建設(shè)工程文物保護(hù)許可存在的問題及對(duì)策分析
——以淄博市為例

李 胄

（淄博市政務(wù)服務(wù)中心，山東 淄博 255000）

淄博市作為齊國(guó)故都，是齊文化的主要發(fā)祥地之一、歷史文化名城，廣袤的土地下埋藏著大量的文化遺存，通過“第三次全國(guó)文物普查”的開展，淄博市共普查出不可移動(dòng)文物2千余處，其中各級(jí)文物保護(hù)單位1千余處。近幾年，淄博市提出對(duì)標(biāo)深圳等先進(jìn)地區(qū)的整體措施，陸續(xù)開展“一號(hào)改革工程”、“十二大攻堅(jiān)行動(dòng)”等重點(diǎn)工作，積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，交通出行、社區(qū)配套、企業(yè)投資等項(xiàng)目建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)提速發(fā)力，各類建設(shè)工程立項(xiàng)、施工過程中涉及不可移動(dòng)文物的情況越來越多。因此，當(dāng)前新形勢(shì)下，怎樣處理好文物保護(hù)與建設(shè)工程的關(guān)系，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 開展建設(shè)工程文物保護(hù)許可的必要性

隨著國(guó)家對(duì)文物保護(hù)工作的日趨重視，全社會(huì)對(duì)保護(hù)文物重要性的共識(shí)已基本形成，促進(jìn)文物保護(hù)與城市建設(shè)融合發(fā)展，避免不可移動(dòng)文物遭到破壞的思想已經(jīng)逐步被認(rèn)可。為此，《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)用很大篇幅對(duì)建設(shè)工程中的文物保護(hù)工作進(jìn)行了明確規(guī)定，作出了“工程項(xiàng)目立項(xiàng)、選址前應(yīng)當(dāng)征求文物行政部門意見”、依法辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可的規(guī)定。

辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可，為何會(huì)對(duì)文物保護(hù)工作產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用？首先，辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可，事先需要對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行考古調(diào)查勘探。通過考古工作，能夠全方位的摸清用地范圍內(nèi)的文物分布、保存情況，能夠幫助相關(guān)部門對(duì)涉及的文物提出有針對(duì)性的保護(hù)措施。其次，涉及不可移動(dòng)文物的建設(shè)項(xiàng)目，須按要求編制《文物影響評(píng)估報(bào)告》和《建設(shè)工程文物保護(hù)方案》。這兩份材料的編制，能夠有效解決建設(shè)項(xiàng)目施工過程中可能對(duì)文物本體造成的碰撞、揚(yáng)塵、振動(dòng)等影響及對(duì)文物歷史風(fēng)貌造成的視覺污染等影響。從此可以看出，高效開展建設(shè)工程文物保護(hù)許可，能夠從根本上促進(jìn)工程建設(shè)中的文物保護(hù)工作，最大限度的降低工程建設(shè)對(duì)文物的影響。

2 現(xiàn)階段建設(shè)工程文物保護(hù)許可中遇到的問題分析

1）建設(shè)單位或個(gè)人不主動(dòng)履行審批手續(xù)。近幾年，雖然全社會(huì)的文物保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)有了顯著提高，但仍有很多建設(shè)單位或個(gè)人出于自身的經(jīng)濟(jì)利益考慮，一不愿自己出資來進(jìn)行考古工作，二怕開展考古工作會(huì)影響工程的整體進(jìn)度，因此選擇對(duì)建設(shè)工程文物保護(hù)許可視而不見。這就容易出現(xiàn)未辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可便擅自施工建設(shè)，最終導(dǎo)致文物遭到毀滅性的破壞的情況。比如前幾年，一旅游景區(qū)管理單位，為增加景區(qū)內(nèi)的民宿設(shè)施，擅自將5處清代古建筑全部拆毀的問題；又比如一村民，未辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可，擅自在省級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)，導(dǎo)致龍山時(shí)期文化遺址被破壞的問題。這些情況的發(fā)生，一方面表露出很多建設(shè)單位或個(gè)人還是缺乏文物保護(hù)的理念，另一方面也表現(xiàn)出了監(jiān)管部門對(duì)未辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可便擅自施工建設(shè)的違法行為的執(zhí)法、查處力度還有待加強(qiáng)，違法后的責(zé)任追究等相關(guān)工作還需更具針對(duì)性、實(shí) 效性。

2）辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可的范圍還不明確。一是縣級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶未全部完成劃定公布。淄博市除市級(jí)以上文物保護(hù)單位都已劃定并公布外，500余處縣級(jí)文物保護(hù)單位仍有近30%沒有完全劃定并公布保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。二是不在歷史文化名城范圍內(nèi)且占地兩萬平方米以下的建設(shè)工程得不到有效控制。淄博市為山東省人民政府批準(zhǔn)公布的省歷史文化名城，因此，在淄博市各市轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程都需要辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可，但由于桓臺(tái)、高青、沂源三縣不屬于歷史文化名城范圍，且這三縣沒有公布地下文物保護(hù)區(qū)，因此，僅能要求建設(shè)項(xiàng)目在涉及文物保護(hù)單位或占地兩萬平方米以上時(shí)辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可。在這些問題的困擾下，界定一個(gè)項(xiàng)目是否需要辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可，往往都要靠審批人員平時(shí)的工作經(jīng)驗(yàn)來判斷，在對(duì)審批工作造成困擾的同時(shí)也勢(shì)必會(huì)對(duì)文物保護(hù)工作產(chǎn)生不利影響。

3）考古資質(zhì)單位數(shù)量與經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度不匹配。隨著淄博市近幾年的快速發(fā)展，越來越多的建設(shè)工程需要辦理文物保護(hù)許可。但目前，淄博市雖已成立了考古研究所，但由于成立時(shí)間尚短，還沒有取得考古資質(zhì)，建設(shè)單位在辦理文物保護(hù)許可時(shí)，只能聘請(qǐng)外市甚至外省的考古資質(zhì)單位。由于相關(guān)設(shè)備和技術(shù)人員都需要從外地調(diào)配，再加上對(duì)當(dāng)?shù)匚奈锓植技暗叵挛奈锫癫厍闆r不熟悉，無形中為建設(shè)單位增加了時(shí)間、資金成本，也將一定程度上影響考古工作的整體質(zhì)量。

3 高效開展建設(shè)工程文物保護(hù)許可的對(duì)策分析

1）加強(qiáng)文物保護(hù)法的宣傳執(zhí)行力度。要使建設(shè)單位和施工人員形成較強(qiáng)的文物保護(hù)意識(shí)和法制觀念，就需要通過網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、報(bào)紙等媒體多層次、多途徑的加強(qiáng)對(duì)文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳普及力度，闡明文物保護(hù)的重要性以及破壞文物的危害性。同時(shí)還需要加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)察力度，切實(shí)做到該停工整改的要及時(shí)監(jiān)督整改到位，該移送處罰的要及時(shí)移送相關(guān)部門，該從重處罰的要絕不姑息，該記錄不良行為的要堅(jiān)決予以記錄，以此來確保建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)、施工前能夠主動(dòng)征詢文化和旅游部門的意見，并依法辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可。

2）進(jìn)一步明確許可范圍，建立有效溝通。為使不可移動(dòng)文物能在各種建設(shè)工程中得到全方位的保護(hù)，就應(yīng)該盡快完善相關(guān)基礎(chǔ)性工作：文化和旅游部門應(yīng)盡快聯(lián)合自然資源、住房建設(shè)部門，結(jié)合文物保護(hù)單位的保護(hù)要求，合理劃定并申請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府公布縣級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；根據(jù)第三次全國(guó)文物普查的結(jié)果，盡快公布桓臺(tái)、高青、沂源三縣甚至是全市的地下文物保護(hù)區(qū)，以此來彌補(bǔ)關(guān)于占地面積兩萬平方米以下的建設(shè)工程無依據(jù)辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可的空白。

3）加強(qiáng)考古隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)考古勘探前置。一方面要積極利用人才引進(jìn)政策，加強(qiáng)與省內(nèi)外高校的交流，為淄博市考古機(jī)構(gòu)引進(jìn)高素質(zhì)考古專業(yè)人才；另一方面要積極與高校和其他考古機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，為考古人員創(chuàng)造更多的理論學(xué)習(xí)和田野考古鍛煉的機(jī)會(huì)，以此來確保盡快取得考古資質(zhì)，承擔(dān)起全市考古工作。

積極探索考古前置工作。目前，把考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作前置到儲(chǔ)備土地入庫前，將考古費(fèi)用計(jì)入土地收儲(chǔ)成本，已經(jīng)成為當(dāng)前形勢(shì)下解決文物保護(hù)和基本建設(shè)工作最可靠的模式。2018年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》中也明確要求地方政府在土地儲(chǔ)備時(shí)，對(duì)可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫。在實(shí)際操作中，西安、沈陽、鄭州、開封、濟(jì)南等地都已進(jìn)行了不同程度的探索，通過這種工作模式，已在加快項(xiàng)目落地建設(shè)、創(chuàng)新政府管理方式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面產(chǎn)生了積極影響，也會(huì)從根本上確保建設(shè)工程文物保護(hù)許可辦理的便捷性、有效性。

4 結(jié)語

在現(xiàn)階段，依然存在著很多問題影響著建設(shè)工程文物保護(hù)許可的辦理，比如建設(shè)單位或個(gè)人不主動(dòng)履行審批手續(xù)、辦理建設(shè)工程文物保護(hù)許可的范圍還不明確、考古調(diào)查勘探發(fā)掘機(jī)構(gòu)數(shù)量與經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度不匹配等。針對(duì)這些問題，就需要從加強(qiáng)文物保護(hù)法的宣傳執(zhí)行力度、明確許可范圍，建立有效溝通、加強(qiáng)考古隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)考古勘探前置等方面來改善。希望這些措施能夠促進(jìn)淄博市建設(shè)工程文物保護(hù)許可的辦理，進(jìn)一步提高建設(shè)工程中的文物保護(hù)工作水平。