身份政治與公共政策回應(yīng)*——基于巴西肯定性行動政策起源的分析

□ 王麗萍 鐘 點

內(nèi)容提要 作為國家治理中應(yīng)對社會差距和不平等的常見政策回應(yīng)，肯定性行動政策在實踐層面和學(xué)術(shù)研究中都備受關(guān)注，也提出諸多需要解釋或回答的問題。 本文在政策起源路徑上對巴西肯定性行動政策的分析表明，巴西“種族民主”向身份政治的轉(zhuǎn)變帶來了種族政策的重要轉(zhuǎn)型，使肯定性行動政策成為其種族政策的優(yōu)先選項。 在身份政治的話語體系和思考框架中，肯定性行動政策獲得了新的動力和正當(dāng)性。 這不僅強化了優(yōu)惠政策的政治邏輯，也部分解釋了為什么肯定性行動政策在支持證據(jù)不足且質(zhì)疑或反對持續(xù)存在甚至增加的情況下，仍能不斷擴大或被創(chuàng)制。

公共政策是現(xiàn)代社會有意識、有目的地解決問題的最為有效的工具，①制定相應(yīng)的公共政策則是國家治理中應(yīng)對各種現(xiàn)實問題的重要方式。 伴隨身份政治（identity politics）日益成為世界范圍內(nèi)一個引人注目的時代征候，基于特定身份的政策設(shè)計也意味著國家治理中極為常見的政策回應(yīng)。其中，“肯定性行動”（affirmative action）及類似政策最為普遍。在“肯定性行動”這一流行術(shù)語下，不同國家的具體政策名稱或?qū)嵺`常常各不相同，卻面臨共同的困境，從而提出了諸多需要在學(xué)術(shù)研究和政策實踐層面予以關(guān)注的問題。

一、研究問題與分析案例

世界上許多國家或地區(qū)（特別是具有多元社會特征的國家或地區(qū)）都通過實施特定政策以縮小因歷史、既往政策或其他原因所造成的社會差距。此類政策在不同國家有著不同的產(chǎn)生背景，也常常伴隨著不同的社會認(rèn)可與接受程度，因而有著不同的名稱。 肯定性行動是一個有著明顯的美國內(nèi)涵的技術(shù)術(shù)語，由美國總統(tǒng)肯尼迪（John F.Kennedy）創(chuàng)造并最早出現(xiàn)于1961年由其簽署的10925 號行政命令，也由此成為一個引人注目的政策實踐領(lǐng)域和學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。

促進(jìn)不同人群間權(quán)利及機會的平等，創(chuàng)造“公平的競爭環(huán)境”，是與肯定性行動政策目標(biāo)相關(guān)的常見表述。然而，事實上，作為應(yīng)對群體差異性（特別是群體差距）的一種公共政策類型，肯定性行動一般以某些特定群體作為政策設(shè)計的目標(biāo)群體，而將其他人群排斥在外，從而產(chǎn)生了確定的政策受益群體和利益受損群體（或相對受損群體），因而常被視為“偽善、不公平和低效”的政策而受到批評，甚至被認(rèn)為“不過是相互競爭的不同種族和民族之間的粗糙的分肥制度”。②與此相關(guān)，肯定性行動研究大多為規(guī)范性研究，即使是政策實施的實際影響（政策結(jié)果）也往往是在規(guī)范意義上加以評價的。③相關(guān)爭論則常常在政策的支持者與反對者之間展開，大多都在諸如“是或否”、“好或壞”等規(guī)范意義上表達(dá)其觀點和立場，使有關(guān)討論似乎成為一種永遠(yuǎn)都不會結(jié)束的道德辯論。 規(guī)范層面的討論顯然沒有帶來有關(guān)肯定性行動政策是否具有正當(dāng)性等問題的明確結(jié)論，為數(shù)不多的經(jīng)驗研究得出的結(jié)論也是混合的。④

肯定性行動政策在實踐層面也面臨困境。 在多元主義時代，許多國家曾經(jīng)廣受歡迎的肯定性行動現(xiàn)在卻常常受到質(zhì)疑甚至被抵制。 有些矛盾的是，此類政策仍然持續(xù)存在并表現(xiàn)出某種永久化趨勢，更有一些國家開始實施這種政策以應(yīng)對國內(nèi)不同群體間的差異乃至社會不公等問題。 不僅如此，隨著多元主義時代的來臨，肯定性行動（政策）似已成為國家治理的一個悖論——一個社會中需要平衡的差異和不均衡將不斷出現(xiàn)，很大程度上意味著對類似政策的需求也將不斷增多，而此類政策卻越來越難以為人們（非政策受益群體以及部分受益者）所接受，甚至遭遇不斷增加的質(zhì)疑乃至抵制。 這也是肯定性行動政策的悖論。

肯定性行動政策的實踐困境提出了兩個非常直接的問題： 一是為什么問題重重的肯定性行動（政策）會持續(xù)存在？二是這種政策何以不斷出現(xiàn)？

20 世紀(jì)80年代，美國政治學(xué)家邁倫·韋納（Myron Weiner）通過對印度、馬來西亞、斯里蘭卡以及美國等國相關(guān)政策所進(jìn)行的比較研究，發(fā)現(xiàn)這些國家在選擇肯定性行動政策等優(yōu)惠政策過程中表現(xiàn)出明顯的趨同傾向——一種由優(yōu)惠政策的政治邏輯（political logic of preferential policies）所決定的趨同。⑤這一現(xiàn)象所蘊含的政治邏輯意味著“一項政策創(chuàng)造了一個政治空間”，即創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語和標(biāo)準(zhǔn)，從而創(chuàng)造了政策辯論的條件，并在很大程度上影響甚至塑造了政治回應(yīng)和新政策選擇的政治環(huán)境。 優(yōu)惠政策的政治邏輯部分地回答了前述第一個問題，即問題重重的肯定性行動政策為什么一再延長（如印度原本設(shè)計為暫時性的肯定性行動政策一再延長，似乎變成了永久性政策），但這一邏輯依然無法解釋為什么這類政策在從未實施過的國家或地區(qū)仍不斷出現(xiàn)。

在多元社會中，肯定性行動政策是極為常見的政策。巴西有著鮮明的多元社會特征，且存在較為嚴(yán)重的種族歧視、貧富差距及社會不公等問題，但開始實行肯定性行動政策的時間相對于其他多元社會國家卻晚得多。 20 世紀(jì)70年代末以來，身份政治日益成為重要的文化現(xiàn)象和政治現(xiàn)象，其影響延續(xù)至今。 巴西以種族為基礎(chǔ)的社會運動的大規(guī)模興起，在很大程度上即可在身份政治的框架中得到解釋。 在20 世紀(jì)80年代中期開始的再民主化過程中，巴西種族社會運動的訴求逐漸得到正式制度層面的回應(yīng)，巴西聯(lián)邦政府更是在2001年出人意料地宣布了肯定性行動配額計劃。

多元性是巴西社會的突出特征，而巴西實施肯定性行動政策的時間卻比較晚； 特別是，盡管20 世紀(jì)90年代以來新自由主義理念以及個人主義價值觀日漸盛行，以群體為基礎(chǔ)并具有明顯排他性的肯定性行動政策仍在巴西出現(xiàn)了。 對巴西肯定性行動政策起源的分析可為前述第二個問題提供部分答案。

本文將在政策起源（policy origin）的路徑上對巴西肯定性行動政策產(chǎn)生的宏觀背景進(jìn)行分析，通過尋求對巴西“遲到的”肯定性行動政策的解釋來拓展和深化有關(guān)肯定性行動政策的一般理解，進(jìn)而豐富有關(guān)肯定性行動政策和更具普遍意義的公共政策理論。

理解特定政策起源，分析關(guān)鍵事件、關(guān)鍵時間節(jié)點、關(guān)鍵行動者及其選擇等非常重要。有關(guān)肯定性行動政策的經(jīng)驗研究大多集中于對美國、印度的研究，對巴西關(guān)注較少，經(jīng)驗知識的積累仍很不足。 本文對巴西肯定性行動政策產(chǎn)生背景的分析性敘述（analytic narrative），特別是甚少為人關(guān)注的葡語文獻(xiàn)資料的發(fā)掘，使得這項基于巴西案例的經(jīng)驗研究還具有增進(jìn)知識積累的意義。

二、從“種族民主”到身份政治

種族多樣性是巴西多元社會的突出特征，而種族問題則是其核心。 1888年奴隸制在巴西被廢除，但這個國家的種族問題卻并未隨之消失，而是由主要體現(xiàn)為單純生物學(xué)意義上的與血統(tǒng)和膚色直接掛鉤的種族歧視、膚色歧視，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€超越了生物學(xué)范疇而與社會階級、文化認(rèn)同及主體意識有關(guān)的復(fù)雜問題。盡管如此，作為世界上有著非洲大陸以外最多非裔人口的國家，巴西從未實行過曾經(jīng)存在于美國和南非的種族隔離政策。 這一現(xiàn)象常常令種族政治問題研究者感到費解。

長期以來，巴西一直被視為“種族大熔爐”，巴西人也為其 “種族民主”（racial democracy） 而自豪。在“種族民主”的文化中，種族類型往往是不固定的和模糊的，種族融合得到贊美。巴西的統(tǒng)治精英成功地將“種族民主”合理化，以此掩蓋巴西社會事實上的種族隔離，并將種族問題替換為某種階級沖突，而階級沖突則可通過社會建設(shè)和實現(xiàn)普遍的種族中性的工資分配政策得以緩解。⑥在巴西長達(dá)500年的殖民歷史中，種族問題從未得到正視，也從未得到嚴(yán)肅的討論，而是被默認(rèn)為巴西人日常生活的組成部分。

“種族民主”是形成于殖民時期的葡萄牙統(tǒng)治當(dāng)局用以粉飾太平的一套話語，其后則成為巴西現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中統(tǒng)治階層為弱化社會矛盾而進(jìn)行的意識形態(tài)宣傳策略的一部分。⑦于是，這套標(biāo)榜巴西不同種族、不同膚色的人能夠和諧共存、相互友愛的“種族民主”觀念在巴西廣泛傳播，甚至成為很長時期以來巴西最重要的一個國際形象標(biāo)簽。

“種族民主”觀念的流行并未改變巴西社會因膚色而分層的現(xiàn)實。 不僅如此，在軍事獨裁時期，與黑人、印第安群體有關(guān)的政治、文化運動受到嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓，種族政治問題在公共討論中完全消失，或者被表述為一個單純的收入分配的問題——人們敵視對“種族民主”命題的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，更不愿意承認(rèn)巴西存在種族主義。盡管從20 世紀(jì)六七十年代開始，社會科學(xué)家就提出了越來越多的有關(guān)白人特權(quán)的證據(jù)，但巴西人對于種族民主的理念依然深信不疑。⑧這種理念也長期塑造和影響著巴西的種族政策。

1995年被視為巴西種族政策演變的分水嶺。當(dāng)年6月，聯(lián)合國人權(quán)委員會特派員莫里斯·格萊格勒·阿漢漢佐博士（Dr.Maurice Gléglé Ahanhanzo）及其團(tuán)隊前往巴西，就巴西全國統(tǒng)一工會向國際勞工組織和聯(lián)合國人權(quán)委員會提起的有關(guān)巴西政府實施種族歧視的申訴進(jìn)行調(diào)查。 阿漢漢佐的調(diào)查報告明確指出，巴西存在嚴(yán)重的種族不平等和種族歧視問題，1988年憲法條文將種族歧視定為犯罪的舉措只具有表面意義，并沒有促進(jìn)問題的實質(zhì)性解決。⑨

這份報告使巴西的種族問題第一次暴露于國際社會的視野中，也使巴西國內(nèi)輿論嘩然，隨即掀起了抗議浪潮。在洶涌的民意下，時任總統(tǒng)費爾南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Cardoso）不得不緊急通過一項總統(tǒng)法令，宣布成立“黑人地位提升政策部際工作組”，并確定了四個關(guān)鍵的政策領(lǐng)域：教育、勞動力市場、健康與反暴力。⑩該法令還要求巴西所有公共統(tǒng)計數(shù)據(jù)必須包括有關(guān)種族、膚色的記錄。 1995年后，巴西地理統(tǒng)計局和巴西應(yīng)用經(jīng)濟研究所等統(tǒng)計機構(gòu)就巴西的種族問題進(jìn)行了更為深入和全面的調(diào)查。 其后幾年的相關(guān)調(diào)查通過驚人的數(shù)據(jù)徹底扯下了“種族民主”的遮羞布，使種族不平等問題不僅成為巴西社會矛盾最尖銳的表征，也成為巴西公共討論的焦點議題和重要政策議題。

在這個長期盛行“種族民主”觀念因而似乎不太可能產(chǎn)生肯定性行動政策的國家，巴西于21 世紀(jì)初啟動肯定性行動計劃以應(yīng)對久已存在但長期受到忽視和壓制的種族問題，不僅意味著巴西種族政策的重要變化和轉(zhuǎn)型，也提示研究者關(guān)注肯定性行動在國家構(gòu)建、國家治理方面的可能潛力等問題，亦即肯定性行動政策起源的問題。

“種族民主”神話的破滅意味著長期以來阻礙人們認(rèn)識巴西種族問題的觀念障礙的消除，巴西政治呈現(xiàn)出日益明顯的身份政治特征，并在很大程度上意味著全新的種族政策制定環(huán)境的形成以及新的政治議程的出現(xiàn)。 20 世紀(jì)80年代以來，巴西的經(jīng)濟改革及政治民主化使巴西進(jìn)入了一個經(jīng)濟、政治與社會發(fā)展的快速通道。 這種變化使巴西處在外部因素的直接影響之下，其種族關(guān)系及相關(guān)政策也不得不接受國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的評價和檢驗。對于社會民眾特別是非裔巴西人而言，這種變化開啟了重要的政治機會窗口； 對于政策精英而言，則意味著與此前完全不同的機會、激勵和約束。

三、種族政治動員與社會運動

作為多種族國家，巴西有著不同于其他多種族國家如美國、南非的社會身份制度。 “一滴血規(guī)則”是美國國內(nèi)種族分類的主要依據(jù)。按照這一規(guī)則，黑人和白人的婚生子女被劃為“黑人”而不是“混血兒”，由此美國社會創(chuàng)造了一個兩極種族制度。 不同于美國，在巴西（以及南非），將混血兒作為中間種族類型即對中間種族的認(rèn)可由來已久，從而在很大程度上支持了一個多層級的種族秩序。在這樣的種族結(jié)構(gòu)秩序中，種族間不平等很容易被階層差異和不平等所掩蓋或替代。 不同于美國和南非，巴西不存在制度化的種族隔離政策。這一現(xiàn)實使巴西人對種族不平等極不敏感，也沒有形成明確的種族意識，人們也從不質(zhì)疑巴西社會長期存在的種族不平等。這種狀況一方面使“種族民主”觀念獲得了重要的社會基礎(chǔ)，另一方面，“種族民主” 觀念又引導(dǎo)和強化了巴西人對其社會秩序的認(rèn)知和自我身份界定。

種族認(rèn)同的疲弱意味著在巴西很難形成以種族為基礎(chǔ)的集體行動，從而使這類行動在巴西歷史上非常少見。作為巴西民主回歸的先聲，公民社會在20 世紀(jì)70年代開始組織起來，巴西黑人政治動員作為其組成部分也進(jìn)入了新的階段。

20 世紀(jì)70年代后期到80年代，尤其是1985年巴西民主轉(zhuǎn)型后，更多非裔巴西人組織成立，其中許多組織的目標(biāo)就明確表述為提升種族意識并以此作為政治動員的基礎(chǔ)。但是，由于薄弱的種族意識、宗教信仰的分化以及民眾對于倡導(dǎo)種族意識的“黑人性”言論的疏離，使得這一時期的社會運動規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到60年代美國民權(quán)運動或南非解放組織的水平。?盡管如此，這一時期的社會運動對巴西政府及精英階層形成了重要的道義與政治壓力，使其開始關(guān)注和正視國內(nèi)種族問題。

1995年，在阿漢漢佐報告面世后不久，巴西利亞舉行了以巴西黑人領(lǐng)袖祖比的名字命名的“祖比進(jìn)軍”（Zumbi March）大游行。 這次有3 萬人參加的大規(guī)模游行明確提出了將針對巴西黑人的“補償性措施”納入公共政策的訴求。 “祖比進(jìn)軍”大游行組織良好、參加者眾多，通過占領(lǐng)街頭等形式進(jìn)行的非暴力抗?fàn)幵诎臀魃鐣a(chǎn)生了廣泛的影響，也深刻地重塑了巴西現(xiàn)實政治的面貌。

20 世紀(jì)90年代后期以來，通過與其他社會運動特別是社會主義運動廣泛結(jié)盟，巴西黑人運動的影響進(jìn)一步擴大。其中最重要的變化是，傳統(tǒng)上一直認(rèn)為談?wù)摲N族議題不利于工人階級團(tuán)結(jié)的左翼政治家開始打破禁忌，將種族平等納入進(jìn)步主義改革綱領(lǐng)之中。 1991年，里約熱內(nèi)盧州在巴西著名左翼政治家里昂內(nèi)爾·布里佐拉（Leonel Brizola）擔(dān)任州長期間組建了“巴西非裔政策特設(shè)秘書處”，這也是巴西第一個為制定促進(jìn)非裔巴西人利益的公共政策而設(shè)立的州級政府機構(gòu)。同時，工會組織充分利用其組織資源及其下屬的委員會及研究機構(gòu)，完成了多項有關(guān)巴西種族問題的嚴(yán)肅研究，使“巴西少數(shù)族裔群體較低的社會經(jīng)濟地位并不能完全歸因于教育、貧困或奴隸制等歷史因素”?的認(rèn)識很大程度上成為巴西社會的共識，從而為巴西在公共政策層面尋求解決社會問題特別是促進(jìn)肯定性行動政策的發(fā)展提供了重要的社會支持基礎(chǔ)。

重視立法在促進(jìn)種族平等方面的作用，是巴西黑人社會運動的一個重要特征，也在很大程度上營造了有利于肯定性行動政策的社會環(huán)境。 其中，很多黑人法學(xué)家的專業(yè)援助對于肯定性行動政策的順利出臺發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 一個有重要影響的事件是，后來在2003—2014年間擔(dān)任巴西最高法院大法官的若阿金·巴爾博薩·戈麥斯（Joaquim Barbosa Gomes），在2001年11月高級勞動仲裁法庭舉行的一次研討會上對肯定性行動的合憲性作了全面的辯護(hù)。?類似的努力有力地回應(yīng)了反對者針對肯定性行動法案所提出的合憲性異議，為巴西各級政府實施肯定性行動相關(guān)政策鋪平了道路。

在巴西歷史上，“沒有種族問題” 很長時間以來一直是巴西人的驕傲，20 世紀(jì)90年代巴西黑人運動則在很大程度上使有關(guān)種族、平等和民主的理念獲得了較為廣泛的社會支持，也使巴西長時間處于身份政治的社會氛圍中；與此同時，由種族平等與和解所塑造的國際環(huán)境也影響著知識分子及不同層級和領(lǐng)域精英的政策感知，進(jìn)而將巴西帶入了種族政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵地帶。

四、新的決策環(huán)境——肯定性行動政策的機會窗口

巴西“種族民主”神話的破滅，很大程度上是國際人權(quán)環(huán)境變化的一個結(jié)果。 20 世紀(jì)80年代中后期以來國際環(huán)境的急速變化尤其是拉美國家伴隨經(jīng)濟調(diào)整而發(fā)生的急劇的社會與政治變化，也在很大程度上塑造了人們（特別是精英）的政策感知，不僅使國家種族政策的轉(zhuǎn)型面臨一個全新的環(huán)境，更使身份政治憑借支持性的全球人權(quán)環(huán)境對公共政策制定產(chǎn)生了前所未有的影響。

20 世紀(jì)六七十年代，美國的民權(quán)運動浪潮席卷整個南美和中美洲之時，巴西也在某種程度上受到影響。其中，“肯定性行動”概念也出現(xiàn)在了那時巴西的公共政策辯論中。法學(xué)家們認(rèn)為，肯定性行動是一種通過“引入差別性的、臨時性的措施，來修正、緩解和改善由于過去不公正或歧視性的做法而導(dǎo)致的對特定群體存在的不公現(xiàn)象的政策手段”。?巴西政府也在種族和社會分配等問題上表現(xiàn)出某種程度的軟化或溫和化的趨勢。?伴隨種族間平等與和解成為國際社會運動的主題，巴西的黑人團(tuán)體獲得了強大的精神鼓舞，其國際可見度也與日俱增。其中，巴西民權(quán)運動者通過積極參加各種國際論壇，與國際組織保持密切聯(lián)系和協(xié)調(diào)，并有意識地擴大其國際影響力，并獲得了國際社會的支持。

在1980年于巴拿馬舉行的第二屆美洲黑人文化大會上，阿布迪亞斯·納西門托（Abdias do Nasci mento）代表巴西第一次提出了黑人解放理論；另一方面，國際社會對種族主義的抨擊，也不斷更新著巴西民眾對本國種族問題的認(rèn)識和理解。 1993年6月，世界人權(quán)大會在奧地利維也納舉行，巴西參會并簽署《世界人權(quán)宣言及行動綱領(lǐng)》。 1995年聯(lián)合國人權(quán)委員會特派員阿漢漢佐的報告不僅給巴西社會帶來了強烈震撼，也成為有利于巴西肯定性行動出臺的重要的前期調(diào)研評估參考文件。?1996年5月，巴西聯(lián)邦政府出臺 “國家人權(quán)計劃”，成為世界上較早實施人權(quán)相關(guān)政策的國家。這種跨國觀念與制度力量對巴西種族政策產(chǎn)生了持續(xù)的影響。 其中，2000年巴西政府申請舉辦第三屆聯(lián)合國“反對種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)不寬容現(xiàn)象世界大會”的美洲預(yù)備會議，以及參加2001年在南非德班舉行的聯(lián)合國第三屆世界反種族主義大會，更在很大程度上成為巴西肯定性行動政策產(chǎn)生的直接動力。

全球人權(quán)與種族社會運動以及相關(guān)國際機制塑造著精英的政策感知，并使通過公共政策來應(yīng)對逐漸為人所知的巴西種族問題成為一個重要的議題。 作為政策辯論前景的連貫而復(fù)雜的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，政策感知先于精英框架及“社會知識”，很大程度上意味著對于相關(guān)政策的某種“前理論”理解（pretheoretical understanding）。 在政策制定中，政策感知是潛在的且往往是不言而喻和理所當(dāng)然的“背景”，而不同的感知也意味著不同的政治后果。?20 世紀(jì)90年代后期，一個影響廣泛的種族“議題網(wǎng)絡(luò)”在巴西出現(xiàn)了。

這一“議題網(wǎng)絡(luò)”由關(guān)注黑人權(quán)益、擁有淵博知識并對種族政策有著共同興趣的政策觀察人士組成，其中既有從事學(xué)術(shù)研究并提供專家建議及證詞的學(xué)者，游說立法者的利益集團(tuán)，也包括專業(yè)協(xié)會、草根運動、媒體及國家官員等。 他們傳播信息，組織和參與有關(guān)立法的研討會，起草法案和提出政策建議。?不僅如此，他們還致力于啟動關(guān)于種族問題的公共討論，以此改變漠視種族不平等的文化。 這些努力使得種族問題在巴西成為一個人們無法逃避和必須予以正視的問題，因而也意味著社會動員及政策過程的重要變化，不僅使巴西黑人運動和左翼知識分子進(jìn)入了社會主流，也極大地改變了政治家的政策感知。這一“議題網(wǎng)絡(luò)”（特別是知識分子和不同層級的政治家）也基本上構(gòu)成了巴西肯定性行動政策形成過程中的關(guān)鍵行動者。

在某種意義上，肯定性行動政策的反對者因其活躍度也可被視為肯定性行動相關(guān)“議題網(wǎng)絡(luò)”的一部分。不僅如此，肯定性行動在巴西遭遇的非議和抵制尤其強烈。 其中的原因在于，一方面，由于巴西存在極其嚴(yán)重的種族不平等和貧富分化，而肯定性行動被認(rèn)為在一定程度上喚醒乃至強化了種族主義、性別主義話語，激化了不同社會群體間的敵對情緒；另一方面，在巴西歷史上，大學(xué)校園一直是社會精英階層的專屬領(lǐng)地，其本身所攜帶的殖民時期嚴(yán)格的社會等級制烙印很難與肯定性行動政策討論中的大學(xué)配額制相容，從而使得配額制在巴西不僅是一項充滿爭議的教育政策選項，還成為巴西社會通過推行肯定性行動政策與歷史上長期存在的種族不平等、社會不公問題進(jìn)行激烈斗爭的戰(zhàn)場。

在反對者看來，黑人的社會排斥問題是社會問題而非種族問題，配額制可導(dǎo)致反向歧視，因而配額制不適于解決巴西的種族問題。因此，種族主義行為雖然應(yīng)該受到懲罰，但社會排斥問題則需要針對窮人的社會政策，源于美國種族關(guān)系的配額制可能會給巴西帶來種族分裂的虛假現(xiàn)實并產(chǎn)生更大的不公正。?在巴西，配額制促使人們關(guān)注并討論種族問題，使種族問題無所遁形。由于巴西“種族民主”的歷史，配額制的這種效應(yīng)本身似乎也可在某種程度上為其正當(dāng)性進(jìn)行自我辯護(hù)。

伴隨1995年卡多佐就任巴西總統(tǒng)，一個支持反種族主義議程的政府出現(xiàn)了，也帶來了調(diào)整和改變巴西種族關(guān)系政策的重要契機。 卡多佐通過公開講話和媒體訪談等途徑使得種族政策特別是肯定性行動政策的理念在巴西社會廣泛傳播。 在巴西這樣一個威權(quán)的、種族主義的和層級化的國家，任何存在爭議的問題都需要得到總統(tǒng)的認(rèn)可。?這種背景賦予總統(tǒng)獨立制定政策的重要的自主性，也使肯定性行動在現(xiàn)實層面成為巴西社會較普遍接受的種族政策轉(zhuǎn)型方向。

五、肯定性行動：從政策理念到政策的制度化

在巴西濃厚的身份政治氛圍中，肯定性行動由理念轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實的過程也表現(xiàn)出某種社會運動的特征，其中大學(xué)、私人部門以及不同層級的政治家和官員則是其中的關(guān)鍵行動者。

（一）大學(xué)與私人部門的肯定性行動

當(dāng)巴西社會還沉浸于“種族民主”幻象時，20世紀(jì)50年代后期到60年代，社會學(xué)圣保羅學(xué)派的一些研究即已揭示了巴西社會嚴(yán)重的階層分化問題。

20 世紀(jì)70年代，一批研究者對當(dāng)時才第一次獲得的全國范圍的調(diào)查和人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析。 這些數(shù)據(jù)涉及收入、職業(yè)、入學(xué)率、教育水平、預(yù)期壽命、健康狀況等方面的信息，相關(guān)分析進(jìn)一步突顯了巴西社會的種族分化與階層分化。

20 世紀(jì)90年代，巴西知識界對種族問題的關(guān)注已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的生物學(xué)或社會學(xué)范疇，有關(guān)種族主義的書籍及報告大量出版，“反種族主義”概念的內(nèi)涵也從“提高弱勢群體的物質(zhì)條件”逐漸轉(zhuǎn)向“消除由過去的歧視所帶來的在心理、文化及行為層面的（并在結(jié)構(gòu)性的差別待遇中體現(xiàn)出來的）持久影響，從而最終從集體想象中消除種族至上與種族和/或性別從屬的觀念”。

在巴西知識界的不斷努力下，巴西社會對肯定性行動的關(guān)注程度大大增強。很大程度上，肯定性行動政策已成為巴西重要的公共政策選項。1993年，巴西憲法進(jìn)行第一次修訂，巴西著名社會學(xué)家、時任聯(lián)邦眾議員的白人知識分子弗洛雷斯坦·費爾南德斯（Florestan Fernandes）提出了一項旨在促進(jìn)種族平等的修正案，在憲法中加入了闡述肯定性行動原則的一整章內(nèi)容。雖然這項修正案最終未獲批準(zhǔn)，但它標(biāo)志著種族問題的解決已成為巴西當(dāng)代知識分子的核心關(guān)切和重要責(zé)任。費爾南德斯本人也成為了巴西當(dāng)代左派白人知識分子支持巴西實施肯定性行動的標(biāo)志性人物。

有關(guān)平等、反種族主義（即非歧視）等觀念的跨國界傳播對巴西肯定性行動政策的出臺具有非常明顯的影響，也使巴西大學(xué)中率先實施的肯定性行動項目一般是自愿的而非由國家強制的。在國家正式出臺肯定性行動政策之前，巴西高等教育領(lǐng)域的肯定性行動政策有很大一部分是由大學(xué)董事會、教師代表組成的委員會乃至校長本人獨立做出的決策。

肯定性行動政策實踐最早開始于大學(xué)的事實，反映了巴西知識分子自覺推動種族間教育機會平等的強烈意愿，也表明“種族間的實質(zhì)性平等”作為一種價值在巴西高等教育界核心決策層得到了普遍擁護(hù)和推崇。 盡管20 世紀(jì)90年代大學(xué)與知識分子在改進(jìn)巴西種族關(guān)系上的努力并未帶來國家相關(guān)政策的實際改變，但卻使有關(guān)巴西種族問題的討論進(jìn)入了一個新的階段，特別是在很大程度上塑造了社會普遍的政策態(tài)度和流行政策語言，為在公共政策層面回應(yīng)種族問題創(chuàng)造了重要條件。

（二）執(zhí)政精英與肯定性行動政策的制度化

1995年，伴隨卡多佐就任巴西總統(tǒng)，巴西進(jìn)入了種族政策轉(zhuǎn)型的快速通道。 實際上，在20 世紀(jì)90年代中期之前，已經(jīng)有政府官員提出過對黑人采取肯定性行動的想法。在薩爾內(nèi)政府時期，文化部長塞爾索·富爾塔多（Celso Furtado）曾提出要在巴西中小學(xué)和大學(xué)為黑人學(xué)生保留最低入學(xué)名額的規(guī)定。在日漸濃厚的反種族主義觀念氛圍中，巴西國會于1997年通過第9.504/97 號法律，規(guī)定巴西高級選舉法院必須在選舉年的4月1日至7月30日期間每天在廣播電臺和電視臺播放五分鐘的公益廣告，鼓勵婦女、年輕人和黑人社群積極參與政治活動。 1999年，參議院通過第298/1999 號法案，規(guī)定為公立大學(xué)的少數(shù)族裔畢業(yè)生預(yù)留公共崗位就業(yè)名額。與此同時，參議院第650/1999 號提案，即建議在公共崗位、高等教育機構(gòu)和高等教育學(xué)生資助基金會的選拔方面為黑人社群預(yù)留配額的提案，也與其他多項提案一起進(jìn)入了審議階段。

事實上，在第三屆聯(lián)合國“反對種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)不寬容現(xiàn)象世界大會”的美洲預(yù)備會議籌備期間，巴西政府內(nèi)部有關(guān)肯定性行動政策的辯論也加速了。 由官員和公民團(tuán)體代表組成的委員會提交的正式報告建議政府采取配額制或其他的“肯定性機制”（affirmative mechanisms），以擴大黑人學(xué)生在公立大學(xué)的入學(xué)規(guī)模。報告同時認(rèn)為，肯定性行動在巴西具有憲法基礎(chǔ)，也有政策先例，如1943年的《巴西統(tǒng)一勞動法》即要求私人企業(yè)的雇員中應(yīng)有2/3 為巴西人；1990年法律規(guī)定將公共服務(wù)崗位的20%保留給殘障人士；1997年法律則要求政黨在立法機關(guān)選舉中設(shè)定女性候選人的最低比例；等等。在當(dāng)時的社會環(huán)境與觀念氛圍中，這份報告的提交本身即被理解為巴西政府已經(jīng)批準(zhǔn)了針對黑人的配額制和肯定性行動。

巴西州一級的肯定性行動政策在某種程度上獨立于聯(lián)邦層面的政策，并早于國家層級開啟了種族政策趨向肯定性行動政策的變化。繼2001年12月在演講中公開表達(dá)了對肯定性行動的支持后，卡多佐總統(tǒng)又于2002年頒布了“國家人權(quán)計劃II”，規(guī)定巴西聯(lián)邦政府各部委應(yīng)著手制定本部門的提升公務(wù)員種族多樣性的具體計劃。 到2002年年底卡多佐結(jié)束總統(tǒng)任期時，巴西的肯定性行動計劃主要有由總統(tǒng)創(chuàng)設(shè)的一個全國性肯定性行動項目，有三個政府部門為黑人、婦女和殘障人士保留了雇傭配額，國家人權(quán)計劃批準(zhǔn)了種族配額，外交部也啟動了增加黑人外交官的計劃，還有三個州批準(zhǔn)了在大學(xué)招生中為非裔巴西人保留40%的名額的法律，等等。

2003年就任巴西總統(tǒng)的盧拉(Luiz Inácio Lula da Silva) 上任后設(shè)立了巴西首個旨在推進(jìn)巴西種族平等的內(nèi)閣機構(gòu)——促進(jìn)種族平等政策聯(lián)邦特別秘書處，以協(xié)調(diào)不同部門的肯定性行動努力。盡管這一新設(shè)機構(gòu)在短期內(nèi)不可能對種族不平等產(chǎn)生實際影響，但有助于強化和傳播支持聯(lián)邦政府肯定性行動話語，從而在巴西社會創(chuàng)造有利于肯定性行動的支持性社會氛圍。 在這一機構(gòu)的協(xié)調(diào)努力下，巴西政府推出了“全民上大學(xué)”項目，通過稅收杠桿來刺激私立大學(xué)將未錄取滿的專業(yè)入學(xué)名額開放給低收入學(xué)生，也保證了大學(xué)錄取種族配額制在巴西的迅速貫徹。此外，盧拉還通過人事任命，大大提升了黑人和女性等弱勢群體在巴西政治權(quán)力機構(gòu)中的代表性。由此，肯定性行動在巴西成為一個趨于制度化的公共政策類型。

結(jié) 語

巴西黑人是被帶到美洲的奴隸的后代，他們一直處于經(jīng)濟社會階梯的最下層，并困擾于累積性的經(jīng)濟社會不利處境。 “種族民主”神話的破滅以及隨之而來的黑人社會運動塑造了巴西最近幾十年來的政治議程，而肯定性行動政策則可以理解為幾乎于同一時期興起的巴西身份政治的重要表征或是其結(jié)果。

肯定性行動政策在巴西的產(chǎn)生，基本可以表述為這樣一個過程，即首先由黑人運動或更為廣泛的民權(quán)運動的領(lǐng)袖以宣言或倡議的形式提出的政策主張，逐漸獲得了以知識分子為代表的國內(nèi)社會力量以及國際社會相關(guān)行為者的支持，并在巴西社會矛盾激化或國際壓力陡升的關(guān)鍵時間節(jié)點，在選舉政治和政黨競爭驅(qū)動的影響下，肯定性行動政策產(chǎn)生了。 巴西肯定性行動政策很大程度上產(chǎn)生于較為平和的社會運動，其產(chǎn)生模式基本可以概括為“被動反應(yīng)模式”。肯定性行動政策在巴西產(chǎn)生的過程或模式，實際上已提示了身份政治對國家治理相關(guān)政策設(shè)計及選擇的影響。

巴西實施肯定性行動政策的目標(biāo)并非（事實上也不可能）直接抑制種族主義，而是試圖打破經(jīng)濟社會背景與教育成就、生活及發(fā)展機會之間的高度關(guān)聯(lián)。 巴西高等教育與就業(yè)領(lǐng)域的積極變化似乎可以為其肯定性行動政策辯護(hù)，也在一定程度上為身份政治的社會建設(shè)功能提供了佐證。但是，肯定性行動政策并未消弭巴西社會久已存在的黑人與白人之間的經(jīng)濟差距，巴西社會輿論中也始終存在認(rèn)為肯定性行動意味著政策“種族化”（racialisation of policies）的不同聲音。尤其值得關(guān)注的是，巴西的肯定性行動似乎很容易與民粹主義（左翼或右翼）結(jié)合，甚至可能淪為政客們的“說大話競賽”，陷入嚴(yán)重的政策路徑依賴。

事實上，就如“優(yōu)惠政策的政治邏輯”所提示的，優(yōu)惠政策之類的決策可創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響其后政策回應(yīng)與新政策選擇的政治空間。其中，決策者由此被鎖定在肯定性行動的決策路徑，而普通民眾尤其是政策受益者也將在這一邏輯中對相關(guān)政策進(jìn)行評價。在這種意義上，肯定性行動政策的積極影響在巴西（就如在其他很多國家一樣）即使無法得到經(jīng)驗證據(jù)的支持，這種政策也可能長期存在下去。對巴西肯定性行動政策起源的分析表明，在身份政治的話語體系和思考框架中，肯定性行動政策似乎獲得了新的動力以及某種新的正當(dāng)性，不僅強化了優(yōu)惠政策的政治邏輯，也使得此類公共政策在遭遇質(zhì)疑乃至抵制的情況下仍然能夠不斷擴大或被創(chuàng)制。

注釋：

①M.Hill，P.Hupe，Implementing Public Policy: Governance in Theory and in Practice，London： SAGE Publications，2002，p.59.

②王麗萍：《國家治理中的公共政策范式轉(zhuǎn)型——從肯定性行動到多樣性管理》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第3 期。

③F.Crosby，Affirmative Action is Dead; Long Live Affirmative Action，New Haven： Yale University Press，2004；R.Premdas，“Social Justice and Affirmative Action，” Ethnic and Racial Studies，Vol.39，No.3，2016，p.449-462； M.Fugère，et al.，“Preference for the Diversity Policy Label Versus the Affirmative Action Policy Label，” Social Justice Research，Vol.29，No.2，2016，p.206-227； R.Weissberg，“The Futility of Ideological Affirmative Action，” Academic Questions，Vol.31，No.1，2018，p.84-91.

④T.Sowell，Affirmative Action around the World: An Empirical Study，New Haven： Yale University Press，2004；G.Brown，et al.，Affirmative Action in Plural Societies: International Experiences，New York： Palgrave Macmillan，2012.

⑤M.Weiner，“The Political Consequences of Preferential Policies： A Comparative Perspective，” Comparative Politics，Vol.16，No.1，1983，p.35-52.

⑦T.Azevedo，Cultura e Situa??o Racial no Brasil，Rio de Janeiro： Civiliza??o Brasileira，1966.

⑧F.Twine，Racism in a Racial Democracy: The Maintenance of White Supremacy in Brazil，New Brunswick：Rutgers University Press，1998.

⑩K.Munanga，“Anti-Racismo no Brasil，”in Kabengele O.Munanga，org.，Estratégias e Políticas de Combate à Discrimina??o Racial，S?o Paulo： Edusp，1996，p.79-111.

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責(zé)任編輯 陳