建立健全土地管理體制推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展
——《江蘇省土地管理?xiàng)l例》解讀

☉張鏖

特邀嘉賓：

王臘生 省人大法制委主任委員

汪 泉 省人大常委會環(huán)資城建委主任

劉 聰 省自然資源廳廳長

2021 年1 月15 日，省十三屆人大常委會第二十次會議通過了新修訂的《江蘇省土地管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例），自2021 年5 月1 日起施行。本次修訂是該條例頒布實(shí)施20 多年來的首次大修，修訂后的條例貫徹落實(shí)國家和省土地管理改革要求，對國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地管理等作了全面系統(tǒng)規(guī)范，特色鮮明，亮點(diǎn)眾多。為了更好地推動條例貫徹實(shí)施，本刊特邀幾位參與條例修訂的嘉賓為您作詳細(xì)解讀。

問：請簡要介紹一下條例修訂的背景？

劉聰：《江蘇省土地管理?xiàng)l例》是我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性法規(guī)，該條例自2000年制定出臺以來，其間進(jìn)行了兩次小幅修正，但基本框架和具體內(nèi)容均未有實(shí)質(zhì)性變動。隨著國家土地管理改革和我省土地管理實(shí)踐的發(fā)展，許多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)管理需要。在土地管理法進(jìn)行重大修正的背景下，適時修訂我省土地管理?xiàng)l例，不僅是細(xì)化落實(shí)新修正的土地管理法的迫切需要，也是落實(shí)國家土地管理制度改革的重要舉措，更是提煉固化我省土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)需求。20 多年來，我省土地管理改革的成果經(jīng)驗(yàn)豐富，比如，在“節(jié)約集約用地”“耕地保護(hù)”工作中已經(jīng)形成了成熟做法，有關(guān)土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地改革等的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已有初步成果，這些經(jīng)驗(yàn)做法迫切需要通過立法加以固化，推動我省自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

問：當(dāng)前國家正在推進(jìn)“多規(guī)合一”改革，條例在建立健全國土空間規(guī)劃體系方面作了哪些規(guī)范？

王臘生：黨中央、國務(wù)院明確提出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。為了貫徹落實(shí)國家“多規(guī)合一”改革要求，2019 年10 月，省委辦公廳專門印發(fā)了關(guān)于建立國土空間規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施的意見，要求2020 年基本建立全省國土空間規(guī)劃體系，初步形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。此次修訂條例，我們很好貫徹落實(shí)中央和省委要求，專列一章對國土空間規(guī)劃作了全面具體規(guī)范。明確國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排，是各類保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動的基本依據(jù)。要求本省按照國家規(guī)定建立國土空間規(guī)劃體系。規(guī)定下級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級國土空間規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從總體規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同，符合總體規(guī)劃并與詳細(xì)規(guī)劃相銜接。明確編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，推動綠色、可持續(xù)發(fā)展等要求，并對國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制等作了具體規(guī)范。為了統(tǒng)籌特定區(qū)域流域協(xié)調(diào)發(fā)展，適應(yīng)各自功能定位需要，條例還規(guī)定要支持按照特定功能要求，組織編制跨行政區(qū)域或者流域的國土空間規(guī)劃。同時，為了增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的剛性，明確經(jīng)批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自修改。因國家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)或者行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須先經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意后，方可按照法定程序進(jìn)行修改。

問：耕地是我國最為寶貴的資源，條例在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面采取了哪些舉措？

汪泉：糧食安全是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。江蘇自古以來被稱為魚米之鄉(xiāng)，一直是農(nóng)業(yè)大省、產(chǎn)糧大省。近年來，我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了令人矚目的成就，但在土地利用方面還面臨著供需矛盾突出、需求區(qū)域差異明顯、土地利用效率低、土壤環(huán)境質(zhì)量管理還需進(jìn)一步加強(qiáng)等一系列問題，給耕地保護(hù)帶來了較大壓力。為此，條例明確要求依法保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。對非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的，實(shí)行占多少墾多少，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡。對依法批準(zhǔn)占用耕地的，要按照誰占用誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。明確經(jīng)依法劃定的永久基本農(nóng)田不得擅自變更，依法占用永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)按照永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的要求進(jìn)行補(bǔ)劃。要求縣級人民政府應(yīng)當(dāng)依法劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，作為補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的后備資源庫。明確建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，要求造成土地破壞的用地單位和個人應(yīng)當(dāng)履行土地復(fù)墾義務(wù)。規(guī)定實(shí)行耕地保護(hù)激勵性補(bǔ)償，要求省人民政府對耕地保護(hù)良好的地區(qū)給予獎勵，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府對承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶予以獎補(bǔ)。此外，還明確地方政府及其主要負(fù)責(zé)人耕地保護(hù)職責(zé)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，要求設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。

問：土地征收和補(bǔ)償是社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，條例在完善相關(guān)制度，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益方面采取了哪些舉措？

王臘生：立法為民是我們一以貫之的立法宗旨。眾所周知，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件。為了使條例規(guī)定更加符合江蘇實(shí)際，更好反映人民群眾意愿，一審前，省自然資源廳專門就條例修訂草案涉及的重大問題向掛鉤聯(lián)系的常委會組成人員進(jìn)行匯報，聽取意見建議。一審后，法制委、法工委就修訂草案修改稿廣泛征求各有關(guān)方面尤其是基層群眾的意見。在修改過程中，我們以保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，及時回應(yīng)人民群眾的新期待，著力推動解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問題。明確了農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限和流程。對征收土地擬征地公告、征收土地調(diào)查與風(fēng)險評估、征地補(bǔ)償安置方案公告與聽證、征地補(bǔ)償?shù)怯浥c協(xié)議簽訂等提出了具體要求。明確土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)定征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，依法及時足額支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。要求設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)征地補(bǔ)償安置方案，組織測算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，將土地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用足額存入指定的預(yù)存征地補(bǔ)償款專戶和社會保障資金專戶，并確定安置人員名單。明確對征收土地涉及農(nóng)村村民住宅的，要尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對補(bǔ)償要求作了具體規(guī)定，即重新安排宅基地建房的，宅基地的面積按照本條例相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；依法確定的原宅基地面積超過重新安排宅基地面積的，應(yīng)當(dāng)對超過的部分給予合理補(bǔ)償。提供安置房補(bǔ)償?shù)?，安置房的面積不得少于依法確定的原房屋面積。采用貨幣補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)評估宅基地和住房的價值，一并作出補(bǔ)償。

問：近年來，我省在建設(shè)用地管理方面積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，條例對此作了哪些規(guī)范？

劉聰：近年來，通過基層的探索實(shí)踐，我省在土地管理改革中形成了一些可推廣可復(fù)制的好的經(jīng)驗(yàn)做法，比如，常州武進(jìn)區(qū)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索實(shí)踐，為國家土地管理改革貢獻(xiàn)了江蘇經(jīng)驗(yàn)。為了更好發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，我們及時將這些經(jīng)驗(yàn)做法通過地方立法加以固化。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，條例明確國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人依法可以通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式交由單位或者個人使用。同時，為了規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的程序等提出了明確要求，規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價出資（入股）等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，形成書面決議，并按照國家規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用權(quán)人，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明交易價格、使用期限等內(nèi)容。在宅基地管理方面，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家和省規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。明確農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并對宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)范。同時，為了規(guī)范村民建房，規(guī)定村民建住宅應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。為了盤活農(nóng)村宅基地，明確允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，退出的宅基地用于滿足農(nóng)村村民宅基地合理需求和盤活利用。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在工業(yè)用地出讓方面，根據(jù)中央改革要求，規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府可以探索采取先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內(nèi)合理確定出讓年期等方式出讓工業(yè)用地。對工業(yè)用地采用先租賃后出讓的，可以先以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式租賃取得，并明確約定轉(zhuǎn)為出讓建設(shè)用地的條件，達(dá)到約定的受讓條件后，可以依法申請辦理協(xié)議出讓手續(xù)，簽訂土地出讓合同。

問：為保障條例有關(guān)規(guī)定得到有效落實(shí)，條例在監(jiān)督檢查和法律責(zé)任方面作了哪些規(guī)定？

汪泉：為了督促政府及有關(guān)部門履行好相關(guān)職責(zé)，預(yù)防和懲治土地違法違規(guī)行為，確保各項(xiàng)規(guī)定得到有效落實(shí)，條例對政府及相關(guān)主管部門的監(jiān)管職責(zé)作了明確，要求地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，保護(hù)和合理開發(fā)利用土地資源，制止非法占用土地和破壞土地資源的行為。明確發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法履行相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，實(shí)施監(jiān)督檢查。同時，為了發(fā)揮地方人大常委會的監(jiān)督作用，規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)定期向同級人民代表大會常務(wù)委員會報告本行政區(qū)域內(nèi)國土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行、永久基本農(nóng)田和其他耕地保護(hù)等土地管理情況。要求設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)于每年年底前向上一級人民政府報告開展土地管理監(jiān)督檢查情況。對地方各級人民政府和自然資源等有關(guān)部門及其工作人員違反法定權(quán)限、程序或者不按照國土空間規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)土地使用等行為，規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。對違反國土空間規(guī)劃等非法占用建設(shè)用地、未利用地的，規(guī)定由自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，等等。