川渝設(shè)“特區(qū)”：塌陷變隆起

朱昌俊

迎來一周年的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，又有重磅成果出爐。

過去一年，四川、重慶兩地圍繞成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化、跨區(qū)域合作等多個(gè)方面，都有一系列大動作。其中的大手筆之一，就是提出共建9個(gè)毗鄰地區(qū)合作平臺。目前，已有2個(gè)合作平臺在歲末年初相繼獲批，并公布了總體方案。

一個(gè)經(jīng)濟(jì)大省加上一個(gè)直轄市，川渝兩地正在以實(shí)際行動，探索中西部跨區(qū)域一體發(fā)展新路徑。

一體發(fā)展先行區(qū)破中部塌陷

2020年8月，重慶市和四川省聯(lián)合出臺《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進(jìn)方案》，提出共建一批各具優(yōu)勢和特色的區(qū)域發(fā)展功能平臺，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，率先在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新等方面取得實(shí)質(zhì)性突破，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

其中，鎖定共建的9個(gè)毗鄰地區(qū)合作平臺，主要在三大區(qū)域布局。具體為：圍繞川東北渝東北地區(qū)一體化發(fā)展布局建設(shè)功能平臺;圍繞成渝中部地區(qū)協(xié)同發(fā)展布局建設(shè)功能平臺;圍繞川南渝西地區(qū)融合發(fā)展布局建設(shè)功能平臺。

2020年底，川渝兩地共同批復(fù)的遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)，就是中部地區(qū)協(xié)同發(fā)展布局建設(shè)功能平臺之一。

在9大平臺中第一個(gè)獲批，也足見川渝兩地對于解決成渝中部“塌陷”問題的重視程度。

眾所周知，無論是過去所說的成渝城市群建設(shè)，還是目前的成渝雙圈建設(shè)，它們的一個(gè)突出短板，就是重慶、成都兩座龍頭城市之間，缺乏一座有力的“第三城”。

京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的中心城市，直接距離都在百公里上下，但是重慶和成都直線距離在200公里以上。這種長距離之下，缺乏中間城市的有力銜接，大大制約了成渝城市群的發(fā)展水平和成群效應(yīng)。

打造遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)，在很大程度上就是要補(bǔ)上成渝雙圈建設(shè)的這個(gè)突出短板。這從它的定位就可以直接看出：立足成渝、聯(lián)動雙城、先行先試、形成典范，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)等一體化，助力打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板，建設(shè)聯(lián)動成渝的重要門戶樞紐，對成渝地區(qū)中部崛起形成重要支撐。

當(dāng)然，成渝中間地帶分散著多座城市，之所以選擇遂潼搞一體化發(fā)展，有著多重現(xiàn)實(shí)原因。

比如，遂寧和潼南除了屬于毗鄰地區(qū)，彼此之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施也比較完善，當(dāng)下和未來將有多條高鐵線路連接，甚至可以說是成渝之間最大的鐵路、公路交通樞紐。

另外，兩座城市的體量適當(dāng)，一體發(fā)展包袱小、負(fù)擔(dān)輕，更容易形成1+1>2 的效果。面積上，兩地大致只相當(dāng)于四川目前第二大城市綿陽的三分之一，人口則不到400萬，不及成都的四分之一?？梢哉f，無論是人口還是經(jīng)濟(jì)體量都比較適中，一體發(fā)展的阻力較小。

當(dāng)然，兩地在一體發(fā)展之前，就有一定的產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)。

從總體方案來看，未來兩地將實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)環(huán)保一體化、機(jī)制創(chuàng)新一體化、公共服務(wù)一體化。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，成渝中部將崛起一座全新的城市。

其“三步走”目標(biāo)顯示，到2035年，遂寧潼南一體化發(fā)展格局更加成熟完善，參與區(qū)域內(nèi)外分工、集聚高端要素資源的整體競爭力大幅增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)遂寧潼南同城化發(fā)展，力爭常住人口達(dá)到500萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值突破5000億元。

這樣的人口和經(jīng)濟(jì)體量放在東部地區(qū)一些城市群可能仍不算大，但要知道，截至到2020年底，四川的第二大城市綿陽，其經(jīng)濟(jì)總量也才剛剛突破3000億元。比較之下，未來成渝中部能夠涌現(xiàn)出一座經(jīng)濟(jì)達(dá)5000億元的城市，中部塌陷的尷尬，必然將大為緩解。

探路經(jīng)濟(jì)與行政適度分離

川渝兩地批復(fù)的第二個(gè)毗鄰地區(qū)合作平臺是高竹新區(qū)。它在區(qū)域上，屬于“圍繞川東北渝東北地區(qū)一體化發(fā)展布局建設(shè)功能平臺”。其突破性，則更多表現(xiàn)在體制機(jī)制的創(chuàng)新上。

一方面，它是目前全國唯一一個(gè)跨省級新區(qū)。比如，深汕合作區(qū)之前因?yàn)槭强缡卸艿疥P(guān)注，但高竹新區(qū)則是跨越了四川、重慶兩個(gè)省級行政區(qū)。

另一方面，它的主要目的，是要探索經(jīng)濟(jì)與行政邊界適度分離。而這一點(diǎn)，對于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)來說，具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議就曾明確提出，支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離。四川方面也進(jìn)一步表示，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，在成德眉資同城化區(qū)域、萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)等開展試點(diǎn)。高竹新區(qū)就是這方面的第一個(gè)具體落地成果。

探索經(jīng)濟(jì)與行政邊界適度分離，為何對于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)會如此重要呢？

按照專家的說法，所謂適度分離，就是經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府在不打破行政隸屬關(guān)系前提下，讓渡一部分經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，形成維護(hù)共同利益的一種重要制度安排。

以高竹新區(qū)為例，它所在的重慶市渝北區(qū)和四川省廣安市，此前就有密切的產(chǎn)業(yè)合作。像廣安就一直承接重慶的汽車、電子信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但是由于行政壁壘存在，同樣的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，可能在重慶和廣安兩地所面臨的政策不一樣，企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展所需要的資源也很難整合，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣面臨現(xiàn)實(shí)掣肘。用目前通俗的話說，兩地經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展存在很大“內(nèi)卷化”特征。

共同設(shè)立新區(qū)后，通過打通管理機(jī)制障礙，重新確立收益原則，就將有效破解這種狀況。如高竹新區(qū)方案就明確了“存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的原則。

根據(jù)批復(fù)，新區(qū)規(guī)劃范圍包括重慶市渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域和四川省廣安市鄰水縣高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域，總面積262平方公里，其中涉及渝北區(qū)124平方公里、鄰水縣138平方公里。到2025年，該新區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值將達(dá)120億元以上。

雖然說其經(jīng)濟(jì)體量不算大，但其改革突破意義卻不容低估。新華網(wǎng)的評論就指出，此舉將為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，尤其是毗鄰地區(qū)在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革、跨省域一體化發(fā)展方面，探索出可復(fù)制、可推廣的體制和機(jī)制。

多點(diǎn)突破、多點(diǎn)開花

當(dāng)然，不管是解決中部塌陷問題，還是破除行政壁壘，對于跨區(qū)域融合發(fā)展的障礙，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)在過去一年所作出的種種部署，都可以說是在為中西部城市群的發(fā)展探路。

長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)能夠走在全國城市群發(fā)展的前列，拋開戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史等原因不談，它們的一個(gè)重要特點(diǎn)就是，除了中心城市之外，還有著非常多的次級城市的支撐。

而這一點(diǎn)對于中西部任何城市群來說，都是最突出的短板之一。成渝城市群，除了重慶、成都兩大龍頭城市之外，拿不出有實(shí)力的“第三城”，這點(diǎn)毋庸諱言。像長江中游城市群，除了距離相差較遠(yuǎn)的幾大省會城市，同樣也缺乏能夠發(fā)揮足夠支撐作用的次級城市。

更重要的是，相較于上海、廣州、深圳這類對周邊城市具有強(qiáng)大輻射帶動能力的中心城市，中西部城市群的中心城市，不管是重慶、成都，還是武漢、長沙、西安等，它們對城市群內(nèi)部其他城市的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)，都明顯偏弱。

上述兩大客觀現(xiàn)實(shí)，決定了中西部城市群要真正成勢聚力，就必須謀求多點(diǎn)開花，而不能只限于中心城市繼續(xù)做大做強(qiáng)?；蛘哒f，要善于從非中心城市和區(qū)域上，挖掘增長動力和潛能，尋找突破口。

比如，高竹新區(qū)的前身就是2012年成立的高灘工業(yè)園。從發(fā)展?fàn)顩r看，雖然它已有明顯的基礎(chǔ)，但要進(jìn)一步發(fā)展卻受到多種因素的掣肘。那么，要讓它真正成為成渝融合發(fā)展的新支點(diǎn)，就勢必要破解那些顯而易見的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。

還要看到，東部地區(qū)城市群，普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更好，它們本身經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力更強(qiáng)。而中西部地區(qū)城市群，普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更差、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度更低，實(shí)際更依賴于機(jī)制的創(chuàng)新。這方面，就更需要政府及時(shí)大膽破除城市群發(fā)展的機(jī)制障礙和壁壘。

在很大程度上說，川渝兩地共同打造毗鄰地區(qū)合作平臺，并不是天馬行空的“畫圈”，而是對既有發(fā)展基礎(chǔ)和趨勢的一種利用。當(dāng)然，前提是要找準(zhǔn)那些潛在融合發(fā)展的突破口。

歸結(jié)到一點(diǎn)，像成渝這樣的中西部城市群，就要大膽試、大膽闖，打通一切束縛經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的機(jī)制障礙，尋求多點(diǎn)突破、多點(diǎn)開花。而這也與“中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個(gè)中心城市，避免‘一市獨(dú)大”的中央定調(diào)，形成了一種現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)。