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    中國(guó)侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程分析

    2021-04-16 04:17:10儲(chǔ)俊蕾

    摘要:本文以多源流理論分析中國(guó)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度的制定過(guò)程,發(fā)現(xiàn)侵害未成年人案件多發(fā)暴露“報(bào)告難”引起的問(wèn)題流,地方出臺(tái)強(qiáng)制報(bào)告制度的政策流,國(guó)民情緒與政治目標(biāo)的政治流,匯聚打開(kāi)了政策之窗,進(jìn)而國(guó)家層面出臺(tái)了侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度。[1]三條源流缺一不可,但也存在著問(wèn)題識(shí)別不夠完善、政策需要有一定強(qiáng)制性、政治精英作用有待加強(qiáng)、機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟與問(wèn)題大小直接掛鉤等問(wèn)題。

    關(guān)鍵詞:多源流框架;強(qiáng)制報(bào)告制度;侵害未成年人犯罪

    一、問(wèn)題的提出

    近年來(lái),侵害未成年人的案件屢屢見(jiàn)諸報(bào)端,引起社會(huì)公眾的極度憤慨和高度關(guān)注。根據(jù)最高檢統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2017至2019年,檢察機(jī)關(guān)起訴侵害未成年人犯罪分別為4.76萬(wàn)人、5.07萬(wàn)人、6.29萬(wàn)人,后兩年分別同比增長(zhǎng)6.8%、24.2%。司法辦案發(fā)現(xiàn),案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí),嚴(yán)重影響了打擊犯罪和救助未成年人的效率和效果。事實(shí)上,我國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、反家暴法等對(duì)發(fā)現(xiàn)侵害未成年人犯罪報(bào)案舉報(bào)都作出相應(yīng)規(guī)定,但由于過(guò)于原則等原因,落實(shí)中出現(xiàn)一些問(wèn)題。2018年以來(lái),縣級(jí)、市級(jí)和省級(jí)層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度紛紛出臺(tái)落地,并取得較好效果,但由于該項(xiàng)制度牽涉部門(mén)與人員較多且各地規(guī)定不一,社會(huì)各界也期待能夠出臺(tái)國(guó)家層面的強(qiáng)制報(bào)告制度。2020年5月7日,最高檢、國(guó)家監(jiān)委、教育部等九部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)(試行)》,這標(biāo)志著國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度正式建立。雖然該制度的出臺(tái)得到了社會(huì)各界的一致肯定,但這樣一項(xiàng)好的制度為何直到2020年才正式確立,制定過(guò)程中存在哪些不足?本文基于多源流框架,分析國(guó)家層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度這項(xiàng)政策出臺(tái)的前因后果,并嘗試?yán)迩逶擁?xiàng)政策出臺(tái)的主要?jiǎng)右蚺c內(nèi)在機(jī)理,以期為相關(guān)領(lǐng)域政策制定優(yōu)化提供啟示。

    二、理論基礎(chǔ)

    (一)多源流理論的主要內(nèi)容

    上世紀(jì)八九十年代,美國(guó)著名政策學(xué)家金登參考借鑒了科恩、馬奇等人的垃圾桶決策模型,提出了多源流理論,較為系統(tǒng)全面地分析和闡述了政策問(wèn)題如何引起政策主體的注意、政策議程怎么設(shè)定以及政策主體如何制定政策和備選方案等長(zhǎng)期被人們忽視的問(wèn)題。在金登看來(lái),問(wèn)題流、政策流、政治流三條溪流的匯合貫穿了整個(gè)政策過(guò)程。

    1.問(wèn)題流:?jiǎn)栴}如何被確認(rèn)與界定。關(guān)于問(wèn)題溪流的形成,金登認(rèn)為必須首先將問(wèn)題

    從狀況中識(shí)別出來(lái),而問(wèn)題之所以引起政府官員的關(guān)注,取決于三個(gè)因素:社會(huì)指標(biāo)(反映某種狀況的重要程度或重大變化)、焦點(diǎn)事件(體現(xiàn)為一次危機(jī)事件或一種社會(huì)符號(hào))以及信息反饋(正式或非正式途徑)。

    2.政策流:政策制定主體針對(duì)議程中的政策問(wèn)題提出的各種設(shè)想和對(duì)策。在該源流中,多種想法和建議彼此之間相互融合或沖突,由政府官員、專(zhuān)家學(xué)者和利益集團(tuán)組成的政策共同體往往會(huì)選取更具有實(shí)踐性和易接受性的設(shè)想并加以完善,發(fā)展成為更具體的政策方案。

    3.政治流:在政策制定的過(guò)程中,對(duì)圍繞政策問(wèn)題、方案及其設(shè)計(jì)的一系列政治因素的考量過(guò)程,主要包括國(guó)民情緒、公眾輿論與游說(shuō)活動(dòng)等。政策主體在制定公共政策的過(guò)程中,需要充分考慮這些政治影響因素,盡可能多地爭(zhēng)取各方的支持。

    4.機(jī)會(huì)之窗:以上三條源流彼此獨(dú)立,按照各自規(guī)律和特征發(fā)展。在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上三流匯合,問(wèn)題最終被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)金登將其定義為“機(jī)會(huì)之窗”。機(jī)會(huì)之窗是解決公共問(wèn)題的寶貴機(jī)會(huì),政策倡導(dǎo)者必須抓住稍縱即逝的機(jī)會(huì),積極參與競(jìng)爭(zhēng),提出符合自己政策主張與利益的方案,積極推動(dòng)三條源流的融合。若政策倡導(dǎo)者未能把握好機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì),就只能等待機(jī)會(huì)之窗再次開(kāi)啟。

    (二)適用力分析

    多源流理論是在西方政治制度下對(duì)政策議程設(shè)置的探討,金登沒(méi)有就該理論是否適用于其他政治制度做出說(shuō)明。在中國(guó)政治制度框架下運(yùn)用該理論,需要進(jìn)行修正,使其具備適用性。隨著民主化的深入發(fā)展,一個(gè)日漸開(kāi)放與多元的中國(guó)社會(huì)提供了多源流理論必要的“試驗(yàn)場(chǎng)所”[2]。多源流理論引入我國(guó)以后,國(guó)內(nèi)學(xué)者利用其對(duì)諸多公共政策出臺(tái)進(jìn)行了探討,涉及環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、公共服務(wù)等方面,這些研究表明多源流理論“總體上在中國(guó)具備適用性”[3],對(duì)中國(guó)的“現(xiàn)實(shí)政策的解釋性很強(qiáng)”[4]。

    在中國(guó)情境使用多源流理論,需要對(duì)該模型作出一定的修正。綜觀國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究,這種調(diào)整主要在兩個(gè)方面:一是三種源流之間有明顯的互動(dòng)與融合趨勢(shì),而非彼此獨(dú)立運(yùn)作;二是政治源流應(yīng)該起主導(dǎo)作用。經(jīng)過(guò)修正和完善的多源流理論,能夠應(yīng)用到我國(guó)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程的分析中。

    三、多源流理論下“侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度”的制定過(guò)程

    (一)問(wèn)題流凸顯:案件數(shù)量增長(zhǎng)和惡性案件曝光

    根據(jù)多源流分析框架,指標(biāo)異常、焦點(diǎn)事件和突發(fā)情況中的任一或多個(gè)融合都可能推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策主體視野,進(jìn)而得到納入政府議程的機(jī)會(huì)。首先,侵害未成年人犯罪案件數(shù)量持續(xù)上升,案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí)嚴(yán)重影響打擊犯罪以及救助未成年人的效率和效果。及時(shí)舉報(bào)將問(wèn)題直接暴露在政策制定者面前,迫使政策主體快速關(guān)注,將其納入政策議程。案件數(shù)量上升、焦點(diǎn)事件曝光推動(dòng)此問(wèn)題再次進(jìn)入問(wèn)題流,被列入正式議程。

    (二)政策流接踵:從原則性規(guī)定、到地方制度推出再到國(guó)家層面政策出臺(tái)

    回顧國(guó)家層面該項(xiàng)制度的制定過(guò)程,大致可以劃分為三個(gè)階段。

    第一階段:2018年4月之前,散見(jiàn)于各部法律中的原則性規(guī)定。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō),強(qiáng)制報(bào)告制度是一個(gè)舶來(lái)品,發(fā)端于美國(guó),并很快被世界其他國(guó)家采納。我國(guó)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《反家庭暴力法》、《未成年人保護(hù)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》等中均有條文提到教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位及工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受侵害,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。雖然這些法律法規(guī)中用到“應(yīng)當(dāng)”二字,但因描述相對(duì)簡(jiǎn)單、缺少不報(bào)告的懲罰追責(zé),更像是倡導(dǎo)性規(guī)定,發(fā)揮的作用有限。

    第二階段:2018年4月至2020年5月,地方層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度紛紛落地。2018年4月,蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合當(dāng)?shù)毓?、衛(wèi)生部門(mén)率先在全國(guó)建立了強(qiáng)制報(bào)告制度。此后,全國(guó)多地檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)建立了市級(jí)[5]、省級(jí)層面的強(qiáng)制報(bào)告制度[6]。

    第三階段:2020年5月至今,國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度正式出臺(tái)。2019年12月,最高檢在新聞發(fā)布會(huì)上表示,正聯(lián)合相關(guān)部門(mén)著手建立全國(guó)層面的強(qiáng)制報(bào)告制度。

    (三)政治流呼吁:重視未成年人保護(hù)工作

    1.國(guó)民情緒。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō),未成年人是未來(lái)與希望;對(duì)家庭來(lái)說(shuō),孩子更是核心與紐帶。侵害未成年人案件屢屢發(fā)生,嚴(yán)重刺激了公眾的神經(jīng),經(jīng)過(guò)主流媒體的推動(dòng)和公眾人物的聲援,要求解決未成年人遭受侵害的呼聲日益高漲。

    2.專(zhuān)家建議。2015年之前,強(qiáng)制報(bào)告制度就已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)內(nèi)學(xué)者的視野,有學(xué)者提出,未成年人保護(hù)工作涉及到方方面面,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,僅依靠單個(gè)部門(mén),難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)未成年人權(quán)益受侵害的情況。[7]因此,需要全社會(huì)共同參與,建立有效的強(qiáng)制報(bào)告制度,才能及時(shí)對(duì)受害的未成年人進(jìn)行救助。[8]在2018年的全國(guó)兩會(huì)上,全國(guó)人大代表余瑞玉提出了建立侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)。

    3.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和工作要求。未成年人健康成長(zhǎng),事關(guān)民生福祉、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展,是黨的初心使命所系,也是奮斗的全部所在。加強(qiáng)未成年人保護(hù)始終是國(guó)家治理的重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

    4.檢察機(jī)關(guān)的推動(dòng)。侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí)問(wèn)題,最先發(fā)現(xiàn)單位是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),而此類(lèi)問(wèn)題導(dǎo)致的取證困難、影響指控、未成年人身心持續(xù)受傷害等問(wèn)題,也是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)接觸最多,感受最深。全國(guó)層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度,正是在最高檢未檢機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立后牽頭其他單位制定的。

    (四)機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟:國(guó)家層面出臺(tái)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度

    近年來(lái)侵害未成年人案件數(shù)量增長(zhǎng)和惡性案件曝光(問(wèn)題流)、地方紛紛出臺(tái)強(qiáng)制報(bào)告制度(政策流),以及政黨理念與未成年人專(zhuān)門(mén)辦案機(jī)構(gòu)變動(dòng),都預(yù)示著出臺(tái)國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度勢(shì)在必行。不同于過(guò)去地方強(qiáng)制報(bào)告制度推出后才做宣傳,國(guó)家推出此項(xiàng)制度前預(yù)告多次,給相關(guān)報(bào)告主體單位做好了心理預(yù)期,打開(kāi)機(jī)會(huì)之窗。

    四、問(wèn)題與啟示

    侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度作為檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)長(zhǎng)期存在的社會(huì)問(wèn)題自下而上進(jìn)入政策議程的典型案例,對(duì)研究我國(guó)現(xiàn)階段政策制定過(guò)程的調(diào)整與轉(zhuǎn)變具有重要價(jià)值。該項(xiàng)制度出臺(tái)的必要性在于--若及時(shí)舉報(bào),則可避免繼續(xù)侵害,可以起到保護(hù)未成年人、震懾犯罪的效果。然而在該項(xiàng)制度出臺(tái)前,能否被舉報(bào)充滿(mǎn)不確定性,一方面由于監(jiān)護(hù)人受到傳統(tǒng)觀念束縛而不希望公權(quán)力部門(mén)介入,另一方面由于醫(yī)療、教育等單位或工作人員無(wú)舉報(bào)意識(shí)或怕惹禍上身。當(dāng)及時(shí)報(bào)告成為義務(wù),不報(bào)要被追責(zé),可以大大提高及時(shí)舉報(bào)的確定性。通過(guò)分析,在問(wèn)題流、政策流、政治流和機(jī)會(huì)之窗等方面存在如下問(wèn)題與啟示。

    (一)問(wèn)題流:?jiǎn)栴}識(shí)別不夠完善。侵害未成年人案件數(shù)量逐年并不是近年來(lái)才突然上升,媒體在前幾年也已經(jīng)開(kāi)始報(bào)道此類(lèi)案件。但在此前,此類(lèi)問(wèn)題并未定義為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題,可能僅僅是一個(gè)司法辦案量的問(wèn)題。但隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)、政策環(huán)境的變化,僅靠司法辦案可能難以妥善解決問(wèn)題,因?yàn)樗旧硎且粋€(gè)社會(huì)問(wèn)題。在社會(huì)問(wèn)題愈演愈烈的情況下,社會(huì)問(wèn)題愈加依賴(lài)新聞媒體和社會(huì)公眾等外部力量的發(fā)現(xiàn)與推動(dòng)。

    (二)政策流:政策需要有一定強(qiáng)制性。當(dāng)原有的原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定已不能及時(shí)的解決社會(huì)問(wèn)題,就需要細(xì)化政策,給政策加以強(qiáng)制性。在地方層面出臺(tái)該制度時(shí),我們也發(fā)現(xiàn),一開(kāi)始僅有檢察、公安、衛(wèi)健部門(mén)會(huì)簽,到后來(lái)教育、民政加入,再到國(guó)家層面國(guó)家監(jiān)委也成為會(huì)簽單位。這不僅意味著報(bào)告主體的增多會(huì)給未成年人以更大更密的保護(hù)網(wǎng),更意味著這項(xiàng)政策的強(qiáng)制性更強(qiáng),可執(zhí)行度更高。

    (三)政治流:政治精英作用有待加強(qiáng)。在國(guó)家層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了很大的作用,無(wú)論是中央或地方,該項(xiàng)政策均是由檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、牽頭調(diào)研起草會(huì)簽,其他部門(mén)處于相對(duì)被動(dòng)地位。如何調(diào)動(dòng)其他報(bào)告責(zé)任單位的積極性,也是該政策執(zhí)行中需要解決的重要問(wèn)題。

    (四)機(jī)會(huì)之窗:機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟與問(wèn)題大小直接掛鉤。侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度也暴露了我國(guó)決策議程中的“小鬧小動(dòng)作,大鬧大動(dòng)作”的弊端,即社會(huì)問(wèn)題只有造成了較大的社會(huì)影響,才能引起政策制定者的足夠關(guān)注,進(jìn)而引發(fā)政治流。但也要看到,我國(guó)政府在面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的敏感度和回應(yīng)性越來(lái)越強(qiáng),政策系統(tǒng)也正在朝著民主化和開(kāi)放化的方向轉(zhuǎn)型。

    參考文獻(xiàn):

    [1]侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度是指賦予報(bào)告義務(wù)的相關(guān)單位或者人員,在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害,或者面臨不法侵害危險(xiǎn)時(shí),要立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào),違背報(bào)告義務(wù)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的特殊工作機(jī)制。

    [2]范逢春、姜曉萍,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析:構(gòu)成、耦合及建議[J],四川大學(xué)學(xué)報(bào),2015(5):17-25。

    [3]黃俊輝、徐自強(qiáng),《校車(chē)安全條例(草案)》的政策議程分析———基于多源流模型的視角[J],公共管理學(xué)報(bào),2012(3)。

    [4]李建華、謝敏,金登多源流模式理論及其啟示———評(píng)述多源流模式理論[J],湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(5)。

    [5]2018年7月,杭州市檢察院聯(lián)合公安、教育、衛(wèi)計(jì)等部門(mén)制定了《關(guān)于侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)》,這是全國(guó)首個(gè)市級(jí)層面強(qiáng)制報(bào)告制度。

    [6]2019年3月,湖北省檢察院聯(lián)合教育、公安、民政、衛(wèi)健等部門(mén)制定了《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案

    [7]吳鵬飛,我國(guó)兒童虐待防治法律制度的完善[J].法學(xué)雜志,2012(10):20-21.

    [8]陳少宏,完善我國(guó)未成年人權(quán)益受侵害的報(bào)告制度[J],華章,2013(19):26、30.

    作者簡(jiǎn)介:

    儲(chǔ)俊蕾(1992—),女,安徽淮南人,上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生,研究方向:公共管理。

    上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 儲(chǔ)俊蕾

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