加快推進行政審批制度改革的二次設(shè)計

顧平安

以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征的改革初始設(shè)計導(dǎo)致了行政審批改革的路徑依賴和邊際效益遞減。加快簡政放權(quán)，全面正確履行政府職能，需要推進行政審批改革的二次設(shè)計。“二次設(shè)計”意指以建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度為目標(biāo)，設(shè)立權(quán)威部門主導(dǎo)改革，在全面清理行政審批事項的基礎(chǔ)上，以行政審批權(quán)責(zé)清單制度為抓手，以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化為依托，建立審批和服務(wù)事項代碼庫，加快推進網(wǎng)上行政審批服務(wù)，以法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，最終給政府的行政審批權(quán)力“打造一個制度的籠子”。不斷完善行政審批制度建設(shè)，提高改革的質(zhì)量和可持續(xù)性，充分激發(fā)企業(yè)和市場活力，全面推動有限政府、廉潔政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

設(shè)立權(quán)威部門主導(dǎo)改革

由于行政審批改革具有長期性、復(fù)雜性、重要性。部門牽頭改革的模式會延緩改革進程、降低改革效能。為此，各級行政審批改革辦公室(審改辦)要作為中央、省、市、縣級政府授權(quán)成立的特設(shè)機構(gòu)，集中相關(guān)的權(quán)力和各方人力資源，主導(dǎo)、統(tǒng)籌、研究、推進、監(jiān)督行政審批改革工作。改什么?怎么改?審改辦說了算!各級審改辦要緊緊圍繞建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度的目標(biāo)，重點在于厘清政府和市場、社會邊界，給市場主體“松綁”，激發(fā)企業(yè)和社會活力，強制推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”良好的法律、制度環(huán)境。在全面清理各項行政審批權(quán)力的基礎(chǔ)上，將“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”審批事項，堅決取消，將該由市場做的下放給市場, 社會能辦好的交給社會。

各級審改辦要用群眾路線指導(dǎo)行政審批改革，堅持開門改審批，按照“為民、便民、親民”的宗旨，充分聽取行政相對人的意見，而不是閉門造車，或由行政部門自己說了算；堅持專職改審批，建設(shè)一支專職隊伍，研究、精通審批事項，避免外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行改革；堅持持續(xù)改審批，根據(jù)政府行政審批中存在的主要問題，攻堅克難，有計劃有步驟地科學(xué)推進;堅持規(guī)范改審批，依法合規(guī)地推進審批制度改革。

全面清理行政審批事項

所謂全面清理行政審批事項，就是要根據(jù)各級政府行使審批權(quán)的事實特性進行清理，不能對行政許可事項之外的、事實上大量存在的、制約經(jīng)濟和社會發(fā)展的審批事項視而不見。具體來說，就是要將現(xiàn)階段各級政府部門行使的許可審批、非許可審批和具有審批特性的公共服務(wù)事項納入清理范圍，統(tǒng)一清理標(biāo)準(zhǔn)，摸清家底，避免更名改姓規(guī)避審改，或者名改實不改。

首先，進一步明確行政審批和行政許可的聯(lián)系和區(qū)別。

需要明確的是，行政審批是管理范疇的概念，行政許可是法律范疇的概念，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。行政審批具有三個核心特征：一是行政審批行為的發(fā)生是以公民、法人或者其他組織提出申請為前提；二是公民、法人或者其他組織從事特定活動必須經(jīng)過行政機關(guān)同意；三是如果事先未經(jīng)過行政機關(guān)同意就從事了特定活動，將會受到行政機關(guān)的處罰制裁。同時具備這三個核心特征的事項就是行政審批行為事項。因此，在清理行政審批事項時，不能只關(guān)注具有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)依據(jù)的行政許可事項的審查，也不能只注意其名稱和形式，而應(yīng)當(dāng)把握其“必須經(jīng)過行政審批機關(guān)同意”這一實質(zhì)，才能保證不重項、不漏項。

其次，確立“最小顆粒度”標(biāo)準(zhǔn)，避免數(shù)字游戲。

所謂“最小顆粒度”標(biāo)準(zhǔn)就是，以法律為依據(jù)，將各部門的審批權(quán)責(zé)事項細(xì)化到最小子項。最小子項是一個業(yè)務(wù)事項辦理的次單元，多數(shù)情況下，一個最小子項對應(yīng)唯一的申請人、唯一的業(yè)務(wù)辦理流程和唯一的申請材料。按照“最小顆粒度”標(biāo)準(zhǔn)全面清理行政審批事項，才能真正摸清家底，避免審批改革的數(shù)字游戲。同時，也為精簡、優(yōu)化流程，清除重復(fù)、交叉審批提供條件，為明確責(zé)任、細(xì)化責(zé)任提供保證，有利于實現(xiàn)審批改革的精細(xì)化管理。

再次，進一步確立全面清理的重點和難點。

許可審批的清理重點在于，法律、法規(guī)授權(quán)設(shè)立的行政許可審批事項，政府及部門是否以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相增加行政審批項目，是否越權(quán)附加審批條件。非許可審批清理的重點是以非行政許可審批名義、通過政府規(guī)范性文件設(shè)立的涉及公民、法人和其他組織的審批事項，必須重新審查規(guī)范，或直接取消，或者依法履行新設(shè)行政許可的程序。

全面清理行政審批事項的難點是具有審批特性的公共服務(wù)事項?，F(xiàn)階段，各級政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務(wù)，以“登記、年檢、年審、監(jiān)制、備案、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運證”等各種名義存在，名目眾多、標(biāo)準(zhǔn)不一、程序繁瑣、甚至互為前置，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟和社會發(fā)展。如果不同步清理公共服務(wù)事項，那些被精簡、取消的行政許可、非行政許可事項，可能會更名改姓，以公共服務(wù)的名義繼續(xù)存在。

公共服務(wù)事項清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服務(wù)”的原則，現(xiàn)階段清理重點是教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的審批、備案事項，市場監(jiān)管、社會治理、民生保障方面的審批、備案事項，資料性審查、項目評估、統(tǒng)計分析及從業(yè)資格、資質(zhì)審查和職稱評審等審批、備案事項。原則上以一般業(yè)務(wù)管理事項為名實施的審批，一律取消。

建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度

權(quán)力清單是指對政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進行列舉。所謂“行政審批權(quán)責(zé)清單”制度，就是在“徹底清權(quán)、規(guī)范確權(quán)、公正量權(quán)、清晰曬權(quán)、明白用權(quán)”的基礎(chǔ)上，依據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”、“權(quán)責(zé)相一致”、“權(quán)責(zé)受監(jiān)督”三項基本原則，將政府行政審批和服務(wù)中的每項行政審批權(quán)力按照“事前、事中、事后”三個階段，細(xì)化違法違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政責(zé)任，并明確相應(yīng)的處罰措施，最終實現(xiàn)“權(quán)力、流程、責(zé)任”三個要素的緊密結(jié)合，并以清單的形式向社會公布，接受社會監(jiān)督。行政機關(guān)和有審批權(quán)的相關(guān)組織不得在清單之外實施行政審批，實行“法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為”。

建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度是政府部門推進的以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的一項權(quán)力自我革命。所謂“清權(quán)”，是指全面清理政府及部門的行政許可事項和具有審批特性的公共服務(wù)事項;所謂“確權(quán)”就是依據(jù)“職權(quán)法定”的原則，編制權(quán)力目錄和運行流程圖；所謂“確責(zé)”，就是依據(jù)“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相一致、權(quán)責(zé)受監(jiān)督”的原則，在確立部門審批職權(quán)的同時要明確承擔(dān)責(zé)任的主體，以及責(zé)任的內(nèi)容和追責(zé)情形。所謂“配權(quán)”，就是依據(jù)“合法性、合理性、和便捷性”原則，對現(xiàn)有事項辦理進行調(diào)整、優(yōu)化辦事流程；所謂“曬權(quán)”，是指政府及部門要通過各種途徑公開權(quán)責(zé)清單和辦事流程;所謂“制權(quán)”，是指建立健全行政審批事項的事中事后監(jiān)管制度。

編制行政審批權(quán)責(zé)清單要過“三關(guān)”：一是“法律關(guān)”，即堅持依法規(guī)范確責(zé)，所有權(quán)力事項和對應(yīng)的責(zé)任事項、追責(zé)情形來源必須合法。二是“部門關(guān)”，即與部門零距離溝通，無縫對接，在確定權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，堅持與部門共同研究責(zé)任問題，共同編制責(zé)任清單，讓部門在擁有權(quán)力的同時，認(rèn)同所承擔(dān)的責(zé)任，強化責(zé)任意識。三是“社會關(guān)”，即多方位、多角度聽取意見，思考問題，力求每項責(zé)任都有充分的依據(jù)，可追責(zé)、可操作。從而形成政府審批權(quán)力、責(zé)任事項、追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。

建立行政審批權(quán)力清單制度，其實質(zhì)是給行政審批權(quán)打造一個透明的制度籠子，其目的在于厘清政府和市場、社會的邊界，為行政機關(guān)依法審批提供基本依據(jù)，方便公民和企業(yè)辦理相關(guān)行政審批事項，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。

建立審批和服務(wù)事項代碼庫

審批和服務(wù)事項編碼是行政審批權(quán)責(zé)清單的一項重要內(nèi)容，也是建設(shè)審批和服務(wù)事項數(shù)據(jù)庫的核心要素。通過審批和服務(wù)事項編碼，可以有效實現(xiàn)行政服務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)大廳、行政權(quán)力運行平臺、行政監(jiān)察平臺和政府法制監(jiān)督平臺一體化運行，并對審批服務(wù)事項的內(nèi)容進行準(zhǔn)確定位和可追溯管理。無編碼的事項一律不得進入審批和服務(wù)事項數(shù)據(jù)庫，也不得進入各部門辦理審批服務(wù)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行辦理。未編碼錄入的審批和服務(wù)事項，各審批部門不得要求申請人申報，也不得進行辦理。

在建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)上，國務(wù)院審改辦要按照地域、審管部門、來源等因素，依據(jù)可管理性原則，設(shè)計統(tǒng)一的行政審批事項和公共服務(wù)事項代碼編制規(guī)則。

各地根據(jù)統(tǒng)一設(shè)計的編碼規(guī)則，對每一個行政審批事項和公共服務(wù)事項進行賦碼，從而形成國家統(tǒng)一管理的行政審批事項代碼庫和地方公共服務(wù)事項代碼庫。有了國家統(tǒng)一的行政審批事項代碼庫和地方公共服務(wù)事項代碼庫，各級政府就可以依據(jù)統(tǒng)一代碼，對行政審批事項和公共服務(wù)事項進行精細(xì)化、可追溯性管理，利用信息技術(shù)，扎牢“制度的籠子”，相關(guān)部門可以通過信息化平臺對行政審批事項實施有效地統(tǒng)計分析、監(jiān)督檢查，最大限度地防止政府審批權(quán)力越位、缺位與錯位。

加快行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是行政審批行為重復(fù)性特性的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)審批環(huán)節(jié)無縫銜接的基本前提。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的核心是規(guī)范行政審批的自由裁量權(quán)，即對審批條件里有模糊空間的要素進行細(xì)化、明確化，以此杜絕審批腐敗和權(quán)錢交易。具體來說，其目標(biāo)如下：

首先，規(guī)范行政審批行為。通過標(biāo)準(zhǔn)化限制審批過程中的自由裁量權(quán)，消除行政審批過程中審批行為的隨意性、差異性，提高行政審批服務(wù)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。為此，需要對內(nèi)制定行政審批業(yè)務(wù)手冊，建立標(biāo)準(zhǔn)化審批流程，規(guī)范審批事項的條件、流程、時限，限制審批自由裁量權(quán)，引導(dǎo)辦事人員按照公開的標(biāo)準(zhǔn)辦事，實現(xiàn)陽光審批。對外則通過發(fā)布《辦事指南》，作為行政相對人申請行政審批的具體依據(jù)，將辦事具體條件、要求，一次性明確告知企業(yè)和公民，明確審批事項、審批要件、審批流程和環(huán)節(jié)，增加社會公眾的知情權(quán)，實現(xiàn)誰來申請、誰來審批，結(jié)果都一樣，

其次，控制行政審批服務(wù)的質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)化是一個“制定—執(zhí)行—評價—完善—再執(zhí)行”的螺旋上升過程。一方面，行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通過對法定審批流程進行精簡、合并、壓縮審批中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)單個行政審批事項服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化；另一方面，通過行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，整合相關(guān)部門的審批權(quán)，實現(xiàn)以項目為核心的并聯(lián)審批無縫銜接。從這個意義上來說，標(biāo)準(zhǔn)化既是規(guī)范審批人員行為的工具，更是保證行政審批服務(wù)質(zhì)量“便捷、透明、順暢、高效”的穩(wěn)定器。

然而，在推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，如果簡單地將標(biāo)準(zhǔn)化等同于現(xiàn)有法律規(guī)范和部門既有的規(guī)范，有可能使標(biāo)準(zhǔn)化變成部門不合理利益鎖定的工具，走向標(biāo)準(zhǔn)化的反面。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是對傳統(tǒng)審批行為的根本性改造，是對原有行政方式、行為習(xí)慣的極大挑戰(zhàn)，推進過程中要充分考慮到可能遇到的阻力，采取分步推進的策略，制訂合理的實施意見，最大限度降低行政審批標(biāo)準(zhǔn)化過程的阻力。

以法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)

與行政審批相關(guān)聯(lián)的中介服務(wù)成為簡政放權(quán)的“中梗阻”，“攔截”審改紅利，已經(jīng)廣為社會詬病。這些中介機構(gòu)壟斷服務(wù)、環(huán)節(jié)多、耗時長、費用高、手續(xù)繁瑣，主要在于中介機構(gòu)服務(wù)市場壟斷，一些政府部門將與行政審批相關(guān)的技術(shù)服務(wù)委托給下屬事業(yè)單位或指定少數(shù)中介機構(gòu)承擔(dān)，延伸部門權(quán)力、進行利益輸送、彼此形成了利益共同體。因此，行政審批制度改革要以市場化為導(dǎo)向，打破中介服務(wù)壟斷，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，用法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，盡快建立與審批相關(guān)的中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強責(zé)任監(jiān)管。

第一，打破壟斷，開放市場。中介服務(wù)之所以能“截留”審改紅利，根本的原因在于對服務(wù)市場的壟斷。為此，要取消政府部門現(xiàn)有的限額管理規(guī)定，放開中介服務(wù)市場，各級各地政府不得再通過限額管理，控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量。各部門設(shè)定的區(qū)域性、行業(yè)性或部門間中介服務(wù)機構(gòu)執(zhí)業(yè)限制一律取消。要切斷中介服務(wù)的利益關(guān)聯(lián)，規(guī)定期限要求政府職能部門與自己關(guān)聯(lián)的中介機構(gòu)徹底脫鉤，使它們真正成為獨立經(jīng)營的市場主體。行業(yè)協(xié)會商會類等各類中介服務(wù)機構(gòu)一律與審批部門脫鉤，平等參與中介服務(wù)市場競爭。

第二，全面清理，重在規(guī)范。與行政審批相關(guān)的技術(shù)性審查、評估、鑒定、咨詢報告等服務(wù)是行政審批重要的前置環(huán)節(jié)。要摸清此類中介組織的底數(shù)，依法依規(guī)全面清理，從源頭上規(guī)范與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)事項的設(shè)置。除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定和部門規(guī)章按照行政許可法有關(guān)行政許可條件要求規(guī)定的中介服務(wù)事項外，審批部門以其他名義要求申請人委托中介服務(wù)機構(gòu)開展服務(wù)，或者要求申請人提供相關(guān)中介服務(wù)材料的，一律取消。審批部門能夠通過加強事中事后監(jiān)管解決的事項，一律不得設(shè)定中介服務(wù)。明確與審批相關(guān)的中介機構(gòu)的準(zhǔn)入條件、資質(zhì)資格，完善和公開行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立中介服務(wù)黑名單制度，建立中介服務(wù)的市場懲戒和淘汰機制，通過法制手段規(guī)范中介服務(wù)的市場行為。

第三，閘口收費，政府購買。依法依規(guī)需要保留的中介服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由審批部門閘口收費，統(tǒng)一納入行政審批程序，按照公共服務(wù)購買的要求，通過市場化的競爭方式，公開、平等向相關(guān)社會中介組織購買技術(shù)性服務(wù)，不得增加或變相增加申請人的義務(wù)。審批部門不得以任何形式指定中介服務(wù)機構(gòu)，對各類中介服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)應(yīng)同等對待。社會主體可以根據(jù)相關(guān)中介組織資質(zhì)資格許可規(guī)定，成立相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)，平等參加政府中介服務(wù)的購買。政府通過鼓勵競爭，降低服務(wù)價格，提高服務(wù)質(zhì)量。

建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度，是“自下而上”制度需求與“自上而下”的制度供給交互推動的過程，經(jīng)過十多年的努力，改革成效的外溢性和改革主體的受益性，決定了行政審批制度的增量改革與邊際創(chuàng)新將成為發(fā)展的新常態(tài)。黨的十八屆三中全會從發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度，對深化行政審批制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了新的更高要求。未來行政審批改革不僅需要地方政府“摸著石頭過河”，根據(jù)自身的發(fā)展需求去創(chuàng)新，更需要中央政府做好頂層設(shè)計，適時出臺相關(guān)法律、法規(guī)和文件來推動這一進程朝著既定的改革目標(biāo)發(fā)展。