縣域治理及其創(chuàng)新實(shí)踐的制度邏輯：基于地方政府自主性的視角

□ 賀華麗 何顯明 潘宇峰

內(nèi)容提要 改革開放以來的放權(quán)改革，使縣級政府成為擁有最大的行為自主性的地方政府。職責(zé)與權(quán)限、資源配置的不對稱，不斷驅(qū)使縣級政府通過有意識地?cái)U(kuò)張行為自主性，來應(yīng)對自上而下的行政壓力以及不斷加重的屬地管理職責(zé)。地方政府自主性的擴(kuò)張，既可能極大地釋放縣域政府的積極性和創(chuàng)造性，也可能派生出亂作為等損害國家整體治理的現(xiàn)象。如何健全政府間合理的職責(zé)、權(quán)限分工體系，強(qiáng)化縣級政府行為自主性的引導(dǎo)和規(guī)范，依然是國家治理體系現(xiàn)代化的重大現(xiàn)實(shí)課題。

在政治和行政體制高度統(tǒng)一的單一制國家，當(dāng)代中國縣級政府運(yùn)作的制度環(huán)境并沒有顯著的差異，但縣域治理的績效卻存在著天壤之別?？h域在國家治理體系中“接點(diǎn)”①性的獨(dú)特地位，決定了縣級政府的治理場域，有著不同于其它地方政府的體制環(huán)境及其派生的行為約束條件，會因此形成某種獨(dú)特的行為選擇邏輯。作為中國國家治理體系在基層最重要的治理主體，縣級政府事實(shí)上的全能型職責(zé)定位與實(shí)際擁有的行政權(quán)力及公共資源的極端不對稱，客觀上造成了縣級政府“選擇性治理”的局面。②“選擇性治理”的一個突出表現(xiàn)，就是縣域“中心工作”治理模式，即縣級政府根據(jù)上級政府考核的權(quán)重、剛性程度，結(jié)合縣域的資源稟賦以及自身的治理績效偏好，將某項(xiàng)特定工作上升到縣域首位工作，進(jìn)而自上而下地建立強(qiáng)大的壓力機(jī)制，倒逼各個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全力以赴地完成其下達(dá)的工作指標(biāo)。“中心工作”既可能是自上而下下達(dá)的政治性或行政性任務(wù)，也可能是地方政府出于地方發(fā)展和治理需要設(shè)定的目標(biāo)，更可能是結(jié)合上級要求與地方需要設(shè)立的帶動縣域發(fā)展和治理各項(xiàng)工作的總體戰(zhàn)略?？h級政府要集中有限的資源來完成“中心工作”，就不能完全受制于政府運(yùn)行的邊界和規(guī)則，完全按照科層組織的規(guī)則和程序來運(yùn)作，而必須在縣域范圍進(jìn)行廣泛的政治動員，采取“運(yùn)動型”治理方式。③“運(yùn)動型”治理通過動員和整合治理資源，并突破常規(guī)行政程序的限制，往往能夠在短時(shí)期里取得比較明顯的成效。但這種打破制度常規(guī)的運(yùn)行模式，往往具有非常鮮明的人格化、非連續(xù)性的特征，其“策略主義”④的行為取向，極易產(chǎn)生政府行為的短期化，以及體制權(quán)威消解等效應(yīng)。

顯然，盡管縣級政府具有完備的科層組織形式，但縣域治理的邏輯卻無法套用科層制的理論規(guī)范來闡釋?？茖又埔?guī)范化運(yùn)行的首要前提，是組織及部門職責(zé)的明晰化、規(guī)范化甚至法定化，而轉(zhuǎn)型期的中國，各級政府的職能定位以及政府的組織體系都處于持續(xù)性、試錯性的調(diào)整過程之中，這就決定了科層制的運(yùn)作規(guī)則不可能成為地方政府運(yùn)行的核心準(zhǔn)則。由于公共資源配置不足，行政權(quán)力有限，在壓力型體制和屬地管理體制派生出全能化的職責(zé)，各種應(yīng)急任務(wù)應(yīng)接不暇的困境下，縣級政府不得不按照任務(wù)的輕重緩急，對組織體系的工作精力及其擁有的公共資源進(jìn)行選擇性配置，以保證中心工作的有效推進(jìn)。由此也就不可避免地派生出了中心工作擠壓、沖擊常規(guī)工作，以及中心工作高效能、常規(guī)工作低效率等縣域治理現(xiàn)象。中心工作與常規(guī)工作、非常態(tài)治理與常態(tài)治理、運(yùn)動式治理與科層制治理的互嵌，已經(jīng)使中國縣域治理形成了一種獨(dú)特的治理格局。⑤“選擇性治理”、“運(yùn)動型治理”之所以能夠長期存在進(jìn)而演化為一種治理常態(tài)，必然存在著某種特定的生成邏輯。只有立足于縣級政府行為選擇的制度環(huán)境及其現(xiàn)實(shí)境遇，才能對縣級政府的行為邏輯及其典型特征作出合理的解釋。

一、縣級政府行為選擇的制度環(huán)境及其自主性空間

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國國家治理體系最顯著的特征。作為居全面領(lǐng)導(dǎo)地位的長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨始終以發(fā)展和國家治理績效作為執(zhí)政的重要合法性基礎(chǔ)。中國偏重于實(shí)質(zhì)合理性的文化傳統(tǒng)，以往單純訴諸于意識形態(tài)爭論的歷史教訓(xùn)，也驅(qū)使著改革開放以來的國家意識形態(tài)的宏大敘事始終立足于以執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所取得的成就，來彰顯政黨自身的先進(jìn)性、現(xiàn)行制度的合理性和黨的執(zhí)政的有效性。縣級政權(quán)作為國家治理的“一線指揮部”，其治理策略更是呈現(xiàn)出了最為鮮明的結(jié)果導(dǎo)向。在發(fā)展成為核心任務(wù)的改革開放時(shí)代，結(jié)果導(dǎo)向的治理模式在很大程度上表現(xiàn)為發(fā)展績效至上。同“發(fā)展是硬道理”的發(fā)展型意識形態(tài)相匹配的，是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心職能的地方政府角色定位，以及以各種超常規(guī)手段動員和調(diào)動一切資源推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的動員體制。在這樣的發(fā)展背景下，是否確立了契合地方實(shí)際，能夠充分發(fā)揮地方資源稟賦優(yōu)勢，并得到持之以恒貫徹的中心任務(wù)和總體發(fā)展戰(zhàn)略，是否能夠有效地調(diào)動和整合資源服務(wù)于中心任務(wù)，形成較高的行政執(zhí)行力，直接決定著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。

縣級政府戰(zhàn)略選擇最大的制度約束條件，是自上而下的政府間權(quán)力、職責(zé)和資源的配置。在傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的治理模式中，中國始終未能在處理中央集權(quán)與地方分權(quán)上形成成熟的制度安排，往往陷入過度的中央集權(quán)嚴(yán)重抑制地方發(fā)展活力，與擴(kuò)大地方分權(quán)誘發(fā)地方勢力同中央政府分庭抗禮的兩難困境。改革開放以來央地關(guān)系調(diào)整的主基調(diào)，是通過下放管理權(quán)限，調(diào)動地方政府的積極性。這其中，最重要的調(diào)整內(nèi)容，無疑是分稅制改革。分稅制客觀上使各級地方政府成為相對獨(dú)立的利益代表，地方利益以及與此密切相關(guān)的實(shí)現(xiàn)政績最大化的現(xiàn)實(shí)需要，成為地方政府行為選擇的最重要的考量。與此同時(shí)，1978年以來的放權(quán)改革，在很大意義上是一種政策性放權(quán)，而不是中央與地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)分工的制度化、法治化，因而在地方政府爭奪管理權(quán)限、汲取縱向和橫向發(fā)展資源的積極性被充分調(diào)動起來之際，自上而下的監(jiān)督制約體系并沒有同步健全起來。盡管中央出臺的旨在強(qiáng)化中央權(quán)威，控制地方政府自行其事的政策指令層出不窮，但自上而下的行政控制的核心制度安排，依然是行政承包體制。在此，上級政府將發(fā)展和治理的目標(biāo)任務(wù)，分解下達(dá)給下級政府，進(jìn)而對其指標(biāo)任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核、獎懲。行政承包體制與壓力型體制是中國縱向府際關(guān)系的一體兩面，地方政府在接受了壓力型體制的硬約束的同時(shí)，卻以完成承包任務(wù)為前提，獲得了相當(dāng)大的行為自主選擇空間。于是，在愈演愈烈的府際行政博弈過程中，中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的“收”與“放”一直缺乏程序上和實(shí)質(zhì)上的可預(yù)測性，“一收就死”和“一放就亂”的癥結(jié)始終難以改變。

中國國家治理體系具有高度的政治與行政合一屬性。這一體制的一大優(yōu)勢，是借助于黨的組織在同級行政組織中總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的執(zhí)政路線、執(zhí)政方針和政治意圖得以通過政府的行政體系得到有力的貫徹。政治與行政的合一體制決定了在公共事務(wù)的實(shí)際治理過程中，既存在著政治行政化的運(yùn)作機(jī)制，也存在著行政政治化的過程。政治的行政化意味著黨的執(zhí)政方略是通過政府的行政體系實(shí)現(xiàn)的，各級黨委是各級政府承擔(dān)的中心工作的決策者，是政府核心議程的制定者。行政的政治化，意味著當(dāng)某項(xiàng)公共事務(wù)的治理，特別是中心工作或應(yīng)急事務(wù)難以通過行政科層體系按部就班地得到治理時(shí)，可以借助于黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，通過建立黨委負(fù)責(zé)人牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組，來增強(qiáng)其權(quán)威性，進(jìn)而統(tǒng)合政治與行政資源實(shí)施整體性治理，甚至以政治動員的方式實(shí)施“運(yùn)動式”治理。這同樣給縣級政權(quán)整合資源，建立中心工作運(yùn)行模式以及實(shí)施“運(yùn)動式”治理留下了廣闊的空間。

對于中國這樣一個超大規(guī)模的巨型國家來說，所有公共事務(wù)都依賴高度統(tǒng)一的法律制度規(guī)范來治理，幾乎是難以想象的。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、文化、政治條件的巨大差異，決定了中央政府很難采取“一刀切”的治理模式，而只能就改革發(fā)展制訂出原則性、導(dǎo)向性的政策規(guī)定，并允許甚至鼓勵地方政府在原則框架內(nèi)進(jìn)行一些有針對性的探索。由此給國家治理績效帶來的一個積極影響，是執(zhí)政黨和各級政府可以不完全受過于僵硬的行政程序的限制，靈活地根據(jù)改革發(fā)展的形勢，以政策文件的形式，直接對下一步的改革發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)進(jìn)行部署。事實(shí)上，長期以來在中國實(shí)際行政運(yùn)作過程中，中央政府制訂的政策在逐級傳達(dá)貫徹的過程中，各級政府關(guān)注的核心，都是“政策精神”，即政策的基本導(dǎo)向。而“政策精神”的“領(lǐng)會”、“把握”，有著相當(dāng)強(qiáng)的主觀性，其解釋空間有著很大的彈性，同一個政策規(guī)定可能作出差異性極大的解釋或辯解。政策運(yùn)作的這一特點(diǎn)，客觀上給市場化改革初期地方政府的行為選擇賦予了相當(dāng)大自主性，如在中央沒有作出明確的政策限制的領(lǐng)域，“做起來再說”，“先斬后奏”或“斬而不奏”；在中央出臺明確的限制性政策時(shí)，則以強(qiáng)調(diào)“因地制宜”，“從地方實(shí)際出發(fā)”的方式對偏離中央政策精神的行為進(jìn)行辯解； 而當(dāng)中央政策規(guī)定出現(xiàn)一定程度的松動時(shí)，則層層加碼，逐級擴(kuò)大政策運(yùn)作的空間。

綜上所述，后發(fā)境遇下的趕超發(fā)展壓力，以發(fā)展績效為重要合法性來源的執(zhí)政方式，都使當(dāng)代中國的國家治理呈現(xiàn)出了極為突出的結(jié)果導(dǎo)向，這種自上而下的壓力驅(qū)使著治理資源與治理責(zé)任極不對稱，同時(shí)又面臨著激烈的橫向競爭的縣級政府，不得不采取種種不規(guī)范的自主性行為，甚至不惜侵蝕行政程序和規(guī)范，來追求具有剛性考核壓力或具有顯著的政績效應(yīng)的中心工作的治理績效。而國家治理體系縱向間的權(quán)力、職責(zé)制度安排的不成熟，特別是自上而下的行政控制面臨的巨大的信息不對稱，又為縣級政府在職能履行以及行政過程、治理策略的選擇，提供了相當(dāng)大的自主性空間。這種自主性空間的存在，意味著縣級政府的職責(zé)范圍、權(quán)限大小、行為邊界，都存在著相當(dāng)大的模糊性和伸縮性，存在著同理論上、法理上的應(yīng)然狀況相當(dāng)大的差異性。更重要的是，隨著地方利益以及地方政績成為政府行為選擇的重要考量，縣級政府就會在同上級政府的行政博弈過程中，千方百計(jì)利用信息優(yōu)勢，采用“打擦邊球”、政策的“選擇性”或“象征性”執(zhí)行等變通策略，擴(kuò)張自身的自主性空間。所謂地方政府自主性指的是擁有相對獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯。⑥

二、縣域治理邏輯的生成機(jī)制及其運(yùn)行機(jī)理

在中國的政治和行政制度架構(gòu)中，縣級政府集管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能于一體，是擁有完整的行政職能、組織機(jī)構(gòu)及權(quán)力配置的最低一級政府。更重要的是，縣級政府是國家行政體系中觀與微觀的結(jié)合部，是宏觀政策與微觀政策的轉(zhuǎn)化主體。相對省、市兩級政府，縣級政府的職能相對微觀，是國家方針政策的直接落實(shí)者，扮演著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、體制改革的具體操作者的角色，直接介入微觀經(jīng)濟(jì)過程和體制改革的實(shí)施過程。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，縣級政府擁有相對完整的行政權(quán)力配置，以及健全的組織機(jī)構(gòu)，是一個特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，能夠調(diào)動較為豐富的體制資源來實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)。

縣級政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者的角色，同樣賦予了其擴(kuò)張行為自主性的潛能。一方面，相對完整的職能、權(quán)限和組織機(jī)構(gòu)，使縣級政府有能力對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)，具有“塊”的相對獨(dú)立性；另一方面，縣級政府又是“條條”事務(wù)的最終落實(shí)者、“條條”資源的最終配置者。垂直管理的各個專業(yè)化的職能部門都必須依賴縣級政府去落實(shí)其行政目標(biāo)，同時(shí)也將它們所掌握的資源下達(dá)到縣級政府來配置。條塊體制的行政環(huán)境既給縣級政府的職能履行提出了極大的挑戰(zhàn)，使縣級政府處在條塊體制內(nèi)在矛盾的焦點(diǎn)上，也給縣級政府實(shí)現(xiàn)其相對獨(dú)立的行政目標(biāo)提供了極大的回旋余地。

可以說在整個地方治理體系中，縣級政府擁有最大的行為自主性。張五常發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中在縣一級。⑦楊雪冬則指出了縣域政治中的一種悖論性現(xiàn)象： 一方面縣級政權(quán)抱怨上級權(quán)力下放不足，干預(yù)過多；另一方面縣級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度集中的自由裁量權(quán)。⑧事實(shí)上，縣級政府的這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力，甚至整個治理權(quán)力主要并非來自法定權(quán)限，而是其行為選擇的自主性空間。理論上中國地方政府的自主權(quán)要比聯(lián)邦制下的地方政府小得多，但實(shí)際上其行為可選擇空間卻可能大到后者難以想象的程度。

趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的一個實(shí)質(zhì)性問題，是現(xiàn)代化的社會變遷不是一個現(xiàn)代性因素自發(fā)性地積累的過程，而是在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化的變遷條件并不成熟的情況下，由政府借助行政力量強(qiáng)行啟動和推進(jìn)的。這樣，如何激發(fā)、調(diào)動各級政府致力于改革發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性，就成為實(shí)現(xiàn)趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。在中央政府與地方政府之間的鏈?zhǔn)轿写黻P(guān)系中，中央政府由于無法充分掌握地方政府的行為信息，不可能建立起一種對各級政府行為進(jìn)行全方面監(jiān)控的有效機(jī)制，只能將其簡化為一種剛性的任務(wù)分解機(jī)制，一種承包制的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。但是，任何一種制度安排都可能產(chǎn)生同制度設(shè)計(jì)的預(yù)期不相一致的現(xiàn)象。政府間關(guān)系的承包化，客觀上產(chǎn)生了一個重大的“制度意外”，即以剛性任務(wù)來約束下級政府行為的制度安排，雖然給各級地方政府施加了相當(dāng)大的而且是剛性化的行政壓力，卻默認(rèn)了下級政府在指標(biāo)任務(wù)之外的地方事務(wù)管理中擁有充分的自主權(quán)。類似經(jīng)濟(jì)承包制中的“交足國家的，剩下都是自己的”，下級政府以完成“規(guī)定動作”為前提，換取了從事自己屬意的“自選動作”的自主性。

如果說行政承包制或“行政發(fā)包制”⑨為縣級政府的行為選擇預(yù)留了一個潛在的自主性空間的話，那么，縣級政府事實(shí)上的全能政府定位，則決定了擴(kuò)大行為自主性成為縣級政府無奈而又理性的選擇。一方面，政治的行政化意味著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)首先是通過行政組織網(wǎng)絡(luò)，借助于其掌握的行政資源實(shí)現(xiàn)的。以全心全意為人民服務(wù)為政府宗旨的政治與行政文化，也使各級政府很難將自己的行為限制在特定范圍之內(nèi)。另一方面，屬地管理體制事實(shí)上也無限制地?cái)U(kuò)大了縣級政府的職責(zé)范圍。我國行政管理體制長期實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主，屬地管理”的管理模式。在條塊體制中理論上存在著雙重責(zé)任機(jī)制，即“條條”上的“誰主管誰負(fù)責(zé)”與“塊塊”上的“誰家的孩子誰抱走”。但由于“條條”在地方缺乏獨(dú)立的執(zhí)行系統(tǒng)，其主管的事務(wù)最終都有賴于“塊塊”的支持，因而在不斷強(qiáng)化屬地管理的過程中，“誰主管誰負(fù)責(zé)” 的責(zé)任機(jī)制不斷弱化，縣級政府幾乎演變成最終的唯一“主管”，形成了無論哪個主管部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，只要事情發(fā)生縣域的地界內(nèi)，縣級政府都必須承擔(dān)兜底責(zé)任。

職責(zé)與職權(quán)、資源不對稱的境地，客觀上迫使縣級政府在職能的履行上需要按照輕重緩急進(jìn)行策略性的取舍。行政承包制是一種一攬子承包機(jī)制，上級政府下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)涉及政府職能的方方面面，其中既有核心職能，也有一般性職能；既有可能量化考核的剛性指標(biāo)，也有無法量化的軟指標(biāo)。在政府職能與政府能力、事權(quán)與財(cái)權(quán)的不均衡狀態(tài)下，縣級政府在承擔(dān)了“管理一方”的責(zé)任之后，客觀上只能對其承擔(dān)的多元職能作出必要權(quán)衡和選擇，即在優(yōu)化完成上級政府最為關(guān)注的，通常為“一把手”工程或?qū)嵭小耙黄狈駴Q”的剛性任務(wù)之后，在資源和精力允許的條件下再適當(dāng)兼顧其它職能。這就意味著縣級政府的角色行為在受到剛性指標(biāo)任務(wù)（核心職能）約束的同時(shí)，在履行非核心職能方面，依然享有相當(dāng)大的自主選擇余地。

行政承包制是一種最為典型的結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制。上級政府關(guān)注的是指標(biāo)任務(wù)完成的結(jié)果，而不是指標(biāo)任務(wù)完成的方式或程序。事實(shí)上，對于下級政府如何完成指標(biāo)任務(wù)，上級政府由于無法掌握充足的信息，對整個過程是無法進(jìn)行有效監(jiān)控的?！皦毫π腕w制”的任務(wù)雖然是剛性的，但其實(shí)現(xiàn)方式卻是“軟約束”的，在整個操作過程縣級政府擁有相當(dāng)大的選擇空間。質(zhì)言之，縣級政府往往是以完成上級“規(guī)定動作”的方式獲取了完成方式或行動策略選擇的自主性，這是催生基層政府行為不規(guī)范性的另一重要根源。

“中心工作”治理模式正是縣域治理中政府行為自主性的集中反映。一方面，任何一個具有較強(qiáng)政治抱負(fù)的主政者都不可能將精力全部傾注于完成上級布置的“規(guī)定動作”上，而總是要謀劃某些地方發(fā)展和治理迫切需要的，或者能夠在短期內(nèi)取得顯著治理成效的“自選動作”。縣域的“中心工作”往往正是縣級政府自主確定的“自選動作”，這種“中心工作”既符合上級政府的要求，或者與“規(guī)定動作”相吻合，同時(shí)地方政府也必然賦予其鮮明的地方特色?！爸行墓ぷ鳌奔蟹从沉丝h域主政者的行政偏好、治理目標(biāo)定位，一旦一項(xiàng)工作被確立為“中心工作”，就可能在縣域范圍上升到“一號工程” 或首位工作，在全域范圍進(jìn)行廣泛的政治動員，最大限度地將資源投入其運(yùn)作過程，形成以“中心工作”帶動常規(guī)工作的治理格局。另一方面，為最大限度地整合縣域治理資源，在最短的時(shí)間內(nèi)取得最顯著的成效，“中心工作” 普遍打破了常規(guī)職能履行的行政程序，采用了“運(yùn)動式”治理模式。成立中心工作領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，打破常規(guī)的行政組織隸屬，將黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)統(tǒng)一納入“中心工作”的組織體系，是“中心工作”進(jìn)行全域政治動員的關(guān)鍵，領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)格直接反映著“中心工作”在縣域治理中的地位。將“中心工作”分解為具體項(xiàng)目和指標(biāo)，分配給各個部門，是建立“中心工作”剛性責(zé)任機(jī)制的核心抓手，它往往直接打亂部門的常規(guī)職責(zé)定位，形成黨政各個部門全部圍著“中心工作”轉(zhuǎn)的運(yùn)作邏輯。為保證如期完成工作目標(biāo)，“中心工作” 的運(yùn)作會根據(jù)路線圖和時(shí)間表，對各部門的工作進(jìn)展進(jìn)行檢查督導(dǎo)，其間紀(jì)檢監(jiān)察部門也會直接介入，形成強(qiáng)大的威懾力。這一切都極大地提升了其運(yùn)作的效力。

三、政府行為自主性與縣域治理績效的不確定性

地方政府自主性，不同于中央下放的自主權(quán)的一個重要特征，就在于它實(shí)際上是一個充滿彈性的可能性空間，而不是明確、具體的權(quán)限。自上而下的約束機(jī)制的不成熟，特別是上下級政府之間存在的巨大的信息不對稱，決定了上級政府實(shí)際上很難對地方政府行為進(jìn)行全面監(jiān)督，并及時(shí)有效地制止地方政府的越權(quán)和越界行為。通過規(guī)避法律、政策的限制，地方政府可以成倍地放大中央政府下放的自主權(quán)，甚至獲取中央政府根本就沒有下放的權(quán)限。在這種情況下，地方政府追求地方行政目標(biāo)的意志強(qiáng)弱，地方政府同中央政府博弈經(jīng)驗(yàn)的豐富程度，以及地方行政長官的決斷能力的大小，都可能成為地方政府實(shí)際擁有的行為自主空間大小的決定性因素。

自主選擇空間的擴(kuò)大，使改革以來的縣級政府行為模式呈現(xiàn)出了鮮明的區(qū)域性甚至個性化差異。在相近的制度環(huán)境下，不同縣域的政府角色行為模式以及具體的行為方式可以表現(xiàn)出極大的差異性，并因此而使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式呈現(xiàn)出很大的區(qū)別。進(jìn)一步地，即使同一個縣級政府，在相近的制度、資源約束條件下，不同的行政長官也可能使政府行為，以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出不同的面貌。政府行為選擇的不確定性，合乎邏輯地產(chǎn)生了政府績效的不確定性。“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多?！雹庠诔錆M彈性的行為自主性空間中，縣級政府作為區(qū)域市場體系發(fā)育和地方社會治理的主導(dǎo)性力量，既可能扮演市場體系催化者的角色，也可能成為市場機(jī)制的扭曲者； 既可能創(chuàng)造性地利用政策機(jī)遇，根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢，找到一條適合本地實(shí)際的發(fā)展道路，也可能通過強(qiáng)化對區(qū)域市場體系的行政干預(yù)，阻礙要素的自由流動；既可能圍繞某一切合地方實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略，形成體制機(jī)制創(chuàng)新的自我強(qiáng)化機(jī)制，營造出區(qū)域發(fā)展的獨(dú)特競爭優(yōu)勢，也可能因?yàn)橐粚谜惶姿悸范允У胤桨l(fā)展的方向。由此也就形成了縣域發(fā)展和治理“成也政府?dāng)∫舱钡木置妗？h級政府自主性擴(kuò)張的績效，直接取決于“中心工作”設(shè)置的科學(xué)性及其運(yùn)行的有效性。從大量的縣域治理案例來看，縣域“中心工作”的運(yùn)行，關(guān)鍵在于將上級政府的宏觀行政目標(biāo)與縣域?qū)嶋H有機(jī)結(jié)合起來，形成一個既符合中央和上級政府要求，體現(xiàn)“政治正確”，同時(shí)又切合地方實(shí)際，能夠有效調(diào)動和發(fā)揮地方資源稟賦優(yōu)勢，并影響縣域長期發(fā)展的核心戰(zhàn)略，進(jìn)而在持之以恒地貫徹這一核心戰(zhàn)略的過程中，根據(jù)不同發(fā)展階段面臨的突出問題不斷深化和完善核心戰(zhàn)略，不斷強(qiáng)化核心戰(zhàn)略的執(zhí)行力。

黨的十八大以來，地方政府行為選擇的制度環(huán)境發(fā)生了一系列深刻變革。隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，特別是之前暴露出來的改革成果碎片化困境，中央在推進(jìn)全面深化改革的過程高度注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，顯著強(qiáng)化了改革的頂層設(shè)計(jì)，先立后破、不立不破被確立為制度變革的基本策略。為防止地方改革各行其是，中央還明確強(qiáng)調(diào)地方政府必須嚴(yán)格按照中央設(shè)計(jì)的路線圖和時(shí)間表有序地推進(jìn)各項(xiàng)改革，而且要確保在法治軌道上推進(jìn)改革。這種強(qiáng)調(diào)“對標(biāo)對表”的新的改革推進(jìn)機(jī)制，使地方政府的行為自主性空間受到了較為嚴(yán)格的控制。影響更為深刻和直接的是，全面從嚴(yán)治黨的不斷深化，顯著增強(qiáng)了自上而下的官員個人行為的管控，有力地遏制了地方官員的亂作為，地方政府自主性無序擴(kuò)張的現(xiàn)象也得到了有效的制約。但與此同時(shí)，地方政府自主性行為的收斂也派生出了大量行政不作為現(xiàn)象，之前縣級政府的核心行動者那種謀劃、實(shí)施“自選動作”的積極性明顯弱化，取而代之的往往是對“規(guī)定動作”按部就班的應(yīng)付，以及層層請示、不作決斷的刻板化的科層制行為。這充分說明，只要縱向間的政府關(guān)系，特別是縣級政府職責(zé)、權(quán)限、資源配置的不對稱現(xiàn)象沒能從根本上得到解決，要塑造出縣級政府合理的行為邏輯將會面臨極大的困難。

要有效地規(guī)范地方政府的行為自主性，從根本上講，只能在全面深化體制改革過程中切實(shí)推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化, 重塑地方政府的行為邏輯。縱向間政府關(guān)系的調(diào)整，需要在最大限度地壓縮政府間博弈的彈性空間，有效約束地方政府隨意性擴(kuò)張行為自主性的同時(shí)，明晰縣級政府的自主權(quán)，保證縣級政府在完成上級政府下達(dá)的“規(guī)定動作”的基礎(chǔ)上，擁有必要的從事縣域治理所要求的“自選動作”的余地，使頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)改革舉措能夠更好地適應(yīng)地方實(shí)際。要在明確縣級政府的行為邊界，強(qiáng)化縣級政府行為的約束機(jī)制的同時(shí)，建立地方政府改革創(chuàng)新的容錯機(jī)制，健全縣級政府根據(jù)地方治理需要，積極創(chuàng)新縣域治理的激勵機(jī)制，充分調(diào)動縣級政府推進(jìn)體制創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地吸納縣級政府在公共事務(wù)治理中擁有的地方性知識和智慧。

注釋：

①徐勇：《接點(diǎn)政治：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6 期。

②吳理財(cái)：《以民眾參與破解選擇性治理》，《探索與爭鳴》2009年第4 期。

③周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9 期。

④歐陽靜：《論基層運(yùn)動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時(shí)代》2014年第6 期。

⑤樊紅敏、周勇振：《縣域政府動員式社會治理模式及其制度化邏輯》，《中國行政管理》2016年第7 期。

⑥何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6 期。

⑦張五常：《平生沒有見過這么好的制度》，《南方周末》2008年9月11日。

⑧楊雪冬：《縣域政權(quán)改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11 期。

⑨周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6 期。

⑩[美]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟(jì)增長理論》，梁小民譯，上海三聯(lián)書店1990年版，第476 頁。