完善警務(wù)督察制度的探討

朱小玲

摘 要：針對(duì)警務(wù)督察制度執(zhí)行中存在的問題，提出完善我國警務(wù)督察制度的對(duì)策，分別為明確警務(wù)督察制度督察的對(duì)象——強(qiáng)調(diào)“對(duì)事不對(duì)人”;建立警務(wù)督察中的回避制度——改變“左手監(jiān)督右手”;充分重視警務(wù)的信息化監(jiān)督——搞好“網(wǎng)上監(jiān)督”;完善制度化監(jiān)督——沒有“誰和誰過不去”;注重警務(wù)監(jiān)督成果的應(yīng)用——切實(shí)“提高執(zhí)法效果的導(dǎo)向作用”，以期達(dá)到治理警察瀆職腐敗、濫用權(quán)力，以及從嚴(yán)治警、維護(hù)司法公正、樹立監(jiān)獄形象的目的。

關(guān)鍵詞：警務(wù)督察制度;網(wǎng)上監(jiān)督;制度化監(jiān)督

1997年6月20日國務(wù)院發(fā)布施行《公安機(jī)關(guān)督察條例》，標(biāo)志著有中國公安特色警務(wù)督察制度的建立，并于2011年進(jìn)行了修改;2004年，國務(wù)院又出臺(tái)了《依法行政實(shí)施綱要》，根據(jù)這兩個(gè)文件精神，結(jié)合《監(jiān)獄法》，2006年，司法部頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)警務(wù)督察工作的意見》。司法部和各省司法廳在這一意見的指導(dǎo)下先后成立了警務(wù)督察委員會(huì)，逐步建立健全了警務(wù)督察的工作機(jī)制，形成了派駐督察、交叉督察、網(wǎng)上督察、軟件建設(shè)、督察考核、督察培訓(xùn)等好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國司法行政督察的全覆蓋，為保障全國監(jiān)所的安全穩(wěn)定、司法公正，為和諧社會(huì)的建設(shè)作出了極大的貢獻(xiàn)。2008年，河南省司法廳頒布了《警務(wù)督察工作辦法》。然而，警務(wù)監(jiān)督制度并非沒有死角，仍然有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。近年來，全國范圍內(nèi)服刑人員越獄逃脫事件時(shí)有耳聞、重大獄內(nèi)案件以及安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生。監(jiān)獄承擔(dān)著關(guān)押和改造被判處有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行罪犯的重要職責(zé)，在刑事執(zhí)行領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的前線作用，除了正常的監(jiān)管任務(wù)外，監(jiān)獄在罪犯的減刑、假釋、保外就醫(yī)等方面掌握第一手的話語權(quán)，因此監(jiān)獄執(zhí)法問題的公正性一直備受關(guān)注，在執(zhí)法的過程中也暴露出諸如監(jiān)管不力、減刑、假釋不得當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}，這些事件之所以發(fā)生固然有多方面的原因，但是警務(wù)督察制度為何沒能發(fā)現(xiàn)問題、清除隱患、監(jiān)督執(zhí)法、糾偏糾錯(cuò)，這些問題不能不引起我們對(duì)警務(wù)督察制度進(jìn)行思考和探索。為了保障司法警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律，同時(shí)治理警察瀆職腐敗、濫用權(quán)力，從嚴(yán)治警，維護(hù)司法公正，梳理監(jiān)獄形象，必須進(jìn)一步完善我國的監(jiān)獄警務(wù)督察制度。

一、明確警務(wù)督察制度督察的對(duì)象——強(qiáng)調(diào)“對(duì)事不對(duì)人”

《公安機(jī)關(guān)督察條例》第四條明確規(guī)定，督察機(jī)構(gòu)對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的下列事項(xiàng)，進(jìn)行現(xiàn)場督察。對(duì)以下警務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督：（一）重要的警務(wù)部署、措施、活動(dòng)的組織實(shí)施情況;（二）重大社會(huì)活動(dòng)的秩序維護(hù)和重點(diǎn)地區(qū)、場所治安管理的組織實(shí)施情況;（三）治安突發(fā)事件的處置情況;（四）刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調(diào)查、處罰和強(qiáng)制措施的實(shí)施情況;（五）治安、交通、戶政、出入境、邊防、消防、警衛(wèi)等公安行政管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況;（六）使用武器、警械以及警用車輛、警用標(biāo)志的情況;（七）處置公民報(bào)警、請(qǐng)求救助和控告申訴的情況;（八）文明執(zhí)勤、文明執(zhí)法和遵守警容風(fēng)紀(jì)規(guī)定的情況;（九）組織管理和警務(wù)保障的情況;（十）公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的其他情況[1]。對(duì)條例的理解影響著警務(wù)監(jiān)督的成效[2]。在實(shí)際的警務(wù)監(jiān)督執(zhí)行執(zhí)法過程中，如果對(duì)警務(wù)的監(jiān)督被理解成是針對(duì)警察個(gè)人的監(jiān)督，那么被監(jiān)督者就容易產(chǎn)生情緒波動(dòng)，警務(wù)監(jiān)督的公正性就會(huì)受到質(zhì)疑。執(zhí)法實(shí)踐中，由于警務(wù)監(jiān)督這一關(guān)系中監(jiān)督者和被監(jiān)督者特殊的身份關(guān)系，監(jiān)督者有些時(shí)候可能會(huì)存在畏手畏腳不敢大膽執(zhí)法的情況，而被監(jiān)督一方也有可能自恃身份、地位特殊，認(rèn)為監(jiān)督者在小題大做，雞蛋里挑骨頭，對(duì)監(jiān)督者的權(quán)威有所質(zhì)疑。因此，必須進(jìn)一步明確警務(wù)監(jiān)督是針對(duì)所有執(zhí)法者的執(zhí)法情況，而非針對(duì)某個(gè)警察個(gè)人的監(jiān)督;是對(duì)警察執(zhí)法行為的監(jiān)督，而非對(duì)警察思想的監(jiān)控;是通過對(duì)警務(wù)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)警察個(gè)人執(zhí)法的監(jiān)督，而不是相反。同時(shí)，要是監(jiān)獄民警認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)格禁止利用督察職權(quán)打擊報(bào)復(fù)、以權(quán)謀私，注重督察程序合法和證據(jù)確鑿。

二、建立警務(wù)督察中的回避制度——改變“左手監(jiān)督右手”

《公安機(jī)關(guān)督察條例》規(guī)定警務(wù)督察長一般有公安機(jī)關(guān)行政首長擔(dān)任，督察委員會(huì)實(shí)行一套班子兩套牌子。由于督察人員熟悉本單位情況，這一規(guī)定一方面有利于警務(wù)督察效率的提高，另一方面卻使督察難出效果。本單位人員往往低頭不見抬頭見，共處于熟人的人際交往圈子，督察者很難真正做到秉公執(zhí)法，被督察者往往毫無壓力，督察工作容易淪為走過場、走形式，督察效果可想而知。同時(shí)由于督察委員會(huì)沒有相對(duì)的獨(dú)立性，會(huì)造成“左手監(jiān)督右手”、自己督察自己的情況。這種“自己說了算”式的督察會(huì)造成督察者與被督察者“共謀”，使督察制度名存實(shí)亡。這種情況下，保持督察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，實(shí)行督察回避制度，就不會(huì)發(fā)生對(duì)生人熟人區(qū)別對(duì)待的情況，降低司法的公正性和督察的權(quán)威性。

保持督察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性就要注意聽取第三方意見。由于我國司法并不完全獨(dú)立，保持督察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性并不是要求像西方一些國家那樣從制度上搞三權(quán)分立。同時(shí)從督察成本和效率來講，也不允許另設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，這就要求在督察工作中充分考慮所涉及的第三方意見。保持督察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，就是要督察警務(wù)執(zhí)行中的第三方訴求是否合法以及是否得到合法維護(hù)。只有這樣，督察者與被督察者才難以“共謀”。

實(shí)行督察回避制度就是要加大隨機(jī)和匿名督察。隨機(jī)和匿名督察就是不定時(shí)間、地點(diǎn)和人員進(jìn)行督察。在接受社會(huì)各界投訴舉報(bào)是被動(dòng)的督察，隨機(jī)和匿名督察是一種主動(dòng)的督察。隨機(jī)對(duì)警察執(zhí)法情況進(jìn)行督察，有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的苗頭，擴(kuò)大督察的范圍和重點(diǎn)，提高督察的效率。匿名督察有利于回避熟人執(zhí)法。

全面督察和重點(diǎn)督查相結(jié)合，明察和暗訪相結(jié)合;工作時(shí)間和非工作時(shí)間的督查相結(jié)合，網(wǎng)上督察與現(xiàn)場督察，上級(jí)督察、異地督察與本單位自己督察相結(jié)合，全面實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄警務(wù)督察的全覆蓋、常態(tài)化，橫向到邊，縱向到底，不留督察死角。

三、充分重視警務(wù)的信息化監(jiān)督——搞好“網(wǎng)上監(jiān)督”

監(jiān)所警務(wù)督察由于警力有限可以充分利用技術(shù)手段，通過信息化督察中心平臺(tái)和監(jiān)獄監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行警務(wù)督察。網(wǎng)上督察需要建立綜合分級(jí)的監(jiān)督系統(tǒng)，即分別以廳局、監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)等單元的三級(jí)監(jiān)督平臺(tái)，按照法定監(jiān)督權(quán)限和內(nèi)容，對(duì)各自管轄范圍內(nèi)的警務(wù)工作進(jìn)行日?；O(jiān)督。每年度廳局隨機(jī)抽查全局大約10%警務(wù)執(zhí)法工作，監(jiān)獄督察抽查本監(jiān)獄大約50%的警務(wù)執(zhí)法工作，執(zhí)法辦案視頻在有條件的情況下盡量保存?zhèn)浒福詡淙蘸笤俅螜z查。堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，自發(fā)上報(bào)和整改。制定獎(jiǎng)懲措施，各單位能夠在自查中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告問題，提出合理整改建議，按照規(guī)定進(jìn)行一定獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，納入各單位年終考核。如果自查不認(rèn)真、走過場，搞形式主義，掩蓋執(zhí)法中存在的問題或者誤導(dǎo)督查工作。一經(jīng)督察發(fā)現(xiàn)，將以限期通知改正、定期通報(bào)、反復(fù)提示等方式糾正執(zhí)法工作，造成嚴(yán)重后果的，依法追究責(zé)任人的責(zé)任;對(duì)存在重大問題和安全隱患的，年終考核實(shí)行一票否決。

其實(shí)，網(wǎng)上監(jiān)督是一種社會(huì)化監(jiān)督，也是在警務(wù)監(jiān)督信息化工作中貫徹落實(shí)群眾路線，倒逼執(zhí)法者提升執(zhí)法素養(yǎng)進(jìn)程中的一種手段。人民群眾的法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，依法將執(zhí)法置于監(jiān)督之下，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓執(zhí)法權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法工作中感受單公平正義。

四、完善制度化監(jiān)督——沒有“誰和誰過不去”

警務(wù)督察應(yīng)該是以制度來約束、監(jiān)督、督促、糾正和保障，以制度來規(guī)范督察，而不能過分依靠督察者個(gè)人素質(zhì)。每位監(jiān)獄民警要充分認(rèn)識(shí)督察工作對(duì)于保障監(jiān)管安全、促進(jìn)公正執(zhí)法、樹立監(jiān)獄形象的重要性，充分理解和包容督察工作“吃力不討好”的性質(zhì)，這并不是誰和誰過不去的問題，而是制度對(duì)每位監(jiān)獄警察的要求。充分認(rèn)識(shí)到制度不僅是對(duì)執(zhí)法的約束和監(jiān)督，更是對(duì)監(jiān)獄民警保護(hù)和保障，每個(gè)監(jiān)獄民警都要對(duì)著制度來規(guī)范自己的行為。按照“政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、執(zhí)法公正”的要求來要求自己。通過法制宣傳思想教育，把制度裝進(jìn)頭腦，內(nèi)化為每位監(jiān)獄民警的內(nèi)在要求，提高合規(guī)、合法的自覺性、自律性，相信制度，提升制度素養(yǎng)，形成規(guī)則意識(shí)、制度文化信仰。不把制度記在心里，不落實(shí)到行動(dòng)上，說一套干一套，執(zhí)行起來肯定是一紙空文。

五、注重警務(wù)監(jiān)督成果應(yīng)用——切實(shí)“提高執(zhí)法效果的導(dǎo)向作用”

警務(wù)督察，不是為了督查而督查，也不是一查了之，而是要把督查結(jié)果合理地納入干部獎(jiǎng)懲考核體系。使每項(xiàng)督查工作都有結(jié)果、有回應(yīng)、有明確導(dǎo)向和約束效果，督查過程可追溯，督查結(jié)果可應(yīng)用，經(jīng)得起反復(fù)推敲和檢驗(yàn)，以此推動(dòng)實(shí)際執(zhí)法工作，落實(shí)全面依法治國的要求。警務(wù)督察結(jié)果能否應(yīng)用、是否能夠合理應(yīng)用、能否經(jīng)受考驗(yàn)并推動(dòng)實(shí)際執(zhí)法工作，是決定督察工作成效的關(guān)鍵所在，也是警務(wù)督查的目的所在。在實(shí)際警務(wù)監(jiān)督工作中，要結(jié)合本單位實(shí)際，對(duì)警務(wù)督察條例進(jìn)行細(xì)化和具體化。首先，應(yīng)將督查與績效考核掛鉤，從物質(zhì)利益、政治前途、思想觀念上形成良好制度導(dǎo)向;其次，要求警務(wù)督察人員定期督察工作中的問題，本單位匯總后報(bào)上級(jí)督察機(jī)構(gòu)備案。對(duì)督查程序進(jìn)行流程再造，提高效率效果。同時(shí)，要保證日?；讲橄到y(tǒng)化、制度化、立體化和信息化，不留死角和空白。

除此之外，警務(wù)督察還要完善的經(jīng)費(fèi)、人力、制度支持與保障。在經(jīng)費(fèi)、警力緊張的條件下，降低督察成本、提高督察效率。做好經(jīng)費(fèi)開支、裝備建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)工作等資源的制度保障工作，大力推行督察的信息化、規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，努力消除警務(wù)督察人員在工作方面的各種不必要的擔(dān)憂和顧慮。

監(jiān)獄警務(wù)督察是司法行政警務(wù)督察制度的重要內(nèi)容之一。對(duì)監(jiān)獄人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行的約束、監(jiān)督、糾偏和保障，是保證司法公正的最終安全閥和最內(nèi)層防線。近年來，各地監(jiān)獄不時(shí)曝出一些大大小小的問題，造成網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件。比如，監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)新冠肺炎集體感染事件、犯人脫逃事件、反常的減刑事件，在社會(huì)造成了不好的影響。這些問題和安全隱患應(yīng)該能夠在警務(wù)督查中發(fā)現(xiàn)苗頭。為什么這些問題在督查過程中沒被發(fā)現(xiàn)得到整改，應(yīng)該引起我們重視和深思。在司法監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)警務(wù)執(zhí)法工作既要“賦權(quán)”，又要“限權(quán)”，實(shí)現(xiàn)兩者的平衡和有機(jī)統(tǒng)一。建立健全有中國特色的警務(wù)督察制度，是貫徹實(shí)施依法治國方略，推進(jìn)政治文明建設(shè)的重要舉措，也是完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，加大從嚴(yán)治警力度，從源頭上預(yù)防和懲治腐敗的有效途徑，更是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)踐“立警為公、執(zhí)法為民”的重要保證。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 公安機(jī)關(guān)督查條例（最新修訂）[M].北京：中國法制出版社，2012.

[2]? 國務(wù)院令第603號(hào)：公安機(jī)關(guān)督察條例[S].2011-08-31.