網，其中2名在廣州被刑拘[10]。全國范圍內先后設立的自由貿易試驗區(qū)是這些“三非”外國人問題的多發(fā)地，而與已有自貿試驗區(qū)相比，海南自由貿易港具有更加開放的政策和自由的環(huán)境，勢必吸引大量外國人的到來，加速外國人自貿港內外的頻繁流動。就“三非”外國人管理問題而言，近年來國家管理水平雖有很大提高，也取得了較為顯著的成果，但也主要集中在廣州、上海、深圳等幾個特定地區(qū)，與這些地區(qū)相比，處于起步階段的海南自由貿易港大多缺乏相關的管理經驗，公安、海關、邊防等相關職能部門的外國人信息管理系統(tǒng)也缺乏統(tǒng)一的整合利用。這些客觀現(xiàn)實的存在使得海南自由貿易港不得不承擔“三非”外國人問題突出顯現(xiàn)的風險。

此外，自由貿易港以跨境資本投資、跨境貿易、金融交易為方向，加速推進跨國企業(yè)、機構、銀行以及各種類別的國際性大宗交易平臺、進口商品展示中心等的入駐，自貿港內的人員將更多集聚，經濟活動的國際化特征也將更加凸顯[11]。不同國家、不同種族、不同宗教信仰及不同文化習慣的從業(yè)人員匯聚自由貿易港，這些從業(yè)人員之間勢必會產生多樣化的矛盾，同時不同的文化意識也對中國的文化傳統(tǒng)和習慣形成了沖擊。這些都是海南自由貿易港發(fā)展面臨的潛在風險，是港內相關部門特別是公安機關在進行管理的過程中不可避免的挑戰(zhàn)。

二、海南自由貿易港外國人流動管理的問題審視

在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年的大會上，習總書記明確提出“支持海南大膽試、大膽闖、自主改”，加快自由貿易港建設。從目前海南自由貿易港發(fā)展的實踐來看，在外國人流動的管理方面，公安機關等職能部門在實際管理中取得了一定成就且積累了寶貴的經驗，但隨著工作中新特點及傳統(tǒng)管理模式局限性的顯現(xiàn)，這些部門在工作中仍面臨著部分問題。

(一)自貿港外國人流動管理法律法規(guī)體系支撐較為薄弱

雖然《海南自由貿易港法(草案)》已于近期提請人大常委會審議，但對草案的公眾意見征詢工作仍在進行之中，草案中涉及外國人流動管理的具體內容有限且方向性較強，港內公安機關等職能部門對外國人流動的管理仍主要基于我國現(xiàn)有外國人管理的相關法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涉及了入境、出境、治安管理、就業(yè)、犯罪、入籍、居留、邊檢、宗教、學習等各方面，如《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》及其實施細則等等。這些法律法規(guī)雖然為自貿港外國人管理提供了法律依據(jù)，但其大多存在來源多、位階較低的問題，且明顯滯后于新時期的現(xiàn)實需求，特別是難以滿足自由貿易港建設人員自由流動的需要。以自貿港吸引人才來港就業(yè)為例，就國籍而言，我國強調單一國籍原則，且國籍法自1980年頒布以來未能及時作出修訂?；诖?，受限于國籍法的規(guī)定，部分優(yōu)秀的海外人才以及香港、澳門、臺灣等地區(qū)擁有外國國籍的人才回流在一定程度上受到影響。而近年來為吸引外籍本國裔人才的回流，印度、德國等國家均有條件地承認了雙重國籍[12]。同時，這些與自貿港外國人流動管理相關的法律法規(guī)數(shù)量較多，涉及的方面較為分散，法律法規(guī)之間的銜接性也有限。且部分法律法規(guī)的具體內容更集中于對管理工作做出方向性、指導性的規(guī)定而缺乏具體的實施細則加以指引，在實際工作中的可操作性不夠強，容易使公安機關等職能部門在管理中出現(xiàn)管理空白或管理漏洞，在一定程度上也削弱了法律的權威。此外，開展外國人流動管理工作的相關職能部門的職責不夠清晰明確，不利于現(xiàn)實中管理工作的順利進行。

(二)出入境嚴格管控與外國人自由流動之間的矛盾依然存在

自由貿易港的設立是國家進一步擴大對外開放的前沿，其中自貿港的出入境邊檢則是保障社會安全穩(wěn)定的第一道門戶，影響著自貿港的健康運行和發(fā)展。為保證外國人入境安全，邊檢人員需要對其采取嚴密的管控措施，在入境時進行細致嚴密的安全檢查。而人員如不能自由流動，將阻礙自由貿易港區(qū)的對外貿易和其他跨國經貿活動的順利進行[13]，這要求出入境邊檢積極履行服務管理職能，對進入自貿港的外國人實施簡便快捷的通關措施，提高通關效率以及證件發(fā)放等業(yè)務的便捷化程度。就海南自由貿易港而言，自從實施推廣59國人員入境旅游免簽政策以來，2018年免簽入境外國游客達到24.7萬人次，同比增長12.8%[14],2019年59國免簽入境旅客已達46.1萬人次，同比2018年增長33%[15]。免簽進入海南自由貿易港旅游、購物的人數(shù)顯著增長，一方面促進了自貿港“國際旅游消費中心”的建設，推動了自貿港的長遠發(fā)展；另一方面也為自貿港安全帶來了潛在的風險。通過免簽入港的外國人可能包括部分從事暴力恐怖活動的人員，這些外國人或來自免簽國家或持有免簽國家護照，而就對其信息采集而言，海南邊檢部門采用的出入境通道視屏監(jiān)控系統(tǒng)、部分生物特征識別儀器及錄入出入境人員信息系統(tǒng)等與國內其他地區(qū)并無區(qū)別[16]，顯然這些措施難以保證從事暴力恐怖活動的外國人無一入港。如果僅追求自由貿易港外國人流動的自由便捷化和提高通關效率，那么勢必會使國家安全面臨更大的風險；而僅為保障國家安全忽視通關效率也將影響自由貿易港的經濟活力，從而失去開放前沿的作用。由此可見，出入境嚴格管控與外國人自由流動之間的矛盾對自貿港出入境邊檢機關以及負責外國人日常管理的基層公安機關提出了新的現(xiàn)實要求。因此，海南自由貿易港在外國人出入境管理方面需進一步優(yōu)化創(chuàng)新，最大限度維持對出入境安全嚴密管控與保證外國人自由流通之間的平衡。

(三)外國人出境入境相關便利政策落地執(zhí)行較難

在海南自由貿易港的建設過程中，國務院、國家移民管理局以及公安部針對出入境邊檢和外國人的管理出臺了一系列出入境便利政策，2018年10月國務院發(fā)布《中國(海南)自由貿易試驗區(qū)總體方案》的第21條提出，“提高外國人工作便利度。為在自貿試驗區(qū)工作和創(chuàng)業(yè)的外國人才提供出入境、居留和永久居留的便利。支持開展國際人才管理改革試點，允許外籍技術技能人員按規(guī)定在自貿試驗區(qū)工作。”2019年7月公安部和國家移民管理局按照《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》部署要求，頒布進一步優(yōu)化入境免簽政策，擴大外國人免簽入境事由范圍，為自貿港內的外籍員工提供出入境和居留的便利，簡化自貿港內企業(yè)外籍員工的就業(yè)許可審批手續(xù)，為在自貿港內工作和創(chuàng)業(yè)的外國人才提供出入境、居留和永久居留的便利等政策。2020年6月《總體方案》中再次提出，“在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策?！边@些規(guī)定為海南自由貿易港外國人流動管理制度提供了政策基礎，但這些政策仍主要集中在一些方向性的、綱領性的規(guī)定，其在海南自由貿易港落地執(zhí)行時，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎上仍欠缺包括為境外人員提供過境、出入境、工作、居留便利以及不同主體資格如何評定等內容的不同領域更為具體、明確、完備的實施細則與之相承接、相配套，這些現(xiàn)實情況使得境外人員出入境相關便利政策落地執(zhí)行面臨著一定困難。

(四)已有監(jiān)管模式尚未成熟導致監(jiān)管效果有限

為實現(xiàn)自由貿易港內外資金、貨物及人員的自由流動，自貿港的監(jiān)管策略重點在于“境內關外”，即“一線放開，二線管住，區(qū)內自由”。監(jiān)管模式從原有的嚴格事前審查制度逐漸向“事中事后”監(jiān)管轉變，即弱化“事前”審查，注重“事中事后”監(jiān)管。為促進自由貿易港外國人自由流動，監(jiān)管部門對外國人流動監(jiān)管的事前審查事項范圍較之事中事后環(huán)節(jié)應逐漸縮小，對外國人進入自由貿易港后從事的工作、生活、學習、旅游等環(huán)節(jié)的監(jiān)管能力則要不斷提升，以應對可能產生的風險，保障自貿港安全。海南自由貿易港自成立以來，“事中事后”監(jiān)管模式已經逐步形成，積極采用信息化建設為載體的監(jiān)管手段，對貨物、資金、人員進出港監(jiān)管的業(yè)務水平有了顯著提高。難以否認的是這種“事中事后”監(jiān)管模式尚未成熟，監(jiān)管的效果有限。在對外國人的流動監(jiān)管方面，特別是對外國人入境后“事中事后”環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然不是十分理想。海南自由貿易港內，公安出入境、海關、邊檢等監(jiān)管部門雖然先后推出了若干制度創(chuàng)新措施,提升了大數(shù)據(jù)的中心功能，將全省484個非涉密信息系統(tǒng)介入省數(shù)據(jù)大廳集中應用[17]，在一定程度上加強了各部門之間的互聯(lián)互通，但由于各自監(jiān)管內容相互獨立，共享信息困難的現(xiàn)實依然存在。這些監(jiān)管部門大多以自身監(jiān)管的內容為出發(fā)點，對管理對象的信息進行分別保管和使用，缺乏統(tǒng)一的信息交換應用平臺，數(shù)據(jù)共享不足、格式不統(tǒng)一、與國際不接軌等問題同時存在，監(jiān)管過程中也多各自為政，協(xié)同性較低，難以實現(xiàn)有效的全方位實時監(jiān)管，勢必會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，給不法分子實行暴力恐怖活動及經濟犯罪的可乘之機，這與國際上其他自由貿易港成熟的監(jiān)管模式之間仍存在一定差距。上述所提及的監(jiān)管中存在的問題在一定程度上限制了海南自由貿易港外國人的高效快速流動，阻礙了自由貿易港的發(fā)展。

在實際管理過程中，與美、英、德、法等西方發(fā)達國家專職化的外國人管理隊伍相比，我國公安機關等職能部門對外國人的管理在專業(yè)化及管理人員的管理素質管理水平上均存在較大進步空間。尤其是在海南自由貿易港這樣一個國際化、自由化的環(huán)境中，隨著來港就業(yè)、投資、學習等各類外國人的數(shù)量快速增加，專業(yè)化管理人才特別是那些具備相關業(yè)務能力、法律知識并且能夠熟練運用英語進行管理的人才緊缺問題也將逐漸顯現(xiàn)。港內多數(shù)基層公安民警在對外國人進行管理中，因語言不通問題與外國人交流存在障礙，因文化、宗教、信仰不同的問題缺乏一定的管理能力和服務理念。這些現(xiàn)實問題導致基層公安機關對外國人的服務管控不甚到位，在實際工作中時常被動而難以發(fā)揮主動性，與自由貿易港外國人管理整體工作的國際化水平要求存在距離。

三、海南自由貿易港外國人流動管理的優(yōu)化路徑

(一)推動自貿港法律體系建設以適應外國人流動管理新需求

自由貿易港人員自由流動的合法性依據(jù)離不開港內外國人流動管理法律的制定，以全球設立自由貿易港區(qū)最多的國家美國為例，1934年，美國頒布了《對外貿易區(qū)法》，該法第810條對對外貿易園區(qū)居民進行了詳細規(guī)定，除該法外，為規(guī)范貿易區(qū)內對外國人的管理，美國還通過了《對外貿易區(qū)通用條例》及《海關與邊防局條例》等[18]。在海南自由貿易港建設過程中，面對外國人流動的新趨勢，法律法規(guī)支撐薄弱、政策落地執(zhí)行難的實際問題，以及《總體方案》中提出的“在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策”“對外籍人員赴海南自由貿易港的工作許可實行負面清單管理，放寬外籍專業(yè)技術技能人員停居留政策”“實施更加便利的免簽入境措施……放寬外國人申請免簽入境事由限制”“實行更加寬松的商務人員臨時出入境政策、便利的工作簽證政策，進一步完善居留制度”“制定實施海南自由貿易港法。以法律形式明確自由貿易港各項制度安排，為自由貿易港建設提供原則性、基礎性的法治保障。”[19]等具體要求。有關部門應成立專門的立法協(xié)調機構，進一步加快推動海南自由貿易港法律法規(guī)體系的建設，保障相關立法工作的順利推進。盡快出臺《海南自由貿易港法》，在該法中盡可能細化和完善諸如外國人出入境、簽證、居留等專項領域內的內容，同時就這些內容跟進與之配套的相關法律法規(guī)和規(guī)章，從而補充現(xiàn)有指導自貿港建設的綱領性文件中關于外國人流動管理過于籠統(tǒng)的規(guī)定，提升可操作性、規(guī)范性及實用性，適應港內公安機關對外國人流動管理的新需求，為港內公安機關管理外國人提供相應的法律依據(jù)。

(二)探索建立特殊身份憑證制度以實現(xiàn)外國人分類管理

隨著海南自由貿易港逐漸全面開放，越來越多的外國人選擇來自貿港就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、旅游及居住生活，入境出境外國人的快速增長對公安機關等各負責監(jiān)管的職能部門的管理效率及管理水平提出了新的要求。為加強對自貿區(qū)內外國人的管理，學界提出了特殊居住證制度，即打破當前居住證制度功能有限、適用范圍較窄的局限性，拓展出集身份證、資格證、信用證為一體的“一卡通”式待遇憑證[20]。特殊身份憑證制度應在借鑒該制度的基礎上，進一步細化出入境人員的身份分類標識。一方面，對進入海南自由貿易港的外國人進行綜合考量，根據(jù)其國籍、文化水平、職業(yè)類別、往來自貿港目的等因素對相關人員進行分類管理，從而確定其在出入境、邊檢、自貿港就業(yè)、港內居留等方面能夠獲得的便利等級和應受到管控程度，不同類別人員按相關規(guī)定予以區(qū)別對待。另一方面，特殊身份憑證這一單一證件在包含身份信息、居住信息等基本證明信息的基礎上，應集身份證、資格證、信用證于一體，同時涵蓋出入境便利、通關權利，實現(xiàn)自貿港外國人“一卡通”式身份憑證。通過不同標識取代不同的通行證件，在一張出入自貿區(qū)身份憑證上同時體現(xiàn)出諸如“是否可以走邊檢自助通道、是否具有特殊居留資格、是否可以在自貿區(qū)內就業(yè)”等多方面內容[21]。此外，各職能部門通過特殊憑證制度對外籍人員進行分類管控的同時，可以利用這些人員身份信息數(shù)據(jù)對其在自貿港內的活動進行全方位動態(tài)追蹤，從而有效監(jiān)管非法就業(yè)、非法居留、非法移民等問題，保障自貿港安全健康發(fā)展。特殊身份憑證制度在海南自由貿易港的建立不僅可以提升各職能部門對外國人流動管理的效率，還可以為包括人才在內的外國人提供生活、就業(yè)及自由往來貿易港的便利，進而增強海南自由貿易港活力，使其加速發(fā)展成為符合國際高標準的自由貿易港。

(三)優(yōu)化“線下一窗申請、一窗受理”制度以提供高效便捷管理服務

“單一窗口”制度是促進自由貿易港貿易便利化、優(yōu)化營商環(huán)境以及便捷人員流動的有效制度，通過單一的平臺提交標準化的信息和單證以滿足相關法律法規(guī)及管理的要求。該制度經新加坡、日本等發(fā)達國家實踐后被國際社會普遍接受，世界各主要自由貿易港區(qū)通過實行“單一窗口”制度以提供高效便捷的管理服務。海南自由貿易港通過借鑒世界各主要自由貿易港區(qū)和國內其他自由貿易試驗區(qū)關于“單一窗口”制度施行的經驗，推出“線下一窗申請、一窗受理”，將分屬省科技廳和省公安廳的業(yè)務進行了整合，實現(xiàn)了一窗既受理申報材料又發(fā)放工作、居留許可。在此基礎上，海南自由貿易港應進一步對“線下一窗申請、一窗受理”制度予以優(yōu)化，將公安出入境、檢驗檢疫、商務、人社、外事等各部門的業(yè)務進行統(tǒng)一整合，進而實現(xiàn)全面信息化管理的高效便捷監(jiān)管模式，擴大現(xiàn)有窗口辦理業(yè)務的范圍。將外國人流動過程中涉及的出入境、停留、居留、入籍、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等一系列問題通過一個窗口進行辦理，實現(xiàn)真正意義上的一網通辦。同時海南自由貿易港在建設過程中，相關職能部門應在外國人工作生活較集中的區(qū)域建立移民事務服務中心，這些服務中心可以集中為在港外國人提供諸如語言培訓、法律援助、文化交流及證件辦理等相關的服務，為外國人營造良好的營商氛圍及生活環(huán)境。

(四)依托互聯(lián)網技術以加強管理信息數(shù)據(jù)共享

我國《出境入境管理法》的第5條就管理部門信息共享問題進行了明確的規(guī)定，(1)《中華人民共和國出境入境管理法》第5條規(guī)定：國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關管理部門信息共享。但在實際管理過程中，受限于管理體制機制等相關因素，各職能部門對外國人管理的關注度存在差異，對信息管理系統(tǒng)建設的進度不統(tǒng)一，而且這些職能部門大多立足于本部門的職責范圍，系統(tǒng)也僅局限于對自身范圍內的信息負責。這使得各部門管理信息不對稱、不銜接，部門之間溝通不暢、配合協(xié)作存在障礙，進而在管理中出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。特別是基于自由貿易港的特殊性，港內企業(yè)數(shù)量眾多、來港從事工作旅游學習的各類外國人社會關系又較為復雜。公安機關等職能部門須積極完成外國人的信息數(shù)據(jù)采集工作，打破僅負責自身職能范圍內管理信息的局限，完成統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)交流平臺的搭建，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息及時且最大限度地共享。在數(shù)據(jù)共享的基礎上，各職能部門之間通力合作以實現(xiàn)對港內外國人入境、就業(yè)、居留、出境等一系列活動的實時且全方位的管控。具體而言，外國人來海南自由貿易港最基本的活動事項主要集中在居留、就業(yè)、簽證、學習等方面，在管理中應以此為契機，充分依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網等技術，加大相關職能部門之間信息數(shù)據(jù)整合力度，實時關聯(lián)數(shù)據(jù)，搭建海南自由貿易港外國人統(tǒng)一信息平臺和信息數(shù)據(jù)庫，確保港內不同類別的外國人涉及的管理基礎數(shù)據(jù)信息能得以綜合應用，同時保證平臺信息數(shù)據(jù)及時更新且傳遞流暢，通過信息技術等手段為進一步全面提升海南自由貿易港外國人服務管理效率和質量提供保障。

(五)積極轉變管理理念以實現(xiàn)社會共同治理

在未來海南自由貿易港建設中，應積極轉變管理理念以實現(xiàn)社會共同治理。社會治理原則是轉變原有社會管理的管制型政府下的社會運行形態(tài),通過引入市場參與、加強社會群眾自治實現(xiàn)社會良治[22]。針對外國人的管理，政府相關職能部門應進一步加強自身在行政管理理念方面的轉變，從原有的管理型理念逐漸轉變?yōu)榉招屠砟?，在具體的外國人管理工作中強化服務意識，同時積極引導鼓勵社會組織、港內外國人組織等融入海南自由貿易港的治理與建設之中。社會組織是社會治理的重要主體，為政府進行社會管理提供助力，在自由貿易港自由開放的環(huán)境中對外國人的事中事后監(jiān)管中引入社會力量的參與，不僅可以減輕公安機關等職能部門的監(jiān)管負擔，提高管理效率，彌補其監(jiān)管中可能存在的漏洞，還可以加強人民群眾的主人翁意識，給外國人管理工作注入新的活力，從而實現(xiàn)共同治理。與此同時，應調動港內外國人組織參與社會治理的積極性，這樣不僅能夠加快外國人了解中國文化、融入中國社會，同時也全方位協(xié)助了相關部門對港內外國人的管理，提高了管理的效率。外國人組織的積極參與還可以減少因文化不同、語言不通而產生的不必要的社會矛盾，從而促進海南自由貿易港和諧穩(wěn)定發(fā)展。

此外，針對缺乏外國人管理專業(yè)人才及基層公安機關管理中存在的語言不通交流困難等問題，自由貿易港相關部門應注重人才的培養(yǎng)與建設?？梢约訌娀鶎釉趰徣藛T的培訓和外語能力的提高，開設有關外國人管理法律、法規(guī)、政策的專題講座，統(tǒng)一進行學習。為加強與外國人的溝通交流，快速理解其需求，基層警務人員應提高外國人管理科技水平運用，如在溝通中積極利用翻譯軟件等?；鶎泳瘎杖藛T還應主動簡單了解外國人不同的社會風俗習慣，懂得一些外國社交禮儀，進而提升跨文化執(zhí)法能力，更好地對自貿港外國人進行管理及提供服務。

四、結語

在海南自由貿易港建設過程中，公安機關等相關職能部門應正視外國人流動管理工作存在的特殊性，尊重外國人與我國公民之間的各種現(xiàn)實差異，積極為來港學習、就業(yè)、旅游、投資、經商的外國人提供高效便捷的服務，最大限度減少對遵紀守法外國人的直接管理，注意管理的形式，把握管理的分寸與尺度，使來港外國人能夠深刻體會到我國的自由與開放。這些職能部門在管理過程中也必須認識到維護國家主權、安全與發(fā)展利益，保證我國的社會公共安全是對外國人進行管理的關鍵所在，必須堅定不移地奉行國家至上的根本原則，在自貿港外國人管理相關法律法規(guī)的制定中也需有所體現(xiàn)。在具體的外國人流動管理中，公安機關等職能部門還須注重管理的方式方法，在嚴格遵守法律法規(guī)相關規(guī)定開展管理工作的同時，注意尊重與保障外國人的人權，使其對來自貿港工作、生活產生歸屬感和安全感。