基于底線思維的鄉(xiāng)村規(guī)劃策略探討

童俊,黃銀,肖運來,劉曉飛

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院,北京 100125; 2.北京市花木有限公司,北京100000; 3. 遼寧省凌源市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室,凌源 122500

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！边@一戰(zhàn)略目標(biāo)和“二十字”總要求將是未來一個時期中國“三農(nóng)”工作的總綱領(lǐng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在戰(zhàn)略屬性、總要求、基本原則等方面本身就彰顯了“底線思維”[1]，更是強化了農(nóng)村是中國經(jīng)濟資本化進程的穩(wěn)定器[2]，是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池[3]的基本屬性。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是要著力為占中國農(nóng)村和農(nóng)民大多數(shù)的中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)雪中送炭，是要為缺少進城機會與能力的農(nóng)民提供在農(nóng)村生產(chǎn)生活的保底條件[4]。編制鄉(xiāng)村規(guī)劃是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地，指導(dǎo)全面有序推進鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)。因此，將底線思維引入新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求，也是科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障，更是解決鄉(xiāng)村問題的必要思維。

1 我國鄉(xiāng)村發(fā)展及其規(guī)劃特征和存在的問題

1.1 我國鄉(xiāng)村發(fā)展的特征和存在的問題

鄉(xiāng)村是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、村(含行政村、自然村)等，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的主要空間。鄉(xiāng)村為我國能在高度“時空壓縮”的背景下取得舉世矚目的發(fā)展和進步做出了巨大貢獻[5]，為黨和國家戰(zhàn)勝各種艱難險阻、穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展大局，發(fā)揮了“壓艙石”作用[6]。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，經(jīng)濟社會發(fā)展中最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是鄉(xiāng)村[7]。

新時期，我國鄉(xiāng)村發(fā)展的特征和問題表現(xiàn)如下：產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比較效益低、經(jīng)營風(fēng)險高，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效益亟待提高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展深度不夠，密切協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈條和高度協(xié)同的產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量較少。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展極度不平衡，近城、有景、藏資源的鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求大、動力強、人氣旺，但廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和牧區(qū)發(fā)展機會少、限制多、阻力大，很難有較大突破。

空間利用方面，生產(chǎn)空間不斷被壓縮，耕地資源持續(xù)減少，耕地非糧化、非農(nóng)化、撂荒化傾向日益明顯。生活空間利用率低，宅基地擴張與閑置并舉[5]，村落公共空間被擠占嚴重。生態(tài)空間缺乏有效保護，被開發(fā)化、被生產(chǎn)化、被旅游化不斷發(fā)生，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展矛盾仍然存在。

鄉(xiāng)村建設(shè)方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，居住條件、公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、飲水安全和生態(tài)問題比較突出，鄉(xiāng)村人居環(huán)境亟待改善。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距明顯，農(nóng)村家庭“老齡化”“空巢化”“留守化”程度深、發(fā)展速度快、社會風(fēng)險高，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育設(shè)施水平亟待補齊和提升。鄉(xiāng)村風(fēng)貌混雜無序，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化影響力日漸衰微，新鄉(xiāng)村建筑與優(yōu)秀傳統(tǒng)村落脫鉤嚴重，形式化的鄉(xiāng)愁記憶難以維系。

鄉(xiāng)村治理方面，鄉(xiāng)村社會主體老弱化，農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足。農(nóng)村民生領(lǐng)域欠賬較多，鄉(xiāng)村建設(shè)和管理的政策和資金分散，基層政府管理手段不足，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。國家支農(nóng)體系相對薄弱，農(nóng)村金融改革任務(wù)繁重，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全。

1.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃定義、類型和問題

鄉(xiāng)村規(guī)劃是對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)在空間和時間上的系統(tǒng)謀劃和具體安排，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的重要依據(jù)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃主要包括村鎮(zhèn)規(guī)劃(含鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃)、土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和其他涉及“三農(nóng)”的規(guī)劃。

本研究所指的鄉(xiāng)村規(guī)劃主要包括：(1)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等總體規(guī)劃；(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)開發(fā)、工程建設(shè)等鄉(xiāng)村專項規(guī)劃；(3)縣域村莊布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃等鄉(xiāng)村空間規(guī)劃。以上規(guī)劃又涵蓋宏觀(國家、省或自治區(qū)、地市州)、中觀(縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn))和微觀(村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地)3個層面。

不同類型、不同層次的鄉(xiāng)村規(guī)劃其側(cè)重點和內(nèi)容均有所不同，但共同點都是為了指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，普遍具備了戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性等一般規(guī)劃的特征，唯有底線性容易被忽略，由此造成傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃在協(xié)調(diào)性、實施性、約束性等方面有所欠缺。

空間類規(guī)劃容易出現(xiàn)的問題主要包括：一是對鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，忽視了鄉(xiāng)村人地關(guān)系和鄰里關(guān)系，不尊重農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活方式，習(xí)慣性地沿用城市規(guī)劃思路進行機械地功能分區(qū)和過渡地集中布局，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)和生活空間割裂，出現(xiàn)農(nóng)民不愿棄地上樓、新社區(qū)空置率高和老村落拆遷困難的尷尬局面。二是缺乏對生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的統(tǒng)籌考慮，片面地關(guān)注住宅建筑、景觀風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施等生活空間，對種養(yǎng)生產(chǎn)、處理加工、倉儲交易、資材存放、生產(chǎn)性服務(wù)等基礎(chǔ)性的生產(chǎn)功能考慮不足，在用地布局中沒有給生產(chǎn)發(fā)展預(yù)留足夠的空間。三是相對單一的物質(zhì)空間規(guī)劃手段不足以解決鄉(xiāng)村動態(tài)復(fù)雜的建設(shè)引導(dǎo)需求[5]，特別是以人口預(yù)測為基礎(chǔ)的規(guī)模控制在人口急速外流的鄉(xiāng)村地區(qū)根本無計可施，出現(xiàn)了一邊是大量農(nóng)村住宅閑置，一邊是必要的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地供給不足的現(xiàn)象。

發(fā)展類規(guī)劃容易出現(xiàn)的問題主要包括：一是對鄉(xiāng)村的基本功能把握不準，部分規(guī)劃過分注重強調(diào)文化、旅游、康養(yǎng)等功能，特別是全域旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等概念地興起，讓人誤以為鄉(xiāng)村發(fā)展必靠鄉(xiāng)村旅游，將鄉(xiāng)村功能本末倒置，讓大多數(shù)缺乏條件的鄉(xiāng)村走了彎路。二是沒有很好地將項目落地化，導(dǎo)致部分規(guī)劃不僅沒有用地指標(biāo)的控制和約束，也沒有給空間規(guī)劃用地指引，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象仍然突出。三是自上而下的任務(wù)式規(guī)劃很難激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、工程項目等核心要素往往都是由政府、企業(yè)和規(guī)劃編制人員商定，很少考慮生產(chǎn)者、經(jīng)營者和生活者的真實需求，若是沒有政府或投資主體持續(xù)的資金保障，規(guī)劃只能紙上談兵，既無法落實、落地，也無法保障公共權(quán)益底線。

1.3 基于底線思維編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的必要性

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議〉的說明》中明確指出：“我們越來越深刻地認識到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強機遇意識和風(fēng)險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風(fēng)險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)，確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進?！?/p>

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村[6]?！叭r(nóng)”本就是中國發(fā)展的戰(zhàn)略后院，是解決發(fā)展不平衡不充分問題、構(gòu)建新發(fā)展格局、應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的難點、后勁和支撐，所以鄉(xiāng)村問題本身需要底線思維解決?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村規(guī)劃也未能很好地解決鄉(xiāng)村問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃要從鄉(xiāng)村問題本質(zhì)著眼，重在底線思維方式。那么如何實現(xiàn)從“底線思維”到“底線規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，將底線思維融入鄉(xiāng)村規(guī)劃成為現(xiàn)實訴求。因此，基于底線思維視角的鄉(xiāng)村規(guī)劃仍有深入研究的空間。而且，應(yīng)用底線思維指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃，有助于“找到底線”、“守住底線”并“優(yōu)于底線”，最終實現(xiàn)基于底線，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

2 底線思維在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的應(yīng)用

2.1 底線思維的概念和層次

底線思維是指在充分認識客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的邏輯推演，對可能出現(xiàn)的各種問題及其后果即風(fēng)險做出充分而全面的評估，然后再回過頭來，根據(jù)風(fēng)險的評估情況，確定決策底線，堅決防止底線失守的逆向思維方式[8]。簡言之，底線思維就是客觀地設(shè)定最低目標(biāo)，立足最低點，爭取最大期望值的思維能力[9]。底線思維是做最壞打算、爭取最好結(jié)果的思想方法和工作方法[10]，是邊界思維、風(fēng)險思維、系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維和主動思維的綜合表現(xiàn)，本質(zhì)上是一種帶有強烈風(fēng)險意識、逆向的思維方式，具有預(yù)見性、全局性、原則性、主動性等特征。底線思維有3個層次：一是問題導(dǎo)向，察覺評估風(fēng)險，找到底線；二是趨勢研判，防范應(yīng)對風(fēng)險，守住底線；三是對策措施，主動化解風(fēng)險，優(yōu)于底線。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃中的底線思維

近期，國家層面和各省市的國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制技術(shù)指南不同程度地提及了“底線”。如國家自然資源部印發(fā)的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》中4次提到安全底線，指出：“在編制原則上，要嚴守生態(tài)、糧食、能源資源等安全底線；在資源利用與保護上，要確定自然資源利用上線和環(huán)境質(zhì)量安全底線；在區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導(dǎo)上，要通過分區(qū)傳導(dǎo)、底線管控、控制指標(biāo)、名錄管理、政策要求等方式，對下級規(guī)劃編制提出指導(dǎo)約束要求等”?！顿F州省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南》和《江西省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南》在總體要求上都強調(diào)了生態(tài)優(yōu)先和底線管控，提出嚴格落實國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”和農(nóng)村亂占耕地建設(shè)行為?！栋不帐〈迩f規(guī)劃編制技術(shù)指南》在目標(biāo)上明確了耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積、生態(tài)保護紅線面積、村莊建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)，在空間上提出了保護空間、建設(shè)空間和彈性空間的用途管制規(guī)則，在產(chǎn)業(yè)上制定了負面清單和管控要求?！陡拭C省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》在規(guī)劃評估與修改上提出了在不突破約束性指標(biāo)和管控底線的前提下，鼓勵各地探索村莊規(guī)劃動態(tài)維護機制等。

規(guī)劃的底線或者說風(fēng)險有哪些呢？2019年，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團的審議時指出：“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色”。宋曉璐等[11]認為規(guī)劃的底線要素包括政策底線和空間底線，特別是“減量發(fā)展”政策，底線規(guī)劃不僅包括底線管控，還有運用底線思維實現(xiàn)彈性管控、多方參與等內(nèi)容。李宏志等[12]提出規(guī)劃控制底線可以劃分為政策底線、發(fā)展控制底線、生態(tài)底線、環(huán)境底線、服務(wù)底線等。

究竟什么是鄉(xiāng)村規(guī)劃中的底線思維？目前不一而論，沒有明確的定義。蕭子揚等[1]提出,在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中要始終堅持“底線思維”的指導(dǎo)，明確經(jīng)濟、生態(tài)、文化、政治和民生五大底線，采取系統(tǒng)路徑解決所面臨的主要現(xiàn)實困境和“底線沖擊”。宋曉璐等[11]以北京市門頭溝區(qū)馬欄村為例探索了底線思維在村莊規(guī)劃中的應(yīng)用，特別是運用底線思維處理村莊規(guī)劃編制過程中“剛彈結(jié)合”“上下協(xié)同”等問題?，F(xiàn)有底線思維在鄉(xiāng)村規(guī)劃方面的應(yīng)用較少，但是不少專家學(xué)者都認同將底線思維應(yīng)用于鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要性。綜上所述，筆者認為，底線思維是融入鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、民生、生態(tài)等各方建設(shè)之中的，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)建立在充分認識鄉(xiāng)村發(fā)展客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)的分析評估和科學(xué)的邏輯推演，找準鄉(xiāng)村的時空底線，研判鄉(xiāng)村的發(fā)展趨勢，提出化解風(fēng)險、優(yōu)于底線的規(guī)劃措施，以期指導(dǎo)鄉(xiāng)村健康可持續(xù)發(fā)展。

2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃的底線目標(biāo)和標(biāo)準

生產(chǎn)方面，按照習(xí)近平總書記關(guān)于“牢牢把住糧食安全主動權(quán)”的指示，首要目標(biāo)就是要堅守耕地紅線，保障國家糧食安全，實現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)保糧保供。規(guī)劃應(yīng)提出如糧食綜合生產(chǎn)能力、肉類總產(chǎn)量、耕地保有量等供給安全和耕地保護方面的標(biāo)準。在此基礎(chǔ)上，可以圍繞構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”和提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力，提出產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和綠色發(fā)展相關(guān)標(biāo)準。

生活方面，做好脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，在“兩不愁、三保障”基礎(chǔ)上(“兩不愁”是指農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿；“三保障”是指保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全)，規(guī)劃應(yīng)提出基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、公共服務(wù)等鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)標(biāo)準和生活富裕、素質(zhì)提升等農(nóng)民富裕富足標(biāo)準，讓農(nóng)民幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。

生態(tài)方面，不僅要嚴格落實國土空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”(“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間；“三線”是指生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)，也要明確環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單。在此基礎(chǔ)上，可以提出生態(tài)安全、生態(tài)承載力、生態(tài)完整性、生態(tài)功能相關(guān)標(biāo)準。

3 底線思維在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的實現(xiàn)策略

3.1 遵循鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的客觀規(guī)律

鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提就是要遵循鄉(xiāng)村自然、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，做到認清國情、了解社情、懷揣農(nóng)情，不僅要充分尊重鄉(xiāng)村自身特點，更要準確預(yù)判鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢。

1)充分尊重鄉(xiāng)村自身特點。一是要保持鄉(xiāng)村空間的系統(tǒng)和完整性。鄉(xiāng)村空間是高度復(fù)合化的，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間不是割裂存在的，如院落或屋頂?shù)墓δ懿粌H能滿足閑暇休憩，更能實現(xiàn)養(yǎng)雞種菜、資材存放、產(chǎn)品晾曬、手作勞動等生產(chǎn)功能，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃必須遵守適應(yīng)生產(chǎn)、方便生活、滿足生態(tài)3個原則，盡量避免出現(xiàn)程式化的功能分區(qū)、遠離田地的生活社區(qū)、穿衣戴帽式的住宅形式等。

二是需滿足低碳純粹的生活方式。鄉(xiāng)村有著純凈的居住環(huán)境、健康的食物供給、符合自然節(jié)律的生活節(jié)奏、低成本的自給自足生活和群體性強的文化娛樂活動，規(guī)劃的底線控制一定要保護好鄉(xiāng)村這片凈土，留足彈性空間，使之成為未來返鄉(xiāng)農(nóng)民養(yǎng)老、養(yǎng)生、養(yǎng)心的宜居家園。

三是要找準符合各自特質(zhì)的發(fā)展路徑。鄉(xiāng)村發(fā)展受資源條件約束極大，不同地域條件、不同資源稟賦、不同產(chǎn)業(yè)類型的鄉(xiāng)村發(fā)展路徑差異巨大，規(guī)劃不能簡單照搬浙江模式、蘇南模式、珠三角模式等在特殊時代背景下相對成功的經(jīng)驗，簡單直接地用于指導(dǎo)廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展。

四是重視鄉(xiāng)土關(guān)系和“三農(nóng)”政策的影響。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的“血緣”“地緣”關(guān)系深刻影響了我國村莊的發(fā)展，華西村、大寨、烏鎮(zhèn)等一批成功的案例表明鄉(xiāng)賢和能人能夠持續(xù)且有效地帶動一方百姓的發(fā)展，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃一定要注重人才和組織建設(shè)，另外，恰如其時地抓住政策紅利能夠加速其發(fā)展。

例如浙江省桐廬縣在鄉(xiāng)村規(guī)劃方面探索出一條自己的特色：在縣域規(guī)劃層面，確定了“守牢底線、摸清資源、體現(xiàn)通道、突出民生”4個定位，謀劃了“詩畫山水、古風(fēng)民俗、產(chǎn)業(yè)風(fēng)情、運動休閑和生態(tài)養(yǎng)生”5條特色產(chǎn)業(yè)帶，強調(diào)了“開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、風(fēng)貌底線、產(chǎn)業(yè)布局和重大項目”五方面管控內(nèi)容。

在區(qū)域規(guī)劃層面，為最大限度消除以往鎮(zhèn)村規(guī)劃簡單復(fù)制等現(xiàn)象，采用打破鎮(zhèn)域行政邊界，以“五帶”為單元，分別編制村莊布點規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和特色專項規(guī)劃，并選擇了其中58個村作為首批試點示范，不僅提升了縣級的統(tǒng)籌力度，而且促進了村莊差異化、錯位化和特色化發(fā)展。

在村莊規(guī)劃層面，提出規(guī)劃和設(shè)計融合，形成了以生態(tài)紅線、開發(fā)邊界、風(fēng)貌底線、分類布局線為代表的村莊控制體系和以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村文化和鄉(xiāng)村治理為代表的村莊發(fā)展體系，綜合形成適宜鄉(xiāng)村振興的村級規(guī)劃。如環(huán)溪村先是確定了蓮花、文旅和民宿三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提出了清蓮環(huán)溪、和美環(huán)溪、精品環(huán)溪、人文環(huán)溪、清潔環(huán)溪和富裕環(huán)溪六大理念，接著劃定了各類管控紅線并制定了負面清單，最后明確了富民產(chǎn)業(yè)、河道治理、污水處理、人居提升、文化挖掘和惠民服務(wù)等六大工程，規(guī)劃得到有效的實施并取得極好的成效。

2)準確預(yù)判鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢。一是產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，是解決農(nóng)村一切問題的前提[13]。隨著政策、市場和技術(shù)驅(qū)動力的增強，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)將進一步加快和擴大，表現(xiàn)出更加注重布局優(yōu)化、更加注重產(chǎn)業(yè)融合、更加注重創(chuàng)新驅(qū)動、更加注重品牌引領(lǐng)、更加注重聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)。

二是鄉(xiāng)村的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展將是關(guān)注的重點，隨著大健康時代的到來和人口老齡化的加劇，綠色農(nóng)產(chǎn)品的供給和宜居宜養(yǎng)環(huán)境的營建正是當(dāng)務(wù)之急，居村養(yǎng)老、返鄉(xiāng)養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老、孫輩教育等問題將會備受關(guān)注，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展和養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、人居環(huán)境提升將是未來規(guī)劃的一大重點。

三是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)愁文化是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要保障，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的演變，鄉(xiāng)村管理必將向主體多元、目標(biāo)多元和投入多元的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變[5]，因此，尊重、延續(xù)、重塑和弘揚鄉(xiāng)村文化將是鄉(xiāng)村治理的前提，是鄉(xiāng)村發(fā)生風(fēng)險時保持定力，發(fā)揮其穩(wěn)定器和蓄水池作用的重要手段。

四是不同區(qū)域的鄉(xiāng)村將產(chǎn)生較大分化，如東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村將進入大城市連綿區(qū)，分化出二、三產(chǎn)業(yè)繁盛的準城市化地區(qū)和都市農(nóng)業(yè)發(fā)達的非城市化地區(qū)。東北、西北和中部平原地區(qū)的鄉(xiāng)村未來將是農(nóng)業(yè)的主戰(zhàn)場，規(guī)?；I(yè)化、科技化水平將大幅提升，特別是中部地區(qū)借助著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，剩余勞動力就地就近的集聚趨勢加劇。中高山丘陵區(qū)和西南山區(qū)人口將持續(xù)流出，部分村莊將面臨逐漸消亡的威脅，生態(tài)有機農(nóng)業(yè)和旅居康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的興起將會給部分自然和人文資源特色突出的鄉(xiāng)村帶來轉(zhuǎn)機。

3.2 釋放鄉(xiāng)村承載的基本功能

鄉(xiāng)村是人類原生態(tài)的地域空間系統(tǒng)，是廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的重要場所，擁有城市無法替代的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等眾多功能[14]。從底線思維出發(fā)，鄉(xiāng)村的首要功能是確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給[15]；其次是為整個國家提供生態(tài)屏障和生態(tài)產(chǎn)品，再次是傳承一個國家、一個民族、一個地域的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化；另外還承擔(dān)著農(nóng)民居住和市民休閑等生活服務(wù)功能；最后作為中國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池，其承載的政治功能決不能忽視。

鄉(xiāng)村規(guī)劃就是要確保鄉(xiāng)村基本功能的層層釋放，不可有所偏廢，不可本末倒置，包括大都市區(qū)的鄉(xiāng)村也應(yīng)如此。以北京為例，筆者梳理了北京市4個“五年”農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃的思路正是確保生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等基礎(chǔ)功能得到回歸和釋放，印證了底線思維的重要價值。其中，北京“十一五”時期提出開發(fā)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和示范4種功能，發(fā)展籽種、循環(huán)、休閑和科技4種農(nóng)業(yè)；“十二五”時期強調(diào)高端、高效、高輻射，助力綠色北京、人文北京、科技北京；“十三五”時期提出強化生態(tài)、生活、生產(chǎn)、示范功能，打造都市農(nóng)業(yè)“升級版”；“十四五”時期則是守住發(fā)展空間底線，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。作為大都市區(qū)的北京，新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的主題和重點從生態(tài)功能重新回歸了重要農(nóng)產(chǎn)品保供功能，提出全面提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，謀劃糧菜、生豬、果品、林下經(jīng)濟和外埠基地5個百萬的空間布局，不僅體現(xiàn)了我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化的時代背景，更加彰顯了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)功能對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的支撐作用。

那么，如何統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟與生態(tài)功能就顯得格外重要。筆者參與編制的《廣東省韶關(guān)市生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)劃》就探索了在區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)劃中統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護目標(biāo)的有效做法[16]。韶關(guān)作為廣東省典型的山區(qū)市和欠發(fā)達地區(qū)，承擔(dān)著廣東省生態(tài)屏障的功能，既要加快發(fā)展，又要保護環(huán)境，如何走出一條科學(xué)發(fā)展的新路，對韶關(guān)是一個嚴峻考驗。為此，規(guī)劃組提出將生態(tài)農(nóng)業(yè)作為其農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點，并通過科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效地將農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)結(jié)合在一起，在生態(tài)環(huán)境保護中促進農(nóng)業(yè)更快發(fā)展。

該規(guī)劃的主要做法：一是確立科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，提出在維護良好生態(tài)環(huán)境、保護水源地不被污染的前提下，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造粵北農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和物流基地。二是選擇適宜的發(fā)展模式，宏觀層面上以“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”集成模式謀劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民生活改善和生態(tài)環(huán)境保護，微觀層面上選擇符合韶關(guān)實際的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，既注重種養(yǎng)業(yè)內(nèi)部各環(huán)節(jié)間的配套和銜接，也注重種養(yǎng)業(yè)之間、種養(yǎng)業(yè)與加工業(yè)之間的協(xié)調(diào)互補。三是選擇適宜的產(chǎn)業(yè)載體，確立優(yōu)質(zhì)稻、蔬菜、竹子、林木、畜禽、特色精品六大重點產(chǎn)業(yè)，培植休閑農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)兩大潛力產(chǎn)業(yè)。四是制定可行的配套措施，提出并引導(dǎo)政府制定了養(yǎng)殖業(yè)規(guī)范、循環(huán)農(nóng)業(yè)標(biāo)準、生態(tài)公益林建設(shè)、生態(tài)脆弱地區(qū)治理、農(nóng)業(yè)面源污染控制、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等系列保障規(guī)劃落地的政策措施。韶關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)劃于2008年制定實施后，經(jīng)過多年的運作，已然成為特色農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、港澳和珠三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)地。

3.3 滿足國家發(fā)展的戰(zhàn)略要求

鄉(xiāng)村發(fā)展的底線是動態(tài)變化的，是隨著人民對美好生活需要的日益增長而不斷調(diào)整的。所以鄉(xiāng)村規(guī)劃需要和國家發(fā)展戰(zhàn)略保持高度一致，成為有效落實鄉(xiāng)村振興、科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。

全面推進鄉(xiāng)村振興是“十四五”時期國家“三農(nóng)”工作的總戰(zhàn)略，因此在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)始終堅持底線思維，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，明確經(jīng)濟、生態(tài)、文化、政治和民生底線，提出系統(tǒng)路徑以有效解決現(xiàn)實困境和底線沖擊。

例如筆者編制的《河南省舞鋼市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》圍繞五大振興，明確了5條底線，提出了5條路徑。經(jīng)濟方面，明確了糧食和種業(yè)安全底線，提出了耕地保護措施，引導(dǎo)國土空間規(guī)劃劃定永久基本農(nóng)田控制線，并在此基礎(chǔ)上，通過調(diào)結(jié)構(gòu)、促融合、轉(zhuǎn)方式、育主體、打品牌，促進產(chǎn)業(yè)興旺。生態(tài)方面，劃定了農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的生態(tài)保護紅線，并通過保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)民生活環(huán)境、治理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，打造具有中原特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”，實現(xiàn)生態(tài)宜居。文化方面，明確了農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率和投入比例，提出了文化保護和傳承措施，選取了特色保護類村莊，制定了傳統(tǒng)村落設(shè)計指引原則，并通過鞏固思想道德陣地、豐富農(nóng)村文化生活、弘揚鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化等措施，煥發(fā)農(nóng)村文明新氣象，實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。政治方面，提出堅持黨管農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村改革3條底線，通過全面加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、提升農(nóng)村發(fā)展、自治、德治能力水平，實現(xiàn)治理有效。民生方面，提出必須堅持“底線公平”和“共同富?！痹瓌t，通過高質(zhì)量打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、推動農(nóng)民就業(yè)、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等，實現(xiàn)生活富裕。

3.4 符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策方向

社會資本投資鄉(xiāng)村是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要支撐，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，但是資本逐利的屬性容易導(dǎo)致其在鄉(xiāng)村的投資偏離政策方向，觸及鄉(xiāng)村發(fā)展的政策底線，這也需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的控制和引導(dǎo)。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅需要明確重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，而且要引導(dǎo)社會資本創(chuàng)新投入方式，更要為其構(gòu)建符合政策的合作平臺和載體，這樣才能發(fā)揮財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)帶動功能，才能切實發(fā)揮好社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的作用。

近些年，國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村重要的合作平臺，是新時期中央推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，更是各地爭先申創(chuàng)的熱門項目。但是各單位在編制創(chuàng)建方案和建設(shè)規(guī)劃等過程中出現(xiàn)諸多問題，主要原因就是對國家有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策底線認識不足。國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的創(chuàng)建和認定必須堅持姓農(nóng)、務(wù)農(nóng)、為農(nóng)和興農(nóng)的根本宗旨，必須堅持有基礎(chǔ)、上規(guī)模、高標(biāo)準，必須堅持科學(xué)規(guī)劃，必須堅持產(chǎn)業(yè)融合和企業(yè)聚合，必須堅持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、農(nóng)民參與5項基本要求，必須堅守“三個不能”(不能把產(chǎn)業(yè)園辦成穿著農(nóng)業(yè)馬甲的工業(yè)項目；不能把產(chǎn)業(yè)園辦成為工商企業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的項目；不能把產(chǎn)業(yè)園辦成打著農(nóng)民旗號、多占農(nóng)民便宜的項目)的底線要求[17]。

3.5 堅守鄉(xiāng)村發(fā)展的空間底線

鄉(xiāng)村的空間是有機生長的空間，而不是機械建設(shè)的空間，一方面需要嚴格保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，另一方面需要優(yōu)化布局鄉(xiāng)村生活空間?？臻g底線也是政策底線的延伸，是規(guī)劃落地的基礎(chǔ)保障。宏觀來說，需要堅持最嚴格的耕地保護制度，需要嚴守18億畝耕地紅線，需要科學(xué)劃定養(yǎng)殖業(yè)適養(yǎng)、限養(yǎng)、禁養(yǎng)區(qū)域等。

鄉(xiāng)村的空間底線又包括剛性管控底線和分級管理底線2種類型[11]，其中，鄉(xiāng)村最容易觸碰的有永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護紅線、地表水源和地下水源一級保護區(qū)范圍線、重點生態(tài)公益林范圍線、自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍線等剛性管控底線，特別是永久基本農(nóng)田控制線。由于剛性管控底線多由縣級及以上國土空間規(guī)劃(原土地利用規(guī)劃)劃定，鄉(xiāng)村規(guī)劃很少有權(quán)劃定或調(diào)整各類空間控制線，加之投資和發(fā)展主體不愿受約束、基層政府獲取國土資料難度大、規(guī)劃編制人員對土地管理政策不甚了解等眾多原因，導(dǎo)致各類鄉(xiāng)村規(guī)劃頻繁出現(xiàn)在永久基本農(nóng)田上種樹、種果、“種畜”、“種房”，甚至是打著產(chǎn)業(yè)園綜合體、特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)公園等名號，大搞特搞房地產(chǎn)開發(fā)。

近幾年掀起的鄉(xiāng)村旅游和旅居康養(yǎng)也對鄉(xiāng)村的空間底線帶來了巨大的風(fēng)險沖擊。雖說鄉(xiāng)村或者說永久基本農(nóng)田的首要任務(wù)是保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但并不排斥旅游發(fā)展，如果銜接得當(dāng)，既可錦上添花，更可增值增效。

筆者主持編制的《深圳市華僑城光明小鎮(zhèn)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園建設(shè)規(guī)劃》為大都市區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展探索出如何在永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護紅線底線控制下實現(xiàn)生產(chǎn)和旅游功能的釋放，一定程度上破解了都市農(nóng)業(yè)發(fā)展難題。莊園總面積380.67 hm2，95%以上用地在深圳市生態(tài)保護用地紅線范圍內(nèi)，其內(nèi)擁有深圳市最大的連片永久基本農(nóng)田(246 hm2，占全市永久基本農(nóng)田總面積的11.54%)。

《深圳市華僑城光明小鎮(zhèn)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園建設(shè)規(guī)劃》提出：空間上借勢就勢，遵照不占田、不平丘、不擴塘、不伐林、不毀房的原則，通過糧、油、蔬、花、果的空間設(shè)計和巧妙調(diào)配，潑灑寫意出大尺度的農(nóng)業(yè)景觀畫卷。功能上開放共享，園區(qū)集中精力抓生產(chǎn)、搞農(nóng)業(yè)、構(gòu)景觀，做到園內(nèi)生產(chǎn)、園外服務(wù)，園內(nèi)游賞、園外吃住，園內(nèi)創(chuàng)造價值、園外實現(xiàn)價值；景觀上全季營建，研制了精細的種植模型，提出了全生命周期的農(nóng)作安排，設(shè)計了全年輪作模式和空窗期解決方案，保證了美景四季綿延。土地上全域整治，按照智慧園區(qū)標(biāo)準，完成了全域土地平整、土壤改良、綜合交通、水利灌排、電訊衛(wèi)防等全套基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計方案。該規(guī)劃的實施形成了生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益多贏的良好局面，引起了廣東省和深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，得到了業(yè)界的高度認可，獲得了各級媒體的廣泛贊譽，造就了明星景區(qū)和網(wǎng)紅打卡地，項目入選“數(shù)說深圳2019備受關(guān)注旅游景點”，規(guī)劃成果獲2020年度全國優(yōu)秀工程咨詢成果獎一等獎。

3.6 激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力

資源要素的流動和鄉(xiāng)村主體的激活是鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力的兩個主要方面，涉及人力、土地、資本3種核心資源要素和市場主體(農(nóng)民、工商資本)、政府、社會力量三方配置主體。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃只有創(chuàng)新機制促進要素自由流動并持續(xù)滿足鄉(xiāng)村主體需求，才能真正驅(qū)動鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。

鄉(xiāng)村的核心資源要素可簡單概括為“人、地、錢”三方面。人力要素方面，不僅需通過技能教育和培訓(xùn)等多種方式提升本土農(nóng)民的綜合素質(zhì)，更需建立健全城市人力資源下鄉(xiāng)的激勵機制，重視新時代鄉(xiāng)賢的城鄉(xiāng)紐帶作用，鼓勵大學(xué)生和農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，激勵市民下鄉(xiāng)旅居、養(yǎng)老。土地要素方面，應(yīng)進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索建立公平合理的土地入市增值收益分配分享機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場。資本要素方面，應(yīng)發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用、工商資本的主導(dǎo)作用和金融資本的杠桿作用，發(fā)展農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合來提高產(chǎn)業(yè)回報率，并構(gòu)建要素主體共享的利益聯(lián)結(jié)機制，以實現(xiàn)主體間激勵相容[18]。

鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，政府、企業(yè)和第三方組織機構(gòu)等利益相關(guān)者只構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的外部力量，其中政府是鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)者，企業(yè)與第三方是鄉(xiāng)村振興的重要參與力量。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力首先來自農(nóng)民，而內(nèi)生動力的激發(fā)又源于農(nóng)民主動性意識和行為的雙重自主性覺醒[19]。所以，通過農(nóng)民全面參與，了解并尊重農(nóng)民需要，激活其思想動力和行為活力，才是底線思維下鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提和歸宿。

思想動力激活方面，要培養(yǎng)農(nóng)民參與規(guī)劃的積極性和主動性。政府有必要組織規(guī)劃人員深入農(nóng)村調(diào)查、講學(xué)、指導(dǎo)，組織規(guī)劃議會、收集農(nóng)民意愿、宣揚政策理念、匯報規(guī)劃成果、傳播規(guī)劃知識，分享成功經(jīng)驗；規(guī)劃人員有必要簡化規(guī)劃表達方式。如借鑒貴州省湄潭縣“一圖一表一說明”、廣州市美麗鄉(xiāng)村“村民版”等生動易讀的表達形式，確保農(nóng)民看得到、讀得懂、學(xué)得進、用得著。

行為活力激活方面，要讓農(nóng)民全面參與規(guī)劃、主導(dǎo)規(guī)劃、決定規(guī)劃。例如廣州市美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃采用開放協(xié)同的村民參與模式，村民作為主體來主導(dǎo)規(guī)劃，規(guī)劃的責(zé)任人是村民自己，政府部門主要發(fā)揮政策制定與幫助的作用，規(guī)劃師主要承擔(dān)溝通協(xié)調(diào)各方利益的橋梁作用，建設(shè)單位主要負責(zé)項目建設(shè)，專家媒體則負責(zé)技術(shù)支撐和輿論監(jiān)督，并考慮農(nóng)民工群體的需求和建議[20]。最終，要將農(nóng)民參與從象征層面上升到權(quán)力層面，真正影響規(guī)劃目標(biāo)、方案以及實施監(jiān)督等決策和措施[21]。

最后，鄉(xiāng)村規(guī)劃還要考慮制定保底式鄉(xiāng)村的建設(shè)行動，因為亟待規(guī)劃引導(dǎo)和激活的正是廣大一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，那里表現(xiàn)出空心、凋敝和失活，原有的秩序難以維系。賀雪峰[22]提出維護農(nóng)村秩序需要保底式鄉(xiāng)村建設(shè)。所謂保底，就是保住農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的最低底線，維持住農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活秩序。

我們認為縣(市)級及以上鄉(xiāng)村規(guī)劃一定要在工程項目、資金安排、建設(shè)時序、機制創(chuàng)設(shè)等方面為廣大一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村提供雪中送炭式的行動方案，至少做到四點：首先，要為農(nóng)村提供較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)；其次，要更加注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和文化的服務(wù)平臺建設(shè)；再次，利用制度創(chuàng)新不斷提高農(nóng)民的組織能力和組織化程度；最后，要充分發(fā)揮基層黨組織和鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村建設(shè)中的積極作用。

4 結(jié) 語

當(dāng)前中國仍然處在快速城市化的階段，農(nóng)村發(fā)展十分不平衡，農(nóng)民出現(xiàn)了巨大分化，鄉(xiāng)村面臨的風(fēng)險也不斷增加，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為重要的公共政策，對于鄉(xiāng)村合理高效應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險意義重大。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中秉持底線思維方式，有助于理順鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，有助于釋放鄉(xiāng)村承載的基本功能，有助于保障鄉(xiāng)村擁有的核心要素，有助于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，有助于提供農(nóng)民生存的基本保障。然而現(xiàn)行的鄉(xiāng)村規(guī)劃方法還不成熟、標(biāo)準還不完善、體系還不健全、地位還不突出，離真正意義上的確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地的目標(biāo)還有一定距離。

本研究的目的就是希望通過從底線思維視角出發(fā)探討鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念方法，以喚起規(guī)劃界對鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域的重視。只有在深入理解我國“三農(nóng)”的基礎(chǔ)上，開展鄉(xiāng)村規(guī)劃理論和方法研究，并將成果運用到規(guī)劃實踐中去，才能推動鄉(xiāng)村規(guī)劃健康發(fā)展，才能指導(dǎo)全面有序推進鄉(xiāng)村振興。

致謝：感謝華中農(nóng)業(yè)大學(xué)園藝林學(xué)院姚崇懷教授和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院洪仁彪研究員對論文的選題、思路和觀點給予的指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院常瑞甫研究員對論文的論證提供的案例，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院賈連奇研究員對論文的審閱提出的建議！