未成年人個人信息檢察公益訴訟保護之“公共利益”探究

蘇 青 陳本正

2020年10月修訂的《未成年人保護法》第五章專章規(guī)定了對未成年人的“網(wǎng)絡(luò)保護”，以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)信息時代出現(xiàn)的新的未成年人權(quán)益保護問題。其中第72條規(guī)定了處理未成年人信息必須遵循“合法、正當、必要”的原則，并規(guī)定了未成年人個人信息的更正、刪除權(quán)。同時，在第七章“司法保護”第105條、106條規(guī)定了人民檢察院對未成年人案件的監(jiān)督權(quán)、對侵犯未成年人權(quán)益案件的支持、監(jiān)督起訴權(quán)以及對“涉及公共利益”的侵犯未成年人權(quán)益案件提起公益訴訟的權(quán)利?？梢哉f，對未成年人個人信息檢察公益訴訟保護已有了法律依據(jù)。2021年3月浙江省杭州市余杭區(qū)檢察院對某知名短視頻公司提起侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案作為首例兒童個人信息檢察公益訴訟保護案例，引起了廣泛的關(guān)注和討論。未成年人個人信息檢察公益訴訟保護須基于對《未成年人保護法》第106條之“涉及公共利益”的合理解釋，而對“公共利益”的解讀需基于一定的公共利益觀，進行對公共利益的一般判斷與規(guī)范判斷。

一、我國檢察公益訴訟中“公共利益”的擴張

公益訴訟起源于20世紀70年代的美國，之后為許多國家所借鑒和移植?；诓煌瑖椅幕?、法律制度及所面臨的現(xiàn)實問題的不同，各國公益訴訟制度的發(fā)展呈現(xiàn)不同的特征。但總體而言，西方國家的公益訴訟之價值主要體現(xiàn)在對社會邊緣群體的權(quán)利保護，且以私益救濟為主要模式。①參見梁鴻飛：《檢察公益訴訟：法理檢視與改革前瞻》，載《法制與社會發(fā)展》2019年第5期。我國從1996年“中國公益訴訟第一人”丘某狀告電信部門到2011年云南省首例環(huán)境公益訴訟案件宣判，公益訴訟的初始形態(tài)以私權(quán)利主體或社會組織等為維護公共利益而發(fā)起的訴訟活動為主。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境、食品藥品、消費者權(quán)益及國有資產(chǎn)等領(lǐng)域的違法犯罪問題凸顯，但其“公益侵害性”使傳統(tǒng)的法律救濟與懲處機制難見成效。同樣，處于弱勢地位的私權(quán)利主體作為“公益維護者”的維權(quán)行為，面對大量的公益侵害行為，也是杯水車薪。相應(yīng)地，隨著我國司法體制改革的深化，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能再次被強調(diào)，檢察公益訴訟制度建設(shè)與實踐探索也逐步推進。

以我國《憲法》規(guī)定的“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”為基本依據(jù)，2014年10月黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015年5月中央深改組通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，對檢察機關(guān)提起公益訴訟的目標原則、試點案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟、訴訟請求等內(nèi)容作了規(guī)定。2015年7月，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。2016年2月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，對人民法院受理人民檢察院提起民事和行政公益訴訟案件的范圍、案件管轄、案件當事人、調(diào)解、撤訴、審理規(guī)則等方面進行了規(guī)定。自2017年7月檢察公益訴訟制度全面實施以來，截至2020年7月1日，全國檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件31萬件；訴前程序案件27萬余件，其中向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議26萬余件、發(fā)出民事公益訴訟公告1萬余件；提起訴訟1萬余件。①參見閆晶晶：《檢察公益訴訟全面實施三周年辦案31萬余件》，《檢察日報》2020年7月9日。

對于檢察公益訴訟制度，雖然有《憲法》作為基本依據(jù)，《民事訴訟法》《行政訴訟法》等也有相關(guān)規(guī)定，但總體而言，當前法律只是為推行檢察公益訴訟提供了抽象的、原則性的指引，缺乏具體、可操作的規(guī)則。實踐中，基本以前述《試點方案》、《授權(quán)決定》及《實施辦法》為根據(jù)推進檢察公益訴訟工作。因而，法律供給嚴重不足是當前檢察公益訴訟制度存在的突出問題，導致實踐中對于檢察機關(guān)的法律地位、公益訴訟具體法律適用、調(diào)查取證權(quán)、訴前程序操作等各方面均存在爭議。②參見高潔：《檢察公益訴訟制度若干問題思考》，載《法治研究》2021年第1期。作者提出應(yīng)當制定《公益訴訟法》，構(gòu)建“合力”保護公共利益的訴訟構(gòu)造，拓展案件范圍，細化公益訴訟規(guī)則，推進中國特色檢察公益訴訟制度的科學發(fā)展。此外，《授權(quán)決定》對檢察公益訴訟的范圍采取了明確列舉加“等外規(guī)定”的形式，意味著除了列舉的四大領(lǐng)域，仍有拓展檢察公益訴訟范圍的空間和可能。而“等外”條款的適用首先是基于對“公共利益”的合理解釋。

在西方國家利益理論的發(fā)展中，公共利益脫離出國家利益的范疇成為一個獨立且重要的利益單元，國家利益、公共利益、個人利益相對“涇渭分明”的劃分也成為社會科學研究的重要基礎(chǔ)之一。然而，隨著社會的發(fā)展與利益的多元化、復雜化，個人利益、公共利益、國家利益作為獨立的利益單元，相互之間的邊界越來越模糊，“公共利益”的表現(xiàn)形式與范疇也呈現(xiàn)多元化、擴大化的特征。個人、集體、國家本身就不是能夠截然區(qū)分的范疇。在現(xiàn)代信息社會中，公眾對國家、社會事務(wù)的信息獲取與參與度空前提高，不能忽視典型的個人利益可能因其對社會道德觀念或秩序的沖擊而呈現(xiàn)出突出的公共利益特征。譬如在“于歡案”中，社會公眾對“辱母”情節(jié)的高度關(guān)注與案件本身在現(xiàn)代刑法語境下的評價存在的嚴重脫節(jié)，使我們不得不反思道德層面的公共利益幾乎完全被剝離出現(xiàn)代法學體系及理論是否合理。③關(guān)于本案中民意、情理、法理的沖突及對判決的分析，參見梁治平：《“辱母”難題 · 中國社會轉(zhuǎn)型時期的情——法關(guān)系》，載《中國法律評論》2017年第4期。此外，2020年12月杭州郎某等涉嫌誹謗罪自訴轉(zhuǎn)公訴案中，原本典型的侵害個人名譽權(quán)的誹謗案件，因捏造的誹謗信息在網(wǎng)絡(luò)空間迅速傳播、擴散，檢察機關(guān)認為其不僅侵害了被害人的人格權(quán)，而且給社會公眾造成在網(wǎng)絡(luò)空間的不安全感，適用《刑法》第246條第二款的例外情形，以“嚴重危害社會秩序”為由啟動了公訴程序。①本案案情介紹及相關(guān)探討參見車浩：《杭州誹謗案為何能轉(zhuǎn)為公訴》，載《檢察日報》2020年12月30日；樊崇義：《誹謗罪之自訴轉(zhuǎn)公訴程序銜接——評杭州郎某、何某涉嫌誹謗犯罪案》，載《檢察日報》2020年12月27日等?？梢姡瑹o論是對傳統(tǒng)的倫理道德價值的維護，還是應(yīng)對新時代產(chǎn)生的新的社會秩序問題，亦或是對其他具有“公共性”特征領(lǐng)域的特殊保護，“公共利益”范疇的擴張已成為一種必然的趨勢。

二、侵犯未成年人個人信息行為之“公共利益”侵害性

我國自上而下的檢察公益訴訟制度本質(zhì)上是利用公權(quán)力來保護公共利益，而公權(quán)力保護模式本身就意味著其擴張是有限度的，否則會導致公權(quán)與私權(quán)的緊張關(guān)系。公共利益的保護需要公權(quán)力、社會組織、特殊群體代表及個人等多方社會力量的參與和多元保護機制的構(gòu)建。檢察公益訴訟只是保護公共利益最有力的手段，故而其范圍應(yīng)當限于有公權(quán)力介入保護之必要性的特殊領(lǐng)域的公共利益。而未成年人權(quán)益無論是從各國法律體系還是從實踐來看，都是需要進行特殊保護的特殊領(lǐng)域。在我國推進檢察公益訴訟的過程中，應(yīng)當將其納入“等外公共利益”范疇。我國2020年修訂并于2021年6月1日起施行的《未成年人保護法》及《預防未成年人犯罪法》均強調(diào)對未成年人權(quán)益的國家保護，《未成年人保護法》明確規(guī)定了人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)與公益訴訟。②如《未成年人保護法》第100條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應(yīng)當依法履行職責，保障未成年人合法權(quán)益”；第106條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟”。法律明確規(guī)定人民檢察院對侵犯未成年人權(quán)益案件的督促、支持提起訴訟制度，體現(xiàn)了國家積極啟用公權(quán)力保護未成年人合法權(quán)益的基本態(tài)度。提起檢察公益訴訟，雖然有“涉及公共利益的”作為限定條件，但立法明確將涉及未成年人權(quán)益保護的案件納入前述《授權(quán)決定》的“等外條款”范圍，解決了涉及公共利益的未成年人權(quán)益保護適用檢察公益訴訟制度的法律依據(jù)問題。在信息網(wǎng)絡(luò)時代，侵犯未成年人個人信息的案件迭出，引起社會廣泛關(guān)注。個人信息從“私益”向“公共利益”的擴展及未成年人權(quán)益保護的特殊性使侵犯未成年人個人信息案件凸顯出公共利益侵害性，因而具有通過檢察公益訴訟保護的必要性。

（一）個人信息的特殊性：從“私益”向“公共利益”的擴展

傳統(tǒng)社會的個人信息與隱私具有天然的聯(lián)系，甚至可以將二者作同等理解并以保護隱私權(quán)的法律制度來保護個人信息。然而在信息時代，個人信息已突破隱私權(quán)的核心范疇而體現(xiàn)出多元的價值與屬性。順應(yīng)時代需求，歐洲國家將個人信息與隱私區(qū)分，通過統(tǒng)一立法對個人信息的收集、儲存、處理作出規(guī)定，譬如《德國聯(lián)邦個人資料保護法》以一般人格權(quán)為基礎(chǔ)保護個人信息，以信息主體的權(quán)利為核心對個人信息的收集、處理和利用進行規(guī)范。③參見 Marion Baston- Vogt. der sachliche Schutzbereich des zivilrechtlichen allgemeine Pers?nlichkeitsrechts [M].Mohr Siebeck, 1997: 107。以美國為代表的一些國家則通過擴展隱私及隱私權(quán)的外延來保護個人信息，譬如美國《隱私法》規(guī)定了對個人信息的保護規(guī)則。④Daniel J. Solove & Paul M. Schwartz, Information Privacy Law , Wolters Kluwer, 2009: 2.我國應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)背景下產(chǎn)生的侵犯個人信息安全問題，最早是在《刑法》中增設(shè)保護公民個人信息的罪名。隨后此類侵權(quán)及犯罪問題日益突出，相關(guān)的研究也日益豐富和成熟。2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》“人格權(quán)編”第六章設(shè)專章規(guī)定了“隱私權(quán)和個人信息保護”，從個人信息的界定、個人信息的處理原則及限制、免責事由、個人信息決定權(quán)、個人信息安全等全面規(guī)定了對個人信息的民法保護，同時也體現(xiàn)出我國立法對隱私權(quán)和個人信息的“二元保護”模式。①參見《中華人民共和國民法典》第1032至1039條?？梢娫谛畔r代，個人信息具有區(qū)別于隱私權(quán)的特殊性基本已成為現(xiàn)代法治國家的共識。

個人信息的特殊性不僅體現(xiàn)在民法語境下與隱私權(quán)的相對獨立性，也體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)背景下，因信息主體的不特定性、信息聚合衍生的新法益以及信息處理的快速、廣泛等特征而呈現(xiàn)出的個人信息從“私法益”向“公法益”擴展的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年3月，已有24個省級人大常委會通過支持檢察公益訴訟的決定或決議，其中大部分都包括授權(quán)檢察機關(guān)辦理個人信息保護等領(lǐng)域公益訴訟案件。譬如2019年11月，上海市寶山區(qū)檢察院對某侵犯公民個人信息罪案件同時提起刑事附帶民事公益訴訟；杭州、廣州、深圳等地也對多起侵犯公民個人信息案件提起公益訴訟，并積極通過與各部門及學界的合作，推進涉網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)案件公益訴訟的研究。②參見杜洋：“公益訴訟破解互聯(lián)網(wǎng)侵害個人信息治理難題”，載《法治日報》3月24日。http://www.legaldaily.com.cn/IT/content/2021-04/01/content_8465318.htm.最后訪問日期2021年4月23日。而在學界，早在2007年就有學者認識到個人信息的多重價值屬性，主張在信息時代，個人信息不僅體現(xiàn)為作為人格權(quán)的隱私，還體現(xiàn)具有商業(yè)價值的財產(chǎn)權(quán)屬性。對個人信息進行確權(quán)應(yīng)該根據(jù)其體現(xiàn)的價值而定，當其維護主體人格利益時，應(yīng)該給予其人格權(quán)的保護；當其維護主體財產(chǎn)利益時，就應(yīng)該給予其財產(chǎn)權(quán)保護。③參見劉德良：《個人信息的財產(chǎn)權(quán)保護》，載《法學研究》2007年第3期。也有學者明確提出應(yīng)當確立侵犯公民個人信息罪之法益的“公共性”，主張將該罪規(guī)定在《刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中。④參見皮勇、王肅之：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下侵犯個人信息犯罪的法益和危害行為問題》，載《海南大學學報（人文社會科學版）》2017年第5期。可見，個人信息在信息時代具有明顯地從作為人格權(quán)的“私益”向涉及公共利益的“公益性”擴展的特征。

（二）未成年人個人信息：“公共利益”的凸顯與檢察公益訴訟保護的必要性

未滿18周歲的未成年人因其特殊性，在立法、司法上均和成年人予以區(qū)別對待。2021年《未成年人保護法》明確規(guī)定了保護未成年人的“最有利于未成年人”原則，并在第五章設(shè)專章規(guī)定對未成年人的“網(wǎng)絡(luò)保護”，其中就包括對未成年人個人信息的保護。例如第72條規(guī)定了處理未成年人信息的原則及處理兒童信息須征得其父母或監(jiān)護人同意的規(guī)則，同時規(guī)定對未成年人信息的更正、刪除權(quán)。而對于不滿14周歲的兒童，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2019年發(fā)布了《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》，其中規(guī)定了兒童個人信息處理的基本原則，要求處理兒童個人信息應(yīng)當以顯著、清晰的方式告知兒童監(jiān)護人，并應(yīng)當征得兒童監(jiān)護人的同意，同時規(guī)定運營者應(yīng)當設(shè)置專門的兒童個人信息保護規(guī)則和用戶協(xié)議，并指定專人負責兒童個人信息保護。從國外立法和實踐來看，國家對未成年人個人信息的保護力度也遠高于成年人。例如，美國1998年的《兒童在線隱私保護法》（Children's Online Privacy Protection Act of 1998，COPPA）規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運營者針對 13 歲以下兒童信息收集與處理的基本規(guī)則，如要求制定隱私政策、通知并征得兒童父母的可驗證的同意、應(yīng)父母要求終止向兒童提供服務(wù)及兒童家長的審查權(quán)、刪除權(quán)、拒絕收集及使用權(quán)等。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》第8條同樣引入了“父母同意”制度( Parental consent) ，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的提供者在收集、使用或處理未滿 16 周歲的兒童的個人網(wǎng)絡(luò)信息前，需要獲得父母的同意或者授權(quán)，并規(guī)定成員國可以設(shè)定不低于 13 歲的年齡門檻。⑤參見張繼紅、尹菡：《數(shù)字時代未成年人個人信息的法律保護》，載《青少年犯罪問題》2021年第2期。

2019年抖音國際版短視頻應(yīng)用TikTok因違反美國COPPA而被處以570萬美元的高額罰款案引起了國內(nèi)對未成年人個人信息保護的廣泛關(guān)注。①FTC稱TikTok要求用戶提供電子郵件地址、電話號碼、用戶名、姓名、個人簡介和頭像等資料，用戶號默認是公開的，且并未對兒童個人信息采取特殊保護措施，違反COPPA規(guī)定的“家長同意”規(guī)則。參見周揚、張忠：《從抖音被罰案審視未成年人個人信息保護——基于合規(guī)視角》， https://www.sohu.com/a/299763657_99955893，搜狐網(wǎng)2019年3月7日，最后訪問日期2020年4月23日。較之于美國等西方國家，我國法律制度和實踐對未成年人個人信息的保護尚為薄弱，故而對TikTok遭美國天價罰款的事件起初在國內(nèi)引起的是一種“錯愕”反應(yīng)，因為網(wǎng)絡(luò)平臺收集、處理未成年人信息已成常態(tài)，且并沒有因此受到規(guī)制或處罰的先例。COPPA對兒童隱私的強制保護一定程度上體現(xiàn)了在互聯(lián)網(wǎng)背景下，對不特定多數(shù)兒童個人信息的保護已然不是通過私力救濟所能實現(xiàn)的，其權(quán)力屬性也在某種程度上具有了“公益性”，因而有政府強制保護的必要。相對于迅速發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟，我國法律呈現(xiàn)一定的滯后性，尤其是對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護，已具有迫切的現(xiàn)實需求，亟待相關(guān)法律、法規(guī)的完善與出臺。2020年新修訂的《未成年人保護法》設(shè)專章規(guī)定對未成年人的“網(wǎng)絡(luò)保護”，便是對這種現(xiàn)實需求的回應(yīng)。在此背景下，2021年3月，浙江省杭州市余杭區(qū)檢察院對某知名短視頻公司提起侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案，成為全國首個未成年人個人信息保護公益訴訟案件，并入選2021年4月22日最高人民檢察院發(fā)布的“檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案例”。②參見最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳：“最高檢發(fā)布檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案例 斬斷個人信息侵權(quán)與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙之間的利益鏈條”， https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#1，2021年4月22日，最后訪問日期2021年4月27日。國內(nèi)外的立法與實踐已說明未成年人個人信息凸顯出“公共利益”屬性，具有國家強制保護的必要性。

可以說，將未成年人個人信息保護納入我國自上而下、帶有明顯的“公益性”特征的檢察公益訴訟保護范圍是必然且必要的。在信息時代背景下，對個人信息的收集、處理通常都具有對象的不特定或多數(shù)性，這是個人信息成為“公共利益”的前提和基礎(chǔ)。未成年人這一主體的特殊性不僅在于其因認識和意志能力、責任能力的欠缺而導致的對個人信息自主權(quán)的缺失或弱化，因而具有給予特殊保護的必要性，同樣在于，國家和社會保護未成年人權(quán)益、保證未成年人的健康成長本身就是一項涉及社會健康發(fā)展的“公共利益”。當然，《未成年人保護法》第106條“涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟”之“公共利益”仍需相對具體、明確的判斷標準，避免“公共利益”的虛化或泛化。只有設(shè)置具體的判斷規(guī)則，才能避免《未成年人保護法》的相關(guān)規(guī)定成為一紙空文，或者因泛化的“公共利益”而使檢察權(quán)成為無處不在的“威脅”。從“公共利益”的一般概念與范疇出發(fā)，結(jié)合未成年人個人信息的特殊性，可以大致設(shè)定侵犯未成年人個人信息案件之“公共利益侵害性”的判斷規(guī)則。

三、侵害未成年人個人信息案件之“公共利益侵害性”的判斷

（一）“公共利益”的基本判斷標準

如果說我國早期由個人或社會組織為維護特定群體利益而發(fā)起的公益訴訟，在基本目的和價值上比較接近于西方國家的公益訴訟，那么從2014年起，由中央推動的檢察公益訴訟制度建設(shè)與實踐探索，已具有鮮明的中國特色。英美等西方國家的公益訴訟之初衷主要在于對弱勢群體的權(quán)益保護，雖然其后擴展到生態(tài)環(huán)境、食品藥品、消費者權(quán)益、行業(yè)壟斷等各個領(lǐng)域，但并未改變其私益救濟的基本底色。而我國經(jīng)由頂層設(shè)計而出的公益訴訟制度是純粹的“公益模式”，③參見鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。即借助公權(quán)力推動對公共利益的保護。同時，“公共利益”在不同國家因不同的“公共利益觀”，亦有不同的內(nèi)涵和外延。正如有論者所指出的：“西方公共利益觀是建立在社會化大生產(chǎn)高度發(fā)達以及國家與社會分離的基礎(chǔ)之上的，而我國公共利益觀則是建立在中國傳統(tǒng)文化‘義利觀’基礎(chǔ)之上的，這種‘義利觀’在社會轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)出復雜多樣的現(xiàn)實情景。”①高志宏：《公共利益觀的當代法治意蘊及其實現(xiàn)路徑》，載《政法論壇》2020年第2期。因而，現(xiàn)階段我國對公共利益的認識尚處于模糊、雜亂的狀態(tài)，公共利益理論的不成熟一方面導致公共利益被過多過分強調(diào)甚至成為公權(quán)力擴張、以公謀私的借口或手段，另一方面切實關(guān)乎民生的公共利益被泛化、虛化，無法在制度與實踐中得到有效保護。發(fā)展我國的公共利益理論，應(yīng)當立足于我國傳統(tǒng)的公共利益觀與政治、文化背景，結(jié)合現(xiàn)實需求，為公共利益劃定合理的內(nèi)涵與外延邊界?？v觀之，我國傳統(tǒng)的儒家文化一貫強調(diào)國家利益、民族利益及家族利益的重要性，這也是我國公共利益觀及公益訴訟制度建設(shè)天然地與國家公權(quán)力具有密切關(guān)聯(lián)性的內(nèi)在原因。

學界對公共利益有不同的理解，或者可以說，為“公共利益”尋求明確的內(nèi)涵和外延的努力基本都是徒勞的。在德國公法學界的“公共利益”理論中，有“地域說”“人數(shù)說”和“綜合說”之爭，其中“綜合說”為主流觀點。“綜合說”主張公共利益是指“不特定多數(shù)人”所享有的利益，其中，“特定”還是“不特定”，“多數(shù)”還是“少數(shù)”，都是相對一個特定的圈子而言的，同時，這個“圈子”是一個相對的、動態(tài)的概念。②參見陳新民：《德國公法學基礎(chǔ)理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第182-186頁。從我國傳統(tǒng)的國家主義、民族主義公共利益觀出發(fā)，結(jié)合西方國家多元、動態(tài)的公共利益判斷標準，我們認為，可以將“不特定多數(shù)人的利益”作為公共利益之基本特征來判斷個案是否涉及公共利益。就我國檢察公益訴訟保護之“公共利益”而言，如果說《授權(quán)決定》所列舉的國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓帶有明顯的“國家利益”特征，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全則更具“集體利益”之特征。借鑒西方國家源于弱勢群體利益保護的“不特定多數(shù)人利益”理論，結(jié)合我國檢察公益訴訟向個人信息保護等新領(lǐng)域的拓展，可以預判我國的“公共利益”也將逐步走向“多元化”道路，公共利益中的個人利益尤其是弱勢群體利益色彩將逐漸凸顯。

將“不特定多數(shù)人的利益”作為“公共利益”判斷的基本標準，可以使國家利益、集體利益和特殊領(lǐng)域或特殊群體中的（即前述德國公共利益理論中的“圈子”）的個人利益之集合均有被解釋為“公共利益”的可能性。以侵害未成年人個人信息案件為例，是否“涉及公共利益”而能被納入檢察公益訴訟保護范圍，首先便要判斷是否侵害了“不特定多數(shù)人的利益”。美國的COPPA及我國《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》將兒童個人信息保護限定于“在線”或“網(wǎng)絡(luò)保護”，且主要內(nèi)容集中在對網(wǎng)絡(luò)運營者相關(guān)義務(wù)和責任的確定。這意味著“在線”或“網(wǎng)絡(luò)”環(huán)境下兒童個人信息具有其特殊性：一方面，在線或網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的兒童個人信息案件具有“涉眾型”，即侵害的是不特定多數(shù)兒童的利益；另一方面，兒童這一特殊弱勢群體面對網(wǎng)絡(luò)運營者，在個人信息保護方面顯然形成鮮明的“強弱”對比?？梢?，兒童個人信息在對象和權(quán)益方面均屬于作為“公共利益”保護的范圍。在符合此項一般判斷的前提下，判斷個案是否“涉及公共利益”，應(yīng)當結(jié)合未成年人個人信息保護制度，對“公共利益”進行規(guī)范判斷。

（二）侵害未成年人個人信息案件“公共利益侵害性”的規(guī)范判斷

“公共利益”的多元性、動態(tài)性決定針對不同領(lǐng)域、不同群體，對于是否涉及公共利益，可能有不同的判斷標準。推進檢察公益訴訟應(yīng)當時刻警惕公權(quán)力的不當擴張，而法律便是劃定國家公權(quán)力界限的最有效的手段。因而在個案中，判斷是否符合“公共利益”標準，應(yīng)當建立在相對完善的法律制度的基礎(chǔ)之上。也即，是否侵害公共利益需要有更明確的判斷標準，而非以“公共利益觀”或一般性的公共利益判斷標準進行抽象推定?！肮怖妗睆囊话阈耘袛鄻藴实椒深I(lǐng)域的判斷，應(yīng)當是一個從抽象到具體、從非規(guī)范性判斷到規(guī)范性判斷的過程。而規(guī)范性判斷便是在一般判斷的基礎(chǔ)上，設(shè)定相對明確的法律規(guī)則，作為法律賦予“公共利益”的規(guī)范內(nèi)涵。具體到未成年人個人信息保護，是否涉及“公共利益”，應(yīng)當在符合公共利益之一般判斷標準的前提下，進行規(guī)范判斷：即是否被法律、法規(guī)或有效的規(guī)范性文件作為特殊保護的對象或領(lǐng)域，以及個案中相關(guān)主體有無違反具體的信息保護義務(wù)的行為。以前述某知名短視頻公司侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案為例，在一般性判斷標準下，該案符合侵害“不特定多數(shù)人利益”之基本標準；在規(guī)范標準下，亦有《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》為依據(jù)。短視頻公司未盡到《規(guī)定》中的兒童個人信息保護義務(wù)，檢察機關(guān)便有權(quán)提起公益訴訟。

因此，在符合“不特定多數(shù)人利益”基本標準的前提下，對于侵害未成年人個人信息案件進行檢察公益訴訟保護，應(yīng)當在建構(gòu)和完善未成年人個人信息保護機制的基礎(chǔ)上逐步推進，才能使“公共利益”的判斷具有規(guī)范性。《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《刑法》《未成年人保護法》《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》等規(guī)范性文件，以及已提上立法議程的《個人信息保護法》，都是未成年人個人信息檢察公益訴訟保護的規(guī)范依據(jù)。但具體到個案判斷，雖然上述法律、法規(guī)等均有相關(guān)規(guī)定，但除了《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》，都為抽象、一般性規(guī)定，無法為個案中判斷是否“涉及公共利益”提供直接參考。因此可以說，當前法律背景下，對14周歲以下兒童的個人信息保護尚有規(guī)范性判斷依據(jù)，而針對14至16周歲的未成年人的個人信息案件，尚需推進專門的保護機制。同樣地，雖然實踐中已有數(shù)例個人信息檢察公益訴訟保護的案例，但在《個人信息法》及相關(guān)法律規(guī)定尚未出臺的背景下，這些案例只能說是“有益的實踐探索”?！皩嵺`先行”有助于推進相關(guān)制度建設(shè)，但嚴格來講，當前實踐中對“公共利益”的理解和判斷仍停留在一般性、抽象性判斷的層面。要實現(xiàn)檢察公益訴訟之“公共利益”判斷的具體化、規(guī)范化，還有賴于相關(guān)法律、法規(guī)的完善。

以現(xiàn)有法律及相關(guān)規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，應(yīng)當建構(gòu)分層次、分類型的未成年人個人信息保護法律機制。對未成年人個人信息的特殊保護主要與未成年人的信息自決權(quán)有關(guān)。雖然在大數(shù)據(jù)時代，對個人信息及由個人信息聚合而成的大數(shù)據(jù)的性質(zhì)與權(quán)屬問題尚有很多爭議，但個人信息的保護應(yīng)當首先承認信息主體的信息自決權(quán)，避免過于強調(diào)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值而忽略對個人權(quán)利的保護。未成年人權(quán)益歷來就需要國家以“家長主義”的立場進行特殊保護，具體到其個人信息，同樣需要根據(jù)未成年人對與其個人信息相關(guān)的行為之性質(zhì)、后果等的認識和決定能力為依據(jù)，合理掌握公權(quán)力保護的限度。未成年人的信息自決權(quán)與其年齡直接相關(guān)，而不同年齡段的個人信息保護范圍也應(yīng)進行區(qū)別對待?！秲和瘋€人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》充分借鑒和參考了美國COPPA的相關(guān)原則和制度，對14周歲以下兒童的個人信息保護，尤其是對網(wǎng)絡(luò)運營者的信息保護義務(wù)及規(guī)則規(guī)定的較為詳盡?！段闯赡耆吮Ｗo法》第72條也針對14周歲以下兒童的個人信息處理作了專門規(guī)定。①《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》確立了處理、收集兒童個人信息須充分告知、監(jiān)護人同意，以及信息的更正、刪除權(quán)等基本規(guī)則，并規(guī)定了“網(wǎng)信部門及其他有關(guān)部門”對網(wǎng)絡(luò)運營者是否遵循兒童個人信息保護規(guī)定的監(jiān)督、檢查職責。《未成年人保護法》第72條規(guī)定：“處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應(yīng)當征得未成年人的父母或者其他監(jiān)護人同意，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！钡珡膶嵺`來看，當前許多網(wǎng)絡(luò)平臺沒有對14周歲以下兒童與14-18周歲未成年人進行區(qū)別保護，兒童個人信息保護的實踐效果欠佳。我們認為，應(yīng)當沿用《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》，對14周歲以下的兒童進行“一刀切”式強制保護，在信息保護范圍及保護模式上都應(yīng)當與14至18周歲的未成年人及成年人進行區(qū)分。譬如在信息保護范圍上，除了當前立法通常采用的“身份可識別信息”外，應(yīng)當一般性地禁止收集和處理兒童照片、視頻、生日、學籍、家庭住址等可能與身份識別無關(guān)的信息；在信息處理上，應(yīng)當禁止利用兒童信息進行商業(yè)目的的用戶畫像；在保護模式上，采取國家強制保護模式，即通過一般性禁止條款和“家長有效同意”的除外規(guī)定，劃定兒童個人信息處理的清晰法律界限。同時，應(yīng)當推進專門針對兒童的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品建設(shè)，劃定特定范圍的網(wǎng)絡(luò)運營者必須提供符合法律要求的“兒童版”網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。違反強制性義務(wù)者即可判定符合《未成年人保護法》第106條規(guī)定之“涉及公共利益”的規(guī)范標準，人民檢察院有權(quán)啟動公益訴訟保護。

14至18周歲的未成年人在法律上一般認定其具有一定的行為能力與責任能力，從個人信息保護的角度，同樣可以推定其具有一定的信息自決權(quán)?！段闯赡耆吮Ｗo法》第76條在網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域?qū)⒉粷M16周歲的未成年人與16-18周歲的未成年人進行了區(qū)分，從我國《民法典》、《刑法》等基本法律中也可以看出，對未成年人責任能力有多層劃分的必要性。因此我們認為，對14-18周歲未成年人的個人信息保護有必要再分層，對14-16周歲與16-18周歲采取不同的保護模式。如果說14周歲以下兒童完全沒有信息自主權(quán)，14-16周歲未成年人可以推定具有有限的信息自主權(quán)，可以將“家長有效同意”作為一般性要求，探索家長同意的可行方法與規(guī)則。16-18周歲未成年人則可以推定原則上具有信息自主權(quán)，一般采取與成年人個人信息同等的保護措施。但為了防止未成年人接觸網(wǎng)絡(luò)不良信息、網(wǎng)絡(luò)沉迷等問題，應(yīng)當遵循《未成年人保護法》第五章“網(wǎng)絡(luò)保護”的各項規(guī)定，落實對未成年人個人信息的特殊保護責任，如第73條規(guī)定的對未成年人隱私信息的積極保護義務(wù)等。①《 未成年人保護法》第73條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者發(fā)現(xiàn)未成年人通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布私密信息的，應(yīng)當及時提示，并采取必要的保護措施?！蓖瑯?，應(yīng)當推進“未成年人版本”網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的開發(fā)、應(yīng)用，并在特定領(lǐng)域作為法律強制性要求。在個人信息保護范圍上，對14-18周歲未成年人個人信息可以沿用當前立法普遍采取的“身份可識別性”標準，并采取較為靈活的保護模式。

四、結(jié)語

信息網(wǎng)絡(luò)時代個人信息體現(xiàn)出多重價值與多元屬性，實踐中已有對侵害個人信息案件啟動檢查監(jiān)督或檢察公益訴訟的案例。未成年人個人信息的特殊性更是凸顯其“涉及公共利益”的特征，許多案件中都體現(xiàn)出檢察公益訴訟保護的必要性。但我國自上而下的檢察公益訴訟動用國家公權(quán)力保護“公共利益”，首先需要解決的問題是何為“公共利益”，或者說“公共利益”的判斷標準是什么。具體到未成年人個人信息保護，《未成年人保護法》第106條之“涉及公共利益”的判斷應(yīng)當有相對明確、規(guī)范的標準，而非停留在一般、抽象的觀念判斷層面。“公共利益”難以取得一個統(tǒng)一的概念，“不特定多數(shù)人利益說”具有相當?shù)暮w性和包容性，可以在我國公共利益觀下將國家利益、集體利益與特殊領(lǐng)域的個人利益納入其中，為檢察公益訴訟提供一般性的理論依據(jù)。但檢察公益訴訟的啟動應(yīng)當對“公共利益”作進一步的規(guī)范判斷，即“公共利益”的判斷應(yīng)當有具體的規(guī)范性依據(jù)?！段闯赡耆吮Ｗo法》明確了包括未成年人個人信息保護在內(nèi)的未成年人權(quán)益檢察公益訴訟的基本法律依據(jù)，但“涉及公共利益”的判斷仍有賴于未成年人個人信息保護法律法規(guī)的進一步完善。國家網(wǎng)信辦2019年發(fā)布的《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》對兒童個人信息保護作了較為詳盡的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，可以對未成年人個人信息進行再劃分，針對不同年齡段的未成年人設(shè)定不同的保護規(guī)則和義務(wù)。這樣，將違反強制性保護規(guī)則的行為推定為符合“涉及公共利益”的規(guī)范標準，使“公共利益”從抽象、一般性判斷走向具體、明確的規(guī)范判斷，為檢察公益訴訟的啟動提供相對明確的判斷依據(jù)。