法治護(hù)航制度創(chuàng)新 打造改革開放新高地
——《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》解讀

☉顧文卿

特邀嘉賓：

王臘生 省人大法制委主任委員

呂小鵬 省人大財(cái)經(jīng)委副主任委員

夏正芳 省人大常委會(huì)法工委副主任

崔 健 省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作辦公室副主任

建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，在我國(guó)改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。為充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，2021年1月15日，省第十三屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過了《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），自2021年3月1日起施行。條例的頒布實(shí)施為我省高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供了重要法治保障。為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓作全方面的解讀。

問：建設(shè)中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是江蘇推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展走在前列的重要支撐、增創(chuàng)改革開放新優(yōu)勢(shì)的重要載體，也是江蘇為全國(guó)發(fā)展探路的重大政治責(zé)任。請(qǐng)介紹一下我省制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例的背景？

崔?。簢?guó)務(wù)院批復(fù)的《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，明確要求我省加強(qiáng)地方立法，建立公正透明、體系完備的法治環(huán)境，為進(jìn)一步引領(lǐng)和推動(dòng)江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展，研究出臺(tái)條例十分必要。制定條例有利于全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，在構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局中準(zhǔn)確把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的形勢(shì)任務(wù)，高標(biāo)定位、高點(diǎn)起步、高位推動(dòng)我省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)；有利于發(fā)揮立法的引領(lǐng)、規(guī)范和推動(dòng)作用，建立健全有利于制度創(chuàng)新的體制機(jī)制，為先行先試、改革創(chuàng)新提供有力法治保障；有利于推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快形成市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)高端創(chuàng)新要素合理流動(dòng)和高效組合，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，為全省制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)樹立一流標(biāo)桿、形成示范效應(yīng)，推動(dòng)江蘇制造向全球價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)；有利于進(jìn)一步總結(jié)梳理和優(yōu)化整合現(xiàn)有政策措施，通過立法把行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法予以固化，并健全相關(guān)制度機(jī)制、完善相關(guān)政策支撐，加快形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

問：可以介紹一下我省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體情況嗎？

崔?。航K自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體定位是以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實(shí)中央關(guān)于深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，推動(dòng)全方位高水平對(duì)外開放，加快“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)，著力打造開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。自設(shè)立以來，132項(xiàng)既有改革試點(diǎn)任務(wù)94%已落地，同步建立企業(yè)需求、集成創(chuàng)新、復(fù)制推廣清單，形成“1+3”動(dòng)態(tài)清單；探索實(shí)施全國(guó)全省首創(chuàng)改革舉措60 余項(xiàng)，形成115 項(xiàng)制度創(chuàng)新成果和生物醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈開放創(chuàng)新思路舉措，第一批“20+20”經(jīng)驗(yàn)案例在省內(nèi)初步復(fù)制推廣；賦予片區(qū)273項(xiàng)省級(jí)管理事項(xiàng)，出臺(tái)配套政策文件110 余份，形成以省“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展若干意見”為總領(lǐng)、3個(gè)設(shè)區(qū)市支持政策為主干、省相關(guān)部門專項(xiàng)政策為支撐的“1+3+N”政策體系。截至2020年底，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共新增市場(chǎng)主體4.1 萬余家。2020 年，實(shí)際使用外資22.9 億美元，占全省9.7%；進(jìn)出口總額5630.5 億元，占全省12.7%。

問：作為指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的地方性法規(guī)，這次立法的指導(dǎo)思想是什么？

王臘生：中國(guó)（江蘇）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是國(guó)家戰(zhàn)略，其核心是制度創(chuàng)新，條例作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的框架性法規(guī)，要體現(xiàn)“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，發(fā)揮地方立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。為此，我們?cè)诹⒎ㄟ^程中以國(guó)務(wù)院批復(fù)的《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》為依據(jù)，對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，參考國(guó)家和省有關(guān)文件，注重：一是反映和固化我省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)成果，體現(xiàn)江蘇特色，并預(yù)留制度創(chuàng)新空間。對(duì)總體方案已經(jīng)明確、具體舉措相對(duì)成熟且可復(fù)制可推廣的事項(xiàng)，如制定負(fù)面清單、土地供應(yīng)方式等內(nèi)容在條例中加以肯定；對(duì)一些改革創(chuàng)新還在持續(xù)深化的內(nèi)容，如海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新等通過“概括加列舉”等表述方法，增強(qiáng)立法的前瞻性，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。二是處理好中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系，推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)投資開放、貿(mào)易便利和金融創(chuàng)新。對(duì)涉及金融、稅務(wù)、海關(guān)等國(guó)家事權(quán)的內(nèi)容，從配合國(guó)家管理部門推進(jìn)相關(guān)改革創(chuàng)新的角度進(jìn)行規(guī)范；對(duì)涉及地方事權(quán)的管理體制、綜合監(jiān)管等內(nèi)容，從深化自主改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的角度進(jìn)行規(guī)范，增加體現(xiàn)改革方向性的規(guī)定。三是突出轉(zhuǎn)變政府職能重點(diǎn)，加強(qiáng)法治保障，為培育國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境提供保障。明確在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快推進(jìn)政府管理體制創(chuàng)新、投資貿(mào)易創(chuàng)新的總體性要求及法治保障等相關(guān)規(guī)定。

問：制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心，條例在賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)方面都有哪些措施？

呂小鵬：為了進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，進(jìn)行制度創(chuàng)新，條例主要做了以下幾個(gè)方面的規(guī)定：一是建立容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于改革創(chuàng)新出現(xiàn)失誤，但符合國(guó)家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取不正當(dāng)利益，未惡意串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人免予追究相關(guān)責(zé)任。對(duì)法律、法規(guī)未明確禁止或者限制的事項(xiàng)，鼓勵(lì)自然人、法人和非法人組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展創(chuàng)新活動(dòng)，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力。二是優(yōu)先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施重大改革舉措、布局重大創(chuàng)新平臺(tái)，在規(guī)劃、土地、環(huán)境保護(hù)、能源利用等方面給予支持。三是依法賦權(quán)和調(diào)法調(diào)規(guī)。堅(jiān)持“放是原則、不放是例外”，依法將能夠賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行使。明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新需要暫時(shí)調(diào)整或者停止適用有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章部分規(guī)定的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出建議，依照法定程序爭(zhēng)取國(guó)家支持；需要暫時(shí)調(diào)整或者停止適用地方性法規(guī)、政府規(guī)章的，由制定機(jī)關(guān)依法作出決定。四是深化“放管服”改革，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，加快政務(wù)信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享，實(shí)施商事登記確認(rèn)制度，探索行業(yè)綜合準(zhǔn)營(yíng)制度，放寬商事主體登記經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所限制，持續(xù)優(yōu)化審批服務(wù)。

問：投資開放和貿(mào)易便利可以說是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，條例對(duì)此都有哪些規(guī)定？

夏正芳：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立背景主要是新時(shí)期我國(guó)確定了全方位對(duì)外開放新格局，要對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易自由化便利化要求，在投資、貿(mào)易等方面不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新和擴(kuò)大開放。因此，條例在投資開放方面，規(guī)定對(duì)外商投資依法實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。鼓勵(lì)外資投向先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，充分發(fā)揮外資對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的帶動(dòng)作用。支持發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，支持外國(guó)投資者全面參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，支持完善對(duì)外投資綜合服務(wù)體系。在貿(mào)易便利方面，規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立與國(guó)際國(guó)內(nèi)貿(mào)易發(fā)展需求相適應(yīng)的監(jiān)管模式，優(yōu)化貿(mào)易監(jiān)管和許可要求，實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易便利化自由化，推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)行國(guó)際貿(mào)易單一窗口服務(wù)模式，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度，放寬服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)口。明確建立完善服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，開展海關(guān)監(jiān)管制度和出入境檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度創(chuàng)新。建立跨部門、跨區(qū)域的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)和執(zhí)法互助機(jī)制，加強(qiáng)陸海聯(lián)運(yùn)通道建設(shè)，加快港口航道、專用鐵路等重大綜合交通設(shè)施建設(shè)。

問：《中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確，著力打造實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。條例在推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展方面有哪些規(guī)定？

王臘生：作為全方位高水平對(duì)外開放的“試驗(yàn)田”，江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在引領(lǐng)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量方面肩負(fù)重任。為此，條例設(shè)專章“實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”，給出了13 條推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，打造創(chuàng)新鏈、提升產(chǎn)業(yè)鏈、實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈的規(guī)定。條例明確，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和開放合作新模式，聚焦新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)和新醫(yī)藥、新材料、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育全球創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中高端企業(yè)。對(duì)龍頭企業(yè)，規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)支持產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)和領(lǐng)軍型企業(yè)聯(lián)合上下游，推動(dòng)企業(yè)在自主創(chuàng)新能力、品牌知名度、資源整合能力、企業(yè)家影響力等方面接近或者達(dá)到世界級(jí)水平。此外，還在完善財(cái)政、科技、人才、土地等方面政策支撐作了規(guī)定。比如在用地上，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)列入國(guó)家和省人民政府確定的重大項(xiàng)目，按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)先安排用地計(jì)劃。再比如人才，條例對(duì)加大吸引高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才力度給出了眾多優(yōu)惠，對(duì)急需引進(jìn)的外籍以及港澳臺(tái)地區(qū)技能人才、技術(shù)人才和管理人才，適當(dāng)放寬年齡、學(xué)歷等條件限制；支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以聘任制等形式引進(jìn)高層次人才，探索實(shí)行年薪制、協(xié)議工資制。