系統(tǒng)觀念下超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理策略研究
——以成都市新冠肺炎疫情防控為例

楊榮軍

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時(shí)期必須遵循的原則之一，這指明了城市治理現(xiàn)代化的方向。當(dāng)前，超大城市空間形態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻演變，呈現(xiàn)出人口和要素高度聚集、風(fēng)險(xiǎn)高度累積的特征，風(fēng)險(xiǎn)治理成為超大城市必須面對(duì)的重大課題。新冠肺炎疫情防控是當(dāng)前超大城市正在進(jìn)行的大考，是對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)治理能力的綜合檢驗(yàn)。本文在梳理超大城市新冠肺炎疫情防控特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，并以成都市為例指出超大城市新冠肺炎疫情防控存在的短板，最后為超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理提出建議。

2014年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)發(fā)[2014]51號(hào))以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬(wàn)至1000萬(wàn)的城市為特大城市，城區(qū)常住人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的城市為大城市(1)資料來(lái)源：“國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content-9225.htm。。截止到2019年底，上海、北京、廣州、深圳、天津、重慶城區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)(2)④資料來(lái)源：《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。，成為全國(guó)6個(gè)超大城市。根據(jù)《關(guān)于〈中共成都市委關(guān)于制定成都市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說(shuō)明》，2020年成都中心城區(qū)常住人口已達(dá)1100萬(wàn)，邁入了超大城市行列(3)資料來(lái)源：成都日?qǐng)?bào)，“《關(guān)于〈中共成都市委關(guān)于制定成都市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說(shuō)明》”，2020-12-31(特1)。。

二、超大城市新冠肺炎疫情防控的特點(diǎn)

1.防控人口基數(shù)龐大

一是人口的絕對(duì)量大。超大城市人口絕對(duì)量大，疫情防控任務(wù)艱巨。超大城市城區(qū)人口均在千萬(wàn)以上，一些城市實(shí)際管理人口已經(jīng)超過(guò)2000萬(wàn)。如：2019年上海、北京、廣州城區(qū)人口分別為2428.14萬(wàn)人、1865萬(wàn)人和1352.36萬(wàn)人④。二是人口密度大。按面積計(jì)算，2019年成都市人口密度為1156人/平方公里，成華區(qū)、錦江區(qū)、金牛區(qū)、青羊區(qū)、武侯區(qū)5個(gè)中心城區(qū)人口密度達(dá)到11607人/平方公里(4)根據(jù)《成都市統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2019年成都市主要人口數(shù)據(jù)的公告》《成都統(tǒng)計(jì)年鑒2019》及各區(qū)(縣、市)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算得出。。2020年12月7日成都市自郫都區(qū)發(fā)現(xiàn)一名病例后，12月11日—12日開(kāi)始全員核酸檢測(cè)，僅郫都區(qū)就累計(jì)采樣783371人(5)資料來(lái)源：“成都已完成檢測(cè)超217萬(wàn)人 郫都區(qū)全員核酸檢測(cè)已基本結(jié)束”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685880528713060480&wfr=spider&for=pc。，超大城市疫情防控的重要性及復(fù)雜性由此可見(jiàn)一斑。三是人口流動(dòng)頻繁。一方面，城際人口流動(dòng)頻繁，以成都東客站為例，它是全國(guó)第六大綜合交通樞紐，年總客流量超過(guò)1億人次(6)資料來(lái)源：“探訪樞紐區(qū)：成都東站的‘前世今生’”，https://new.qq.com/omn/20191129/20191129A0IV2500.html。。另一方面，城市內(nèi)部人口流動(dòng)頻繁，城市核心區(qū)人群活力較強(qiáng)，上下班高峰、節(jié)假期等時(shí)段人口遷徙流動(dòng)性很大。目前，成都已開(kāi)通12條地鐵線路，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到518公里(7)資料來(lái)源：“地鐵運(yùn)營(yíng)及在建里程數(shù)計(jì)劃達(dá)到850公里以上—— 成都半小時(shí)通勤人口占比達(dá)45%”，https://m.sohu.com/a/443033113-384290/。，地鐵單日最大客流量超過(guò)700萬(wàn)乘次(8)資料來(lái)源：“清明成都地鐵首破700萬(wàn)乘次!這三個(gè)站客流量最大”，http://news.chengdu.cn/2021/0403/2189397.shtml。。巨量人口流動(dòng)對(duì)日常疫情防控、流調(diào)溯源、密切接觸人員識(shí)別追蹤等帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

2.“人物同防”任務(wù)艱巨

港口、海鮮市場(chǎng)和冷鏈物流、汽車零配件等場(chǎng)合或環(huán)節(jié)，發(fā)生過(guò)多起環(huán)境傳人、以物傳人的案例，落實(shí)“人物同防”是防止新冠肺炎病毒通過(guò)環(huán)境、物流渠道傳播的關(guān)鍵所在。超大城市由于絕對(duì)數(shù)量龐大的企業(yè)、人員、貨物等要素的聚集和流動(dòng)，各類潛在風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)放大、倍增和擴(kuò)散等特征，疫情防控復(fù)雜性較中小城市呈幾何級(jí)數(shù)遞增。一是市場(chǎng)主體多。2019年成都市場(chǎng)主體超250萬(wàn)戶、日均新設(shè)企業(yè)880戶(9)資料來(lái)源：“2019年成都市場(chǎng)主體超250萬(wàn)戶 新經(jīng)濟(jì)企業(yè)突破36萬(wàn)戶”，http://sc.china.com.cn/2020/chengdu-zhengwu-0306/360435.html。。二是貨物周轉(zhuǎn)量大。隨著企業(yè)和人口的加速聚集，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，貨物周轉(zhuǎn)量持續(xù)攀升。2020年成都郵政行業(yè)(郵政寄遞服務(wù)和快遞業(yè)務(wù))業(yè)務(wù)總量達(dá)303.66億元，快遞收派業(yè)務(wù)總量達(dá)到30.2億件，創(chuàng)下歷史新高，其中國(guó)際及(地區(qū))快遞業(yè)務(wù)量達(dá)到1387.4萬(wàn)件(10)資料來(lái)源：成都日?qǐng)?bào)，“去年成都郵政行業(yè)業(yè)務(wù)總量突破300億元”，2021-01-17(02)。。按照“人物同防”的要求，對(duì)環(huán)境、物資、人員進(jìn)行監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、建檔、消殺、溯源等給新冠疫情防控帶來(lái)了巨大壓力。

3.防控空間持續(xù)延伸

一是防控面積廣闊。成都市幅員面積14335平方公里，在全國(guó)城市中排名第11位，超過(guò)歐洲的黑山、科索沃等國(guó)家的面積；2019年成都建成區(qū)面積949.6平方公里(11)資料來(lái)源：《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。，在全國(guó)排名第7位，僅次于北京、上海、天津、重慶、廣州、東莞等城市。二是防控區(qū)域突破行政區(qū)劃限制。成都作為四川省的省會(huì)城市和國(guó)家中心城市，隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的推進(jìn)和成德眉資同城化加深，其對(duì)周邊地區(qū)和西部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用日益增強(qiáng)。疫情防控范圍不再局限于一城一地，生活物資、防控物資統(tǒng)籌及專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍培育等迫切需要解決行政分割和碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市間同頻共振、同防同治。

4.價(jià)值整合成為重要內(nèi)容

由于城市空間擴(kuò)展和新市民持續(xù)涌入，超大城市的價(jià)值理念處于持續(xù)重構(gòu)中，價(jià)值整合成為防控的重要內(nèi)容。一是多元價(jià)值共存。超大城市由于人員結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，呈現(xiàn)出各種價(jià)值多元共生的現(xiàn)象。李友梅(2016)認(rèn)為，大城市“在社會(huì)構(gòu)成上呈現(xiàn)出前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三種結(jié)構(gòu)并存，交錯(cuò)發(fā)展并激蕩出各種新問(wèn)題的局面”〔1〕。我們可將享受市民待遇的本地戶籍人口稱為核心社會(huì)，將享受部分市民待遇的群體稱為邊緣社會(huì)，將不享受市民待遇的群體稱為外圍社會(huì)。這三重社會(huì)之間有矛盾沖突，也有融合共生。二是疫情防控放大價(jià)值沖突機(jī)率。疫情防控和管制會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本。在人員隔離、樓宇封閉、企業(yè)停業(yè)等過(guò)程中，各個(gè)利益攸關(guān)方如企業(yè)主和員工、房東和承租人、生產(chǎn)者和消費(fèi)者都會(huì)產(chǎn)生不等的成本。這些成本如何在政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人之間合理分擔(dān)？由于不同利益攸關(guān)方認(rèn)識(shí)不同、成本不同、損失和收益不同，他們對(duì)疫情防控的價(jià)值認(rèn)同度也會(huì)有一定的差別。網(wǎng)絡(luò)上對(duì)疫情防控措施和案例的討論和交鋒，就是多元價(jià)值觀沖突的表現(xiàn)。一旦這種價(jià)值沖突無(wú)法控制在合理范圍內(nèi)，很多防控措施就難以在現(xiàn)實(shí)中得到切實(shí)落實(shí)。

三、當(dāng)前超大城市新冠肺炎疫情防控存在的短板

當(dāng)前國(guó)內(nèi)超大城市在風(fēng)險(xiǎn)治理方面，尤其是在新冠肺炎疫情防控能力方面，組織領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力、科學(xué)決策、精準(zhǔn)防控，迅速控制住了疫情的蔓延，為世界其他城市樹(shù)立了科學(xué)應(yīng)對(duì)疫情的典范。以新冠肺炎十萬(wàn)人口感染率為例，截至2021年2月1日，北京、上海、成都(按本土病例計(jì)算)感染率分別為3.84、1.53、0.95；作為對(duì)比，香港特別行政區(qū)、美國(guó)感染率分別為144、8569(12)數(shù)據(jù)來(lái)源：全球新冠疫情大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，https://www.zq-ai.com/#/fe/xgfybigdata。。但是這種成績(jī)?nèi)〉茫糠值靡嬗谥贫葍?yōu)勢(shì)和組織動(dòng)員能力優(yōu)勢(shì)，對(duì)標(biāo)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，要應(yīng)對(duì)未來(lái)不可預(yù)知的更大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，依然存在一系列亟待提升的短板。

1.工作機(jī)制需要持續(xù)優(yōu)化

一是政策資源整合不足。由于各行政層級(jí)、部門條塊分割，政策分散化、碎片化的問(wèn)題以及多頭管理的情況仍然存在，數(shù)據(jù)采集出現(xiàn)多頭、重復(fù)上報(bào)問(wèn)題。由于責(zé)任劃分不夠明確，職責(zé)交叉、履職不到位等問(wèn)題影響了工作效率。二是人力資源統(tǒng)籌不夠。一些地區(qū)街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和疫情防控兩手抓，既要負(fù)責(zé)招商、稅收等經(jīng)濟(jì)工作以及民生保障、信訪維穩(wěn)等社會(huì)工作，又要負(fù)責(zé)轄區(qū)疫情防控，普遍反映人手不夠，存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)情況。部分片區(qū)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，日常標(biāo)準(zhǔn)地址、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位“一標(biāo)三實(shí)”基礎(chǔ)信息采集不全不準(zhǔn)，導(dǎo)致人員摸排困難。人口密度大帶來(lái)精細(xì)化管理困難，有的社區(qū)1個(gè)網(wǎng)格員需要面對(duì)1000多戶住戶，疫情防控排查難度很大。三是激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制有待完善。社區(qū)疫情防控一線人員的加班津補(bǔ)貼、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等政策仍不明確，導(dǎo)致社區(qū)工作人員普遍有后顧之憂，亟需出臺(tái)制度化的實(shí)施意見(jiàn)與細(xì)則。四是物資保障機(jī)制不健全。物資儲(chǔ)備嚴(yán)重依賴于政府，按照一個(gè)城市上千萬(wàn)、一個(gè)區(qū)縣上百萬(wàn)常住人口的規(guī)模，疫情防控物資品類繁多、數(shù)量龐大，而且不同品類的物資對(duì)存儲(chǔ)環(huán)境、維護(hù)保養(yǎng)、有效期限等有嚴(yán)格要求，一些地方存儲(chǔ)場(chǎng)地、儲(chǔ)備數(shù)量還不能完全達(dá)標(biāo)。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備職能分散在不同部門，物資生產(chǎn)、采購(gòu)、存儲(chǔ)、調(diào)配機(jī)制有待優(yōu)化，“最后一公里”保障不充分。

2.基礎(chǔ)設(shè)施和硬件保障有短板

各地由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展階段的差別，在疫情防控的經(jīng)費(fèi)投入和硬件保障上存在不充分、不均衡的情況。一是經(jīng)費(fèi)投入存在差距。超大城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)等是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障，這有賴于財(cái)政上長(zhǎng)期持續(xù)的投入。包括公立醫(yī)院、公共衛(wèi)生、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等支出在內(nèi)的健康支出指標(biāo)，可以一定程度上反映出各個(gè)城市間在硬件設(shè)施上的投入和保障程度。以2019年為例，北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、成都衛(wèi)生健康支出占一般公共預(yù)算支出的比例分別為7%、6%、8.6%、7.4%、5.6%、7.9%、7.1%，按常住人口計(jì)算的人均健康支出分別為2271元、2032元、1609元、2497元、1266元、1227元、863元(13)資料來(lái)源：“萬(wàn)億GDP城市衛(wèi)生健康財(cái)政支出排名：京滬深人均超2000元，佛山重視程度最高”，https://m.21jingji.com/article/20201105/herald/7fcd326b72e11c1adc4b17d1e5419bc8-zaker.html。。我們由此可以看出不同城市在健康支出比例、人均支出金額上存在不小的差距。二是區(qū)域分布不均衡。超大城市內(nèi)部核心區(qū)與邊緣、城市與農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量水平并不均衡，核酸檢測(cè)機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源主要集中于城市核心區(qū)域。以成都為例，根據(jù)四川省醫(yī)院機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)，截至2020年9月，成都市有三甲醫(yī)院40家，主要分布在中心城區(qū)，其中武侯區(qū)有10家、青羊區(qū)有5家，金堂、大邑等遠(yuǎn)郊縣仍未有一家(14)資料來(lái)源：四川省醫(yī)院信息一覽表(2020年9月)，http://wsjkw.sc.gov.cn/scwsjkw/wszy/2020/9/16/b284932a7a914f88b56dd09c30050a6f.shtml。。三是精準(zhǔn)檢測(cè)能力有短板。當(dāng)前的檢測(cè)能力能夠滿足常規(guī)檢測(cè)和篩查的需要，但是一旦出現(xiàn)病例在市內(nèi)廣泛傳播，就需要進(jìn)行多輪全員核酸檢測(cè)，其檢測(cè)量短期將達(dá)到數(shù)百萬(wàn)人次乃至數(shù)千萬(wàn)次。例如：2021年1月9日、14日，石家莊市短期內(nèi)對(duì)本市1025萬(wàn)人進(jìn)行兩輪全員核酸檢測(cè)工作(15)資料來(lái)源：“石家莊、邢臺(tái)完成第二輪全員核酸檢測(cè)”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1689000872616286502&wfr=spider&for=pc。，共協(xié)調(diào)3000多名外地醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行支援，單個(gè)城市的核酸試劑儲(chǔ)備、采樣隊(duì)伍、檢測(cè)隊(duì)伍，較難獨(dú)立完成這一任務(wù)。一旦傳播范圍更廣，難以從周邊地區(qū)抽調(diào)專業(yè)技術(shù)力量進(jìn)行支持，超大城市自身應(yīng)對(duì)將極為困難。

3.多元主體協(xié)同防控不充分

目前，政府主導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)有力，但社會(huì)組織、個(gè)人的作用發(fā)揮還有提升空間。一是社會(huì)組織培育利用不充分。衡量社會(huì)組織發(fā)育程度的核心指標(biāo)是每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量。截至2020年4月，成都市依法登記社會(huì)組織數(shù)量12600余家(16)資料來(lái)源：“成都2019年度星級(jí)社會(huì)組織名單出爐累計(jì)評(píng)估2100余家”，https://cbgc.scol.com.cn/currentaffairs/275536?from-related-news。，每萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)量為7.6個(gè)，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50個(gè)的平均水平(17)資料來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，“開(kāi)拓社會(huì)組織發(fā)展新局面”，2017-09-18(006)。。本土社團(tuán)在這次疫情防控中發(fā)揮重要作用，在居民中有較大的帶動(dòng)力和影響力，但因資質(zhì)不夠等問(wèn)題，難以獲得公益創(chuàng)投資金、政府購(gòu)買服務(wù)等資金支持，造血能力不足。二是社會(huì)協(xié)同防控有短板。物業(yè)的管控責(zé)任沒(méi)有壓實(shí)，部分物業(yè)存在疫情防控配合不夠的情況，對(duì)此也缺少制約手段。保障房、出租房等管理難度較大，物業(yè)配合度不高，部分保障房居住人員不服從管理；出租房租住人員復(fù)雜、流動(dòng)性大，一些房東不按規(guī)定履行對(duì)承租戶的防疫責(zé)任。針對(duì)一些特殊群體的有效管控措施缺乏，如對(duì)精神病患者等人群還存在不好管、管不住的情況。民宿管理比較困難，目前對(duì)民宿的經(jīng)營(yíng)及入住人員信息還沒(méi)有被完全納入公安管理系統(tǒng)，存在工作量大、信息不準(zhǔn)確的問(wèn)題。三是志愿者發(fā)動(dòng)利用不充分。參與防控的志愿者以退休老年群體為主，青年和中年群體積極參與疫情防控不夠。調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位、企業(yè)的辦法不多，沒(méi)有充分動(dòng)員全部資源，形成聯(lián)防聯(lián)控的局面。四是部分黨員引領(lǐng)示范作用不夠?；鶎狱h建工作還有薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平有待提高，個(gè)別社區(qū)黨員人數(shù)超過(guò)2000人，規(guī)模過(guò)于龐大，日常管理難度較大。黨員教育引導(dǎo)存在缺位，部分居民黨員先鋒模范作用發(fā)揮不夠，參與疫情防控工作主動(dòng)性不高。

4.科技支撐作用還有提升空間

一是科技手段運(yùn)用不夠。在人員排查和疫情防控中，防疫智能服務(wù)機(jī)器人、大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、智能識(shí)別(溫測(cè))、視頻門禁、智慧城市等科技手段使用不夠，基本還是靠電話詢問(wèn)、入戶敲門等老辦法，工作強(qiáng)度大，防控精準(zhǔn)度不夠。二是數(shù)據(jù)共享不足。各部門出于對(duì)數(shù)據(jù)安全或社會(huì)穩(wěn)定的考慮，不愿意將信息共享，導(dǎo)致出現(xiàn)信息“孤島”現(xiàn)象，影響數(shù)據(jù)收集、報(bào)送、反饋的效率。各地信息難以“一張網(wǎng)”共享，例如，各省市都有自己的健康碼，但不能一碼通行，外地來(lái)的居民需要申請(qǐng)本地健康碼，給居民個(gè)人和社區(qū)常態(tài)化防控帶來(lái)很多不便。一些居民擔(dān)憂健康碼主要依靠個(gè)人填報(bào)、承諾，可能存在刻意隱瞞的隱患。三是民營(yíng)科技企業(yè)參與不充分。在核酸試劑研發(fā)、疫苗生產(chǎn)、核酸檢測(cè)、體溫監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)參與預(yù)警防控等方面，民營(yíng)企業(yè)還可以更大程度地參與。

四、系統(tǒng)觀念下超大城市新冠肺炎疫情防控策略優(yōu)化

超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，新冠肺炎疫情防控反映出城市治理還存在很多明顯短板。針對(duì)這些短板弱項(xiàng)，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，從頂層設(shè)計(jì)、硬件保障、科技賦能、分區(qū)精準(zhǔn)防控、培育社會(huì)資本等方面同時(shí)發(fā)力，提升超大城市防范應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。

1.堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，完善市域疫情防控的頂層設(shè)計(jì)

一是將風(fēng)險(xiǎn)防范納入城市發(fā)展總體規(guī)劃。“十四五”時(shí)期，超大城市要注重市域風(fēng)險(xiǎn)防范的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)制度系統(tǒng)集成，制定城市風(fēng)險(xiǎn)防范總體規(guī)劃、五年規(guī)劃以及年度任務(wù)清單等。二是堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)。設(shè)立城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)或指揮部，在區(qū)(縣、市)和部門設(shè)立對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作小組，形成權(quán)責(zé)清晰、上下聯(lián)動(dòng)的指揮決策體系。具體就本次疫情防控而言，要根據(jù)疫情防控常態(tài)化要求，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化疫情防控領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，優(yōu)化防控指揮部、各工作小組組成人員及職責(zé)分工，強(qiáng)化指揮部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查、推動(dòng)落實(shí)等職能，做到上下一盤棋，政令統(tǒng)一，聯(lián)防聯(lián)控。規(guī)范疫情防控政策，涉及防疫工作事項(xiàng)，經(jīng)相關(guān)部門協(xié)商一致后，統(tǒng)一以防控指揮部名義下發(fā)文件，避免多頭管理和引起混亂。三是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，協(xié)同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。要建立跨行政區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同防控，設(shè)立兩地聯(lián)席會(huì)議，做到政策互通、信息共享、檢測(cè)互認(rèn)，降低物資、人員流動(dòng)成本。在成德眉資區(qū)域，成立高級(jí)別疫情防控議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，化解各地政府的本位主義、地方主義，根據(jù)成德眉資同城化推進(jìn)情況，考慮統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)、統(tǒng)一防控措施、統(tǒng)一物資儲(chǔ)備、統(tǒng)一隊(duì)伍調(diào)度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人員憑綠碼自由流動(dòng)。

2.提升硬件保障水平，建設(shè)韌性城市

一是加大公共健康經(jīng)費(fèi)投入。牢固樹(shù)立“底線”思維，按照“過(guò)緊日子”要求，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓減一般性支出，擴(kuò)大公共健康經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模，提高健康投入占財(cái)政支出的比例，持續(xù)提高人均公共健康支出水平。二是加快健康基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。成都要以創(chuàng)建綜合性國(guó)家醫(yī)學(xué)中心為抓手，促進(jìn)與四川大學(xué)等校地合作，引入高能級(jí)醫(yī)療資源，在成都東部新區(qū)等區(qū)域打造全球高能級(jí)醫(yī)藥、醫(yī)療健康中心。聚焦創(chuàng)新藥物、高端醫(yī)療器械和精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)，構(gòu)建在國(guó)內(nèi)獨(dú)具特色、引領(lǐng)世界的高原醫(yī)學(xué)、災(zāi)害醫(yī)學(xué)、深地醫(yī)學(xué)，重點(diǎn)建設(shè)感染性疾病中心、代謝性疾病中心、緊急醫(yī)學(xué)救援中心等特色臨床醫(yī)學(xué)中心。加快市級(jí)、區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)四級(jí)醫(yī)院、疾控中心、檢測(cè)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保按時(shí)全部達(dá)標(biāo)。加大對(duì)檢測(cè)、診療等現(xiàn)代化先進(jìn)設(shè)備的投入，提升疫情監(jiān)測(cè)分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等綜合能力。三是加強(qiáng)醫(yī)療備災(zāi)場(chǎng)所建設(shè)。在大運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)館、會(huì)展中心、城市公園建設(shè)時(shí)，要考慮緊急征用作為隔離場(chǎng)所、方艙醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)要求，在隔離設(shè)施、水電氣、應(yīng)急疏散通道、排風(fēng)換氣系統(tǒng)、污染物處理等方面預(yù)留條件，一旦形勢(shì)需要可以快速改造成為方艙醫(yī)院。四是提升防疫物資保障能力。強(qiáng)化政府保障責(zé)任，多部門共同協(xié)作，構(gòu)建科學(xué)權(quán)威的物資需求確定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)成都常住人口、實(shí)際管理人口規(guī)模，科學(xué)測(cè)算戰(zhàn)略物資、生活物資、專項(xiàng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類、規(guī)模、數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局。構(gòu)建政府與民間相結(jié)合的儲(chǔ)備模式，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收等手段，鼓勵(lì)生產(chǎn)及流通企業(yè)、社會(huì)組織加強(qiáng)社會(huì)儲(chǔ)備，建立檢測(cè)試劑、口罩、酒精、消毒液等儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)。鼓勵(lì)家庭和個(gè)人儲(chǔ)備適量的生活物資和應(yīng)急物資，既減輕政府財(cái)政壓力，又提高調(diào)配分發(fā)效率。要實(shí)時(shí)公開(kāi)儲(chǔ)備情況，穩(wěn)定市民信心，避免哄搶物資的情況發(fā)生。規(guī)范執(zhí)行緊急采購(gòu)政策，對(duì)未掛網(wǎng)的急需試劑、藥品和其他物資設(shè)備建立應(yīng)急采購(gòu)綠色渠道，確保急需物資、設(shè)備及時(shí)到位。

3.強(qiáng)化科技賦能，打造智慧城市

一是建設(shè)“城市大腦”。加快以“城市大腦”為核心的新型智慧城市建設(shè)，以成都智慧治理中心為依托，利用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，構(gòu)建集成預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)、應(yīng)急指揮平臺(tái)在內(nèi)的人工智能中樞，實(shí)現(xiàn)城市指揮數(shù)據(jù)化、可視化。依托成都超算中心等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮超算天然優(yōu)勢(shì)，打造科學(xué)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享中心，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通。二是完善超大城市智能化應(yīng)用體系，加快推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”，按照“重在集成、貴在實(shí)用”的原則，整合公安、稅務(wù)、人社、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、公交等各部門系統(tǒng)資源，完善“天府市民云”“天府蓉易辦”應(yīng)用場(chǎng)景，開(kāi)發(fā)公積金和社保繳存使用、公交乘坐、行政審批、投訴建議、健康碼等功能，切實(shí)解決數(shù)據(jù)和APP應(yīng)用低水平重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，有效推進(jìn)跨部門管理平臺(tái)互通互聯(lián)、信息共享，助推公共服務(wù)高效化。三是推動(dòng)智慧城市向基層社會(huì)治理、基層黨建等領(lǐng)域延伸拓展。加強(qiáng)智慧社區(qū)建設(shè)，通過(guò)智慧社區(qū)平臺(tái)，接入社區(qū)智能設(shè)施，整合人、房、物、單位、樓宇等靜態(tài)信息，集成城市管理、社會(huì)視頻、安全隱患、社區(qū)生活服務(wù)等事項(xiàng)，提升預(yù)警分析、科學(xué)決策、統(tǒng)籌調(diào)度的能力。統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將智慧社區(qū)對(duì)接區(qū)(縣)、市級(jí)大數(shù)據(jù)中心，提升社會(huì)綜合治理和社區(qū)發(fā)展治理“雙線融合”水平。

4.突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)施分區(qū)精準(zhǔn)防控

一是分區(qū)分級(jí)防控。落實(shí)分區(qū)分級(jí)差異化精準(zhǔn)防控，對(duì)疫情進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，根據(jù)流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果，組織開(kāi)展傳播風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度劃分為高、中、低區(qū)域，實(shí)行差別化的防控措施。在區(qū)域內(nèi)進(jìn)一步劃定防控單元，細(xì)化到街道、社區(qū)、小區(qū)、院落、村社小組，動(dòng)態(tài)調(diào)整管理的區(qū)域，做到科學(xué)防控、精準(zhǔn)施策。二是重點(diǎn)抓好入境人員及物資防控。完善部門聯(lián)動(dòng)，對(duì)于入境人員的隔離管控工作，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行集中隔離和居家隔離；加強(qiáng)部門、街道、社區(qū)銜接，建立起接機(jī)(車)、檢測(cè)、排查、運(yùn)送、隔離等全鏈條高效運(yùn)行的閉環(huán)網(wǎng)絡(luò)，確保所有環(huán)節(jié)無(wú)空白、全覆蓋。強(qiáng)化入境物資檢測(cè)消殺，加強(qiáng)冷鏈?zhǔn)称窓z測(cè)防控，做到“采樣全覆蓋、樣本全檢測(cè)、包裝全消殺、商品全追溯、人員全管理”。加強(qiáng)對(duì)商超、批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等重點(diǎn)場(chǎng)所的冷鏈?zhǔn)称窓z測(cè)、防控，排查冷鏈?zhǔn)称飞a(chǎn)、貯存、運(yùn)輸、銷售、使用全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)來(lái)源不明的冷鏈?zhǔn)称芬婪ㄟM(jìn)行查處。三是強(qiáng)化末端防控。抓實(shí)社區(qū)防控，將撒網(wǎng)式防控調(diào)整為精準(zhǔn)式防控，把好社區(qū)出入關(guān)，對(duì)返鄉(xiāng)人員、新租住戶等，要嚴(yán)格落實(shí)健康碼、核酸檢測(cè)報(bào)告等查驗(yàn)、登記制度。壓實(shí)房東對(duì)出租屋的管控責(zé)任，培養(yǎng)居民主動(dòng)備案、上報(bào)的責(zé)任和意識(shí)。加強(qiáng)民宿管理，建立與公安民宿住宿登記信息共享機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)民宿管理平臺(tái)，強(qiáng)化流動(dòng)人員的管理。落實(shí)物業(yè)的管理責(zé)任，授權(quán)街道或者社區(qū)對(duì)物管公司進(jìn)行管理、考評(píng)，納入物管企業(yè)評(píng)級(jí)考核內(nèi)容，不合格的依法依規(guī)進(jìn)行清退。各部門、平臺(tái)公司厘清轄區(qū)保障房權(quán)屬和公共服務(wù)問(wèn)題，明確部門、街道責(zé)任分工，實(shí)現(xiàn)協(xié)作共管。建議嘗試由市、區(qū)國(guó)有資本入股各類保障房、安置房的物業(yè)公司，增強(qiáng)政府在管理中的話語(yǔ)權(quán)。

5.培育社會(huì)資本，提升治理能力和效能

政府、社會(huì)組織、企業(yè)、家庭和個(gè)人相互合作、支持，是疫情防控成功的重要保障，其核心就是培育社會(huì)資本。一是大力培育社會(huì)組織。不斷拓展社會(huì)組織的項(xiàng)目領(lǐng)域，從偏重教育、群眾娛樂(lè)等領(lǐng)域向生態(tài)環(huán)保、法律服務(wù)、天府文化傳播等新興領(lǐng)域拓展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)品類、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)結(jié)構(gòu)多元化。大力培育孵化本地草根社團(tuán)，出臺(tái)扶持政策措施，在資金、項(xiàng)目、能力建設(shè)等方面給予支持，更好地服務(wù)社區(qū)發(fā)展治理。二是加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。建立平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，吸納具有醫(yī)療、急救、心理、外語(yǔ)等專業(yè)性知識(shí)技能的熱心人進(jìn)入志愿者隊(duì)伍，遇到突發(fā)事件時(shí)，能夠發(fā)揮其專業(yè)性力量，彌補(bǔ)現(xiàn)有體制內(nèi)力量的不足。建立為志愿者購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)、發(fā)放補(bǔ)貼、社會(huì)優(yōu)待、授予榮譽(yù)稱號(hào)等常態(tài)化保障激勵(lì)機(jī)制，在外來(lái)人口積分入戶上給予加分，提升參加志愿活動(dòng)的獲得感、自豪感和認(rèn)同感。三是打造高素質(zhì)社會(huì)工作者隊(duì)伍。成都作為國(guó)家中心城市、超大城市，立志在世界城市體系中尋找新定位，將倫敦、紐約、東京和上海等作為對(duì)標(biāo)城市。社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)也要按照世界城市的定位，通過(guò)合同制、聘用制、設(shè)立社區(qū)能人工作室等用人機(jī)制創(chuàng)新，吸納海外高層次人才、著名高校畢業(yè)生、優(yōu)秀社區(qū)帶頭人等專業(yè)化人才加入，打造專業(yè)化的社會(huì)工作者隊(duì)伍。四是落實(shí)關(guān)心關(guān)愛(ài)基層政策。對(duì)一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者給予適當(dāng)工作補(bǔ)助，明確補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)放到位。及時(shí)分批次對(duì)防控工作表現(xiàn)突出的基層工作者，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；考慮為參加抗疫工作的所有基層工作者頒發(fā)榮譽(yù)勛章、榮譽(yù)證書。切實(shí)為街道、社區(qū)減負(fù)減壓，充實(shí)基層疫情防控力量。規(guī)范督促檢查，各部門要切實(shí)履行指導(dǎo)職責(zé)，幫助基層解決在疫情防控中遇到的實(shí)際困難。五是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，形成防控共識(shí)。政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人之間要加強(qiáng)疫情防控信息溝通，確保利益攸關(guān)者更準(zhǔn)確理解風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、預(yù)防措施、可能后果、成本分擔(dān)等信息，對(duì)疫情防控形成共識(shí)。要通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、電視廣播、新媒體、熱線電話等渠道和方式，適時(shí)發(fā)布疫情防控信息，公布風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、確診人數(shù)、密切接觸者人數(shù)、治愈情況、防控措施、應(yīng)對(duì)建議等信息，增加公眾的知情率和參與度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，緩解社會(huì)焦慮，變被動(dòng)治理為主動(dòng)引導(dǎo)。