地方政府是市場(chǎng)制度的重要?jiǎng)?chuàng)設(shè)者

曹檸

中國(guó)的改革開放進(jìn)程也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程。在1978年以后，地方政府不僅是中央政策的接受者，更是市場(chǎng)制度的創(chuàng)設(shè)者。

如何理解地方政府主動(dòng)推進(jìn)市場(chǎng)化改革的體制基礎(chǔ)？有約束的放權(quán)和高質(zhì)量的發(fā)展如何平衡？南風(fēng)窗記者專訪了浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授高翔，她的新著《放權(quán)與發(fā)展：市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的地方政府》基于行政審批制度改革、城鄉(xiāng)土地制度變革，以及數(shù)字政府建設(shè)等案例研究為理解地方政府行為提供了新視角。

轉(zhuǎn)變發(fā)展型政府的行為方式

南風(fēng)窗：繼去年推出《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》后，今年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，成為深化市場(chǎng)化改革的又一部署。中央在促進(jìn)地方發(fā)展的思路上傳遞出怎樣的信號(hào)？

高翔：在我看來，上述文件構(gòu)成了中國(guó)在數(shù)字時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的綱領(lǐng)性文件，突出了市場(chǎng)化、制度化和數(shù)字化等三個(gè)關(guān)鍵詞。它表明，地方政府需要轉(zhuǎn)變發(fā)展型政府的行為方式，形成“有限”但是“有為”的政府治理新形態(tài)。

第一個(gè)關(guān)鍵詞是“市場(chǎng)化”，即中國(guó)深化市場(chǎng)化改革的目標(biāo)和決心沒有發(fā)生變化。我國(guó)的改革開放采取了漸進(jìn)式的策略：政府在放權(quán)給市場(chǎng)的同時(shí)，仍然保留了一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和資源要素審批權(quán)限。漸進(jìn)式策略是平穩(wěn)、有效啟動(dòng)市場(chǎng)化改革的重要保障，但它也導(dǎo)致我國(guó)的市場(chǎng)化改革從一開始就是不徹底的。以此為背景，中央文件的連續(xù)發(fā)布對(duì)于全面深化改革、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著重要的方向性意義。

第二個(gè)關(guān)鍵詞是“制度化”，即中國(guó)將更加重視推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度等基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)制度的市場(chǎng)化變革。我們以前經(jīng)常說，改革開放是“摸著石頭過河”，因?yàn)槲覀儾⒉涣私庠鯓硬拍軐?shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。在市場(chǎng)化改革啟動(dòng)的時(shí)候，我們更多是給地方政府、市場(chǎng)主體的探索留出空間，沒有去結(jié)構(gòu)性地調(diào)整很多基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)制度。

比如，《土地管理法》在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺留思路。一是堅(jiān)持“按原用途補(bǔ)償”的農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是要求地方政府承擔(dān)解決被征地農(nóng)民的安置責(zé)任。在高速城市化進(jìn)程中，這一基礎(chǔ)制度安排也引發(fā)了地方治理中頻頻發(fā)生的征地矛盾。黨的十八大以后，改革已經(jīng)取得了一些成效，比如2020年1月開始實(shí)施的新版《土地管理法》，就正式刪去了“按原用途補(bǔ)償”的表述，同時(shí)破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。全面深化改革，還需要我們繼續(xù)推進(jìn)這些關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)體制改革。

進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期以后，放權(quán)和集權(quán)完全有可能在不同領(lǐng)域同時(shí)發(fā)生，這要求我們細(xì)化對(duì)放權(quán)問題的討論。

第三個(gè)關(guān)鍵詞是“數(shù)字化”，即中國(guó)需要加快構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的基礎(chǔ)制度，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展提供基礎(chǔ)規(guī)則。如果說中國(guó)政府在土地、金融資本、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)資源要素領(lǐng)域的核心任務(wù)是減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，避免職能越位，那么在數(shù)據(jù)資源、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變的核心目標(biāo)恰恰是要避免缺位。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這是傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)威未曾介入的領(lǐng)域。近年來，我們已經(jīng)看到政府缺位導(dǎo)致的市場(chǎng)失序，如侵犯隱私、欺詐、爆雷和壟斷等。國(guó)家需要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供規(guī)范、建立秩序。

基于上述三個(gè)關(guān)鍵詞，地方政府顯然需要去調(diào)整發(fā)展型政府的行為模式。地方發(fā)展型政府是中國(guó)漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的一個(gè)重要現(xiàn)象。它是指地方政府可以運(yùn)用高層級(jí)政府逐級(jí)下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和資源要素配置權(quán)限等，深度干預(yù)轄區(qū)內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。文件的發(fā)布，意味著地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力范圍將逐步縮小，因而需要去順應(yīng)市場(chǎng)化改革的大趨勢(shì)，加快職能重構(gòu)，提高自身治理市場(chǎng)的能力和水平。

南風(fēng)窗：改革開放后逐漸形成的中央—地方關(guān)系和官場(chǎng)+市場(chǎng)框架，是理解中國(guó)取得的成就和遇到的瓶頸的關(guān)鍵。怎樣理解中國(guó)語(yǔ)境下集權(quán)和放權(quán)間的張力？過去放權(quán)帶來的問題是什么？

高翔：放權(quán)是貫穿我國(guó)改革開放歷程的核心命題，但它也是一個(gè)非常寬泛的概念。我們平常說的放權(quán)，既涵蓋了縱向政府間的放權(quán)，也涵蓋了政府向市場(chǎng)、社會(huì)的放權(quán)。從縱向政府間的放權(quán)來看，高層級(jí)政府下放的權(quán)力又包含了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政權(quán)和一定范圍內(nèi)的組織人事權(quán)等多種類型。在改革開放的早期階段，我們是同步推進(jìn)各個(gè)維度、各種領(lǐng)域的放權(quán)改革。但進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期以后，放權(quán)和集權(quán)完全有可能在不同領(lǐng)域同時(shí)發(fā)生，這要求我們細(xì)化對(duì)放權(quán)問題的討論。

以往關(guān)于縱向放權(quán)框架的討論更側(cè)重激勵(lì)。這個(gè)維度非常重要。比如建立在組織人事權(quán)基礎(chǔ)上的晉升激勵(lì)，還有分權(quán)財(cái)政體制基礎(chǔ)上的財(cái)政激勵(lì)等，它們比較好地調(diào)動(dòng)了地方政府參與現(xiàn)代化建設(shè)的積極性。當(dāng)然，過強(qiáng)的發(fā)展導(dǎo)向，容易引致地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益犧牲環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等其他治理目標(biāo)的情況。學(xué)界已經(jīng)圍繞這些問題展開了非常好的深入討論。

以往討論比較少關(guān)注的是行政放權(quán)。政治錦標(biāo)賽講到了行政發(fā)包，但更加側(cè)重的是發(fā)包的任務(wù)性質(zhì)，而不是下放的行政權(quán)力。實(shí)際上，地方發(fā)展型政府的形成不僅是因?yàn)榈胤秸袇⑴c經(jīng)濟(jì)建設(shè)的激勵(lì)，也是因?yàn)樗麄兿碛懈深A(yù)轄區(qū)內(nèi)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的各項(xiàng)權(quán)力。前面提到，中國(guó)在20世紀(jì)80年代的市場(chǎng)化改革是不徹底的。但是，中央政府并沒有把保留的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限全部掌握在自己手中，而是按照逐級(jí)下放的原則授權(quán)給了各級(jí)地方政府。我在《放權(quán)與發(fā)展》這本書里比較詳細(xì)地刻畫了中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“給市場(chǎng)放權(quán)，更給地方放權(quán)”的策略性退出模式。

在不徹底的市場(chǎng)化改革中，縱向放權(quán)的一個(gè)重要后果就是把一個(gè)以國(guó)家為單位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變?yōu)榱藘汕Ф鄠€(gè)以縣級(jí)政府為基本單元的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體。在硬預(yù)算約束和區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)的語(yǔ)境中，數(shù)量龐大的地方計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體仍然有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，它們“就像董事會(huì)一樣在管理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)”。但地方發(fā)展型政府也面臨了不少問題。最直接的一個(gè)后果就是腐敗。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，那些仍然掌握了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審批權(quán)、資源要素配置權(quán)的部門，具備了將公共權(quán)力轉(zhuǎn)化為私人利益的巨大空間。包括建設(shè)、國(guó)土等部門，都是比較容易發(fā)生腐敗問題的部門。

南風(fēng)窗：發(fā)展到現(xiàn)在，建立在行政放權(quán)基礎(chǔ)上的地方發(fā)展型政府還能繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嗎？

高翔：在我看來，數(shù)字化、市場(chǎng)化都會(huì)導(dǎo)致地方發(fā)展型政府模式的失效。數(shù)字化實(shí)際上意味著我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從具備后發(fā)優(yōu)勢(shì)的模仿、趕超階段，逐步進(jìn)入了創(chuàng)新、爭(zhēng)先階段。但地方政府很難“計(jì)劃”創(chuàng)新。耿曙教授的研究就指出，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策或許可以推動(dòng)產(chǎn)能增長(zhǎng)，但無助于孕育創(chuàng)新。市場(chǎng)化則通過弱化地方政府在人力資本方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，消解了發(fā)展型政府的“理性”假定。我在地方就干部隊(duì)伍建設(shè)做訪談時(shí)，五六十年代出生的受訪者認(rèn)為，他們那代人中最優(yōu)秀的人才都在政府。但現(xiàn)在，高校畢業(yè)生的選擇越來越多元化了，如何吸引優(yōu)秀人才反而成為了各地政府面臨的突出挑戰(zhàn)。

一個(gè)理想的地方發(fā)展型政府是自主的、也是理性的。顯然，腐敗問題的出現(xiàn)意味著至少一部分地方干部很容易被某些利益俘獲。加上數(shù)字化、市場(chǎng)化降低了地方政府設(shè)計(jì)理性政策的能力，我們就不得不對(duì)地方發(fā)展型政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用持保留態(tài)度。

數(shù)量龐大的地方政府掌握了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、資源要素的配置權(quán)限，他們是不是愿意放棄這些權(quán)力，這就成為了影響中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

而更重要的一個(gè)問題，則是我們需要去系統(tǒng)反思將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限配置給地方政府的行政放權(quán)策略。我們看到，中央政府推進(jìn)市場(chǎng)化改革的決心和目標(biāo)沒有發(fā)生變化，且越來越強(qiáng)調(diào)要通過基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度變革來加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。然而，數(shù)量龐大的地方政府掌握了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、資源要素的配置權(quán)限，他們是不是愿意放棄這些權(quán)力，這就成為了影響中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

三元互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)

南風(fēng)窗：你的研究指出，地方政府不僅是市場(chǎng)化改革的被動(dòng)接受者，更是市場(chǎng)制度的主動(dòng)建構(gòu)者。地方政府主動(dòng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)背后的邏輯是什么？自我限權(quán)的主動(dòng)性何來？

高翔：我非常關(guān)心地方政府在市場(chǎng)化改革中的角色，并認(rèn)為這是中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的最重要問題之一。以前，曹正漢教授和史晉川教授非常敏銳地刻畫了地方政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的行為模式，認(rèn)為這是地方政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化改革的策略。我相信，地方政府不愿意放棄干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的權(quán)力是地方治理中的常態(tài)。

但我更在意的則是地方政府作為市場(chǎng)制度主動(dòng)構(gòu)建者的角色。這句話更準(zhǔn)確的表述是“一些地方政府是市場(chǎng)制度的主動(dòng)構(gòu)建者”。這個(gè)“主動(dòng)”不是指地方政府的自覺意識(shí)，而是地方政府在國(guó)家尚未明確建立市場(chǎng)制度的情況下，自發(fā)探索形成了一些更加有利于市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的制度。

結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐，我在《放權(quán)與發(fā)展》種選取了三種代表性的體制機(jī)制：一是地方政府在土地農(nóng)轉(zhuǎn)用過程中的征收制度創(chuàng)新。如廣州、杭州和溫州等地，都采用了“留用地”的方式與村集體分享城市化進(jìn)程中的土地發(fā)展權(quán)。二是省以下地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的再配置。比如浙江省從20世紀(jì)90年代開始，就在授權(quán)范圍內(nèi)，主動(dòng)深化了面向縣級(jí)政府的行政權(quán)力下放。三是地方政府建立韋伯式科層制的改革實(shí)踐。在上世紀(jì)90年代，浙江的義烏通過調(diào)整地方財(cái)政的管理方式，著力約束行政部門對(duì)企業(yè)家的超額稅費(fèi)征收。近年來，浙江省又借助“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)工具，建立了約束地方政府行政權(quán)力的較有效機(jī)制。

以上三種實(shí)踐的共同特征是地方政府在國(guó)家制度沒有發(fā)生變化的情況下，率先對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限做了削減或者約束。這種行為，不管是在我自己的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)中，還是同行的觀察中，我相信都是少有的現(xiàn)象。但少有不代表不重要。如果說治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，那么地方政府這種主動(dòng)限權(quán)的做法，就可能隱含了中國(guó)持續(xù)完善國(guó)家治理體系的內(nèi)在動(dòng)力來源。

地方政府自我限權(quán)的主動(dòng)性何在？我們不能假定這些地方政府都是自覺自愿在深化市場(chǎng)化改革。每一種特定的權(quán)力配置方式，都對(duì)應(yīng)了特定的利益分配格局。所以，或許個(gè)別地區(qū)的地方干部會(huì)因?yàn)榻邮芰斯补芾恚∕PA）的教育而形成了特定的政策選擇偏好。但更多的情況下，地方政府的“主動(dòng)構(gòu)建”其實(shí)是不得已而為之。根據(jù)我的觀察，地方政府都是在面臨一定約束情況下才不得不讓渡了一部分權(quán)力。在“留用地”的案例中，地方政府與村集體分享了土地農(nóng)轉(zhuǎn)用的發(fā)展權(quán)，但這主要是由于村集體和村民發(fā)出了組織集體行動(dòng)的可置信威脅。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，地方政府就需要在采用留用地、綜合區(qū)片價(jià)等方式突破“原用途補(bǔ)償”的法定框架，與被征地村集體、村民分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)用過程中的增值收益。換句話說，如果市場(chǎng)、社會(huì)中的主體能夠形成對(duì)地方政府的有效約束，就有可能會(huì)推動(dòng)地方政府去主動(dòng)構(gòu)建市場(chǎng)制度。

如果市場(chǎng)、社會(huì)中的主體能夠形成對(duì)地方政府的有效約束，就有可能會(huì)推動(dòng)地方政府去主動(dòng)構(gòu)建市場(chǎng)制度。

南風(fēng)窗：從理論發(fā)展的角度來看，地方政府是市場(chǎng)制度的重要?jiǎng)?chuàng)設(shè)者這一結(jié)論（或者說是一種強(qiáng)調(diào)）有哪些啟發(fā)？

高翔：一旦注意到地方政府有可能是市場(chǎng)制度的構(gòu)建者，我們就有可能去探索中國(guó)持續(xù)完善市場(chǎng)制度的體制基礎(chǔ)。在以中國(guó)為研究對(duì)象的許多討論中，研究者始終無法在傳統(tǒng)的國(guó)家—社會(huì)二分框架中找到中國(guó)持續(xù)完善市場(chǎng)制度、提升政府回應(yīng)性的體制根基。但是，一旦我們認(rèn)識(shí)到國(guó)家不是鐵板一塊，開始將地方治理中的政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系放回到中國(guó)多層級(jí)政府體系的縱向問責(zé)機(jī)制之中時(shí)，我們才能更加充分地看到中央、地方和社會(huì)（市場(chǎng)）如何通過相互借力塑造了富含可能性的復(fù)雜治理局面。

這種三元互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，顯然不同于英美國(guó)家已經(jīng)建立的成熟政治制度，但卻是單一制的中國(guó)在現(xiàn)有的政府政治體制下有可能去探索、完善的重要制度安排。它既不代表當(dāng)前時(shí)期中國(guó)治理中的普遍現(xiàn)象，也未必構(gòu)成中國(guó)未來發(fā)展中的確定趨勢(shì)，但它的確提供了一個(gè)推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的可能路徑，它的價(jià)值也在于為中國(guó)全面深化改革創(chuàng)造更大的可能性。

地方政府的激勵(lì)和約束機(jī)制

南風(fēng)窗：回顧中國(guó)過去四十多年的改革歷程，促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的改革大都有意外之喜。推動(dòng)市場(chǎng)化改革，打破利益格局的阻礙，除了高位推動(dòng)、監(jiān)督落實(shí)，發(fā)揮地方競(jìng)爭(zhēng)的力量也至關(guān)重要。比如備受矚目的城市“搶人大戰(zhàn)”和戶籍制度改革，地方政府為了吸引年輕人才對(duì)戶籍制度的開放力度強(qiáng)所未有，甚至倒逼醫(yī)療、教育、信息基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)等改進(jìn)。從你的觀察來看，地方政府的創(chuàng)新及相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)爭(zhēng)對(duì)深化市場(chǎng)化改革有哪些積極作用？

高翔：地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)可以賦予市場(chǎng)主體約束地方政府的非正式權(quán)力，從而迫使地方政府去建立更加有利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的制度。舉例來說，為了競(jìng)爭(zhēng)稀缺的資本，地方政府就需要去建立對(duì)財(cái)產(chǎn)安全的可信承諾，甚至為資本提供更加優(yōu)惠的服務(wù)，甚至形成逢迎企業(yè)的反向?qū)ぷ?。在改革開放之后的很長(zhǎng)時(shí)間之內(nèi)，高層級(jí)政府實(shí)際上也確認(rèn)了來自市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，把這些結(jié)果納入了考核評(píng)價(jià)地方政府治理績(jī)效的縱向問責(zé)機(jī)制。

但建立在市場(chǎng)邏輯上的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)導(dǎo)致極具叢林結(jié)構(gòu)中弱肉強(qiáng)食特點(diǎn)的治理后果。改革開放早期，資本稀缺，所以地方政府更加重視服務(wù)資本，而較不重視那些難以跨地區(qū)流動(dòng)的，或者是暫時(shí)不稀缺的資本，比如勞動(dòng)力。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，地方政府間存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，但這些地方政府并不會(huì)主動(dòng)去降低本地的落戶門檻，將這些異地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力納入本地的社會(huì)政策框架，更不用說去為他們改善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量。

這種情況在近期顯然在發(fā)生變化。我們看到新冠肺炎疫情以后，地方政府在復(fù)工復(fù)產(chǎn)期間用包火車、包飛機(jī)的方式來迎接農(nóng)民工返回東部沿海地區(qū)務(wù)工。地方政府對(duì)待跨地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的態(tài)度變化是一件好事，但我們一定要看到，在市場(chǎng)邏輯之下，個(gè)體主要通過其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升來?yè)Q取地方政府的制度保障。

高層級(jí)政府需要放權(quán)給地方政府，也同樣需要建立規(guī)則來規(guī)范地方政府的行為。

顯然，光有建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)是不夠的，這或許符合經(jīng)濟(jì)效率，但絕不符合我們?cè)诠仓卫碇嘘P(guān)于社會(huì)公平和正義的價(jià)值取向。一個(gè)文明的現(xiàn)代國(guó)家，需要建立更加包容性的制度。一種可能的解決辦法是，高層級(jí)政府不僅可以基于縱向問責(zé)機(jī)制確認(rèn)來自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也需要將來自社會(huì)的反饋，尤其是來自弱勢(shì)群體的反饋納入縱向治理的問責(zé)機(jī)制之中，由此賦予這些群體約束地方政府的權(quán)力，使得地方政府在政策制定中能夠同樣注重關(guān)照這些群體的基本權(quán)利。

南風(fēng)窗：闡釋發(fā)展邏輯要回到人，輿論普遍擔(dān)心，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，原有激勵(lì)模式發(fā)生變化，“野蠻生長(zhǎng)”的空間不再，地方官員怕出事、不作為等懶政現(xiàn)象會(huì)變多。地方官員近年來地方官員容錯(cuò)空間有什么變化？你觀察到地方官員面臨高壓?jiǎn)栘?zé)的心態(tài)有哪些類型？

高翔：自由并不是隨心所欲，對(duì)國(guó)家中的公民是如此，對(duì)地方政府也是如此。在改革開放之初，我們各項(xiàng)制度都不完善，大家都是摸著石頭過河，地方政府總體上是在“有限約束的放權(quán)”框架中行事，因此享有了很大的自主權(quán)限。不過，縱向政府間的關(guān)系并不是只有放權(quán)和集權(quán)兩個(gè)極端選項(xiàng)。就像政府與市場(chǎng)關(guān)系一樣，市場(chǎng)的良好運(yùn)行有賴于政府對(duì)公共秩序的建立和維護(hù)。高層級(jí)政府需要放權(quán)給地方政府，也同樣需要建立規(guī)則來規(guī)范地方政府的行為。對(duì)于這類規(guī)則，地方政府理應(yīng)遵守。但反而是在這些方面，我覺得一些地區(qū)干部膽子還是太大了，沒有看出來大家怕出事。比如說，有的地方為了提高企業(yè)投資項(xiàng)目的審批速度，盲目使用承諾制，放松了安全生產(chǎn)等監(jiān)管要求。

但這類事件的發(fā)生，恰恰表明了地方干部面臨壓力的來源。我們的調(diào)查顯示，普通干部是很擔(dān)心追責(zé)的問題的，他們很清楚地知道，不加強(qiáng)監(jiān)管可能會(huì)帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。問題就在于，他們也沒有辦法。所以我們應(yīng)該要問，地方干部為什么會(huì)去冒一些不必要的風(fēng)險(xiǎn)？在我看來，這個(gè)問題的核心仍然是在于地方治理中各類主體對(duì)地方政府的約束力是高度不均衡的。所以地方干部既要為了擔(dān)心高壓?jiǎn)栘?zé)的一些重點(diǎn)任務(wù)而不得不放棄一些看起來不那么重要的事項(xiàng)（這些不重要的事項(xiàng)往往就對(duì)應(yīng)了某些弱勢(shì)群體的利益），而后又要為這種放棄而承擔(dān)未來可能的高壓?jiǎn)栘?zé)風(fēng)險(xiǎn)。