呼喚責(zé)任擔(dān)當(dāng)：公共資本須關(guān)進(jìn)制度“鐵籠子”

蕭書(shū)香

澳門(mén)特區(qū)的公共自治基金大大小小加起來(lái)有十多個(gè)，有各種各樣不同形式或性質(zhì)等原因而設(shè)立的。最大的當(dāng)然是澳門(mén)基金會(huì)，其他稍有規(guī)模獨(dú)立的或附設(shè)於職能部門(mén)的各種各樣以性質(zhì)劃分的基金有：澳門(mén)退休基金會(huì)、社會(huì)保障基金、汽車(chē)及航海保障基金、存款保障基金、學(xué)生福利基金、文化產(chǎn)業(yè)基金、澳門(mén)科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金等等。雖然為數(shù)不少，但重要的是在社會(huì)的發(fā)展上或現(xiàn)實(shí)的客觀(guān)上確實(shí)是有存在的需要，有關(guān)基金運(yùn)作模式在行政程式上亦合理，有助加快行政效率，尤其在結(jié)算、審批等方面，但有完善的空間。

首先，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。除行政違法及貪腐監(jiān)督外，政府代表或財(cái)政局代表更應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地從法制上及監(jiān)管上交出成績(jī)。法制應(yīng)與時(shí)並進(jìn)，不能固守舊有落伍的思維，抱著不變不錯(cuò)或不做不錯(cuò)心態(tài);監(jiān)督上更不怕得罪人，加強(qiáng)政府代表責(zé)任感及使命感，權(quán)責(zé)清晰。

第二，監(jiān)督透明化。單單每一年公佈資助名單還不夠，資料不足，應(yīng)提供條件可讓有興趣的大眾或利害關(guān)係人查閱審批標(biāo)準(zhǔn)及在不違反個(gè)資法下公開(kāi)更多資料，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督。

第三，委員會(huì)人員的委任客觀(guān)化、透明化及專(zhuān)業(yè)化。要減少用人唯親及相互包庇情況，畢竟各代表都有收取可觀(guān)的津貼及報(bào)酬的行為。除對(duì)基金委員會(huì)人員要進(jìn)行日常法制觀(guān)念、職業(yè)素養(yǎng)、道德品質(zhì)培養(yǎng)外，對(duì)委任者還應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上對(duì)其的專(zhuān)業(yè)、資歷及能力等情況進(jìn)行客觀(guān)公示，讓公眾瞭解和監(jiān)督。

為加強(qiáng)公帑監(jiān)管，特區(qū)設(shè)立了“公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室”，加強(qiáng)對(duì)公共資本企業(yè)和自治基金的監(jiān)督，以確保公共資產(chǎn)的安全與效益，設(shè)立的原意是好的，其設(shè)立的宗旨大概如下：一、是促進(jìn)公共財(cái)政投資的保值與增值;二、研究制定優(yōu)化基金資助審批制度的相關(guān)法規(guī)等;三、啟動(dòng)公共資本企業(yè)法律制度的草擬工作;四、務(wù)求公帑運(yùn)用和管理透明化、規(guī)範(fàn)化和制度化。

根據(jù)其宗旨，與財(cái)政局組織法設(shè)立的公共會(huì)計(jì)廳、公物管理廳及公共財(cái)政稽核處的職能作對(duì)比後，不能發(fā)現(xiàn)其性質(zhì)之相似性及重疊性，後者的工作專(zhuān)注於公共資產(chǎn)的監(jiān)管制度進(jìn)行檢視，並推動(dòng)相應(yīng)的立法工作及跟進(jìn)完善措施。“公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室”應(yīng)屬上層建築（類(lèi)似當(dāng)年設(shè)立的能源業(yè)發(fā)展辦公室的作用）層面的機(jī)構(gòu)，故難怪一直有人質(zhì)疑有沒(méi)有需要設(shè)立這個(gè)項(xiàng)目組，其與財(cái)局職能重疊的部分職責(zé)是否會(huì)出現(xiàn)積極或消極衝突？有沒(méi)有違背行政長(zhǎng)官所推行的“優(yōu)化部門(mén)架構(gòu)設(shè)置，整合部門(mén)”的行為初衷？或最終只造成另一個(gè)架床疊屋，造就了一些官職及增聘人手？相關(guān)之部門(mén)能否勝任有關(guān)之工作？現(xiàn)時(shí)辦公室已成立一年，還有兩年時(shí)間，冀待有關(guān)之辦公室能以實(shí)質(zhì)的成果來(lái)消除以上種種之疑問(wèn)，能令公共資產(chǎn)法律制度得以改革成功。能否做到，令公帑用得其所，到目前為止還沒(méi)有看出其一點(diǎn)兒成績(jī)，或許其工作未夠透明，外間難以知悉其工作進(jìn)度及成果。

“公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室”屬行政體系內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，只向長(zhǎng)官提交報(bào)告及負(fù)責(zé)，有一定局限性，為此筆者有以下建議：

一、除向長(zhǎng)官負(fù)責(zé)外，亦需要向市民的代表立法會(huì)提交報(bào)告及負(fù)責(zé);

二、自治基金的帳目一向不屬政府總預(yù)算一部份，過(guò)去與自治機(jī)關(guān)一道立法會(huì)難以監(jiān)督，建議在立法會(huì)設(shè)立專(zhuān)責(zé)委員會(huì)，賦予足夠的權(quán)力專(zhuān)責(zé)自治基金及公共資本部門(mén)的監(jiān)督工作，打破行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的不足，更何況涉及公帑的使用。

澳門(mén)的官場(chǎng)屢屢發(fā)生官商勾結(jié)，貪污腐敗，濫用職權(quán)謀取私利等情況，長(zhǎng)期令澳門(mén)市民對(duì)政府失去信心，失去信任，出現(xiàn)管治危機(jī)，公僕自己亦都感到無(wú)奈及蒙羞。市民及公務(wù)人員內(nèi)部都強(qiáng)烈地訴求真正的落實(shí)高官問(wèn)責(zé)制，以及在外部及內(nèi)部都加強(qiáng)有效監(jiān)督。在刑事方面有檢察院及廉署把關(guān)，但在行政違法方面（尤其是不以金錢(qián)作為利益的情況更為隱蔽及嚴(yán)重），違法往往在看不到成本的情況下，顯得更為隱蔽，加之違法監(jiān)察的力量非常之不足，違法情況將容易繼續(xù)存在及發(fā)生。而違法成本低，也會(huì)讓違法情況變得普遍。意即當(dāng)官員違紀(jì)、違法後，沒(méi)有被追究、官官相衛(wèi)、委過(guò)於人、濫權(quán)等沒(méi)有什麼成本時(shí)，法就會(huì)被踐踏！

澳門(mén)回歸後沒(méi)有設(shè)審計(jì)法院，又沒(méi)有如臺(tái)灣般有監(jiān)察院，亦沒(méi)有如香港般的公務(wù)員事務(wù)局統(tǒng)一管理公務(wù)員事務(wù)機(jī)制，澳門(mén)的審計(jì)署只是衡工量值式的審查，廉署的行政違法監(jiān)察尤如紙老虎，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的權(quán)力，在行政違法方面，除了提起紀(jì)律程式外（現(xiàn)實(shí)的情況是部分應(yīng)立案而沒(méi)有立，不應(yīng)立案或被處分的又被濫用），其他方面則一片空白。

特區(qū)成立後澳門(mén)市民對(duì)公職人員廉潔方面的訴求強(qiáng)烈，對(duì)於多次揭發(fā)的貪污舞弊、瀆職，違法濫用職權(quán)等政府過(guò)去都勇於去面對(duì)，但仍不足夠，與市民期盼仍有落差。對(duì)房屋、交通、空間、生活環(huán)境等民生方面一直都是市民訴求的重點(diǎn)和詬病所向。社會(huì)貧富日益不均及發(fā)展帶來(lái)的矛盾、環(huán)保以及民主發(fā)展等政治訴求衝激帶來(lái)的種種社會(huì)矛盾，都是第五屆行政長(zhǎng)官及其團(tuán)隊(duì)需要面對(duì)及疏理的矛盾和問(wèn)題。具體而言，澳門(mén)的可持續(xù)發(fā)展受限於：澳門(mén)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的矛盾;貧富差距與社會(huì)資源分配公平的矛盾;依法行政的公平效率與市民要求日益增多的矛盾;社會(huì)階層結(jié)構(gòu)固化與中產(chǎn)日益崛起的矛盾等等。這些具體矛盾不同程度地體現(xiàn)在澳門(mén)特區(qū)的居住、交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)等問(wèn)題上。在建設(shè)大灣區(qū)的過(guò)程中，則要面對(duì)如何與大灣區(qū)的其他城市間除人才及資訊競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)外，亦應(yīng)好好地思考如何相互合作，互補(bǔ)長(zhǎng)短，形成整體效應(yīng)，把握共同發(fā)展的難得機(jī)遇。

社會(huì)、官場(chǎng)及公職等部分會(huì)反映出人性自私的一面，很多的違法情況是有人知悉的，只是基於不一樣的考慮，很多為保護(hù)自身利益選擇禁聲，與違法者一樣讓私利淩駕於公共利益之上。雖然我們沒(méi)法要求市民負(fù)起檢舉的義務(wù)，但可以要求各級(jí)公務(wù)人員負(fù)起檢舉的義務(wù)。但部分官員考慮到自身的委任與退場(chǎng)直接關(guān)係到薪俸，或退休年資及尤其是與退休金及撫卹金掛鉤，官員自然會(huì)力求自保下，從而選擇犧牲公共利益;一般公務(wù)人員部分對(duì)違法事件表現(xiàn)出冷感，不涉及自身的都選擇事不關(guān)己的態(tài)度，亦有部分因?qū)俸贤斡玫呐R時(shí)人員，為保飯碗亦選擇不作聲（特區(qū)政府真的需要認(rèn)真去解決實(shí)位與合同位兩頭高的怪現(xiàn)象，官員的不作為是關(guān)鍵）。不管是那一類(lèi)人都是違反檢舉義務(wù)，即使涉及自身利益，亦無(wú)奈地麻木地讓違法存在，他們是制度下的一群犧牲者，同時(shí)也是違法者。

所以特區(qū)政府要從根源著手，從軟件方面，急須建立公義、守法的廉潔文化的公務(wù)人員團(tuán)隊(duì);硬體方面，盡快調(diào)整人員編制內(nèi)確定委任人員比例的人數(shù)，除可增加人員的歸屬感及隱定的僱用關(guān)係，也將間接有助於政府內(nèi)部建立公平正義及檢舉違法的文化。

另外，本澳存在已久的法律滯後、不接地氣、欠缺或執(zhí)行力薄弱等種種問(wèn)題，以及立法會(huì)與政府間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)不足、不充分，本屆政府真?zhèn)S需要在這方面做好工作，這一切都有待加強(qiáng)溝通以改善立法的質(zhì)與量，以回應(yīng)長(zhǎng)期以來(lái)民眾對(duì)法律改革的訴求。