南京科技成果轉(zhuǎn)化立法問題研究

沈 凌

（金陵科技學(xué)院,江蘇 南京 211169）

科技成果轉(zhuǎn)化，是科技成果從一種知識和技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)要素的過程。由于科技成果的轉(zhuǎn)化既是知識與生產(chǎn)的結(jié)合，也是知識與利益的結(jié)合，必須按照最有利于這種結(jié)合的方式來進(jìn)行才可能使效率最大化，所以轉(zhuǎn)化必須遵循一定的制度，是有序的而不是無序的[1]。我國改革開放以來，科技創(chuàng)新的腳步從未停歇，科技發(fā)展對經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和國家競爭力的提升起到了巨大的推動作用。在此背景下，科技立法工作與時俱進(jìn)，不斷為改革開放提供法治保障和前進(jìn)動力，始終致力于立足中國國情和需求，注重在新形勢和新機(jī)遇下激勵創(chuàng)新。南京歷來重視科技創(chuàng)新，特別是2018年以來，連續(xù)四年發(fā)布市委1號文件圍繞建設(shè)具有全球影響力的創(chuàng)新名城的主題，科技成果轉(zhuǎn)化又是其中的重要內(nèi)容。

1 南京科技成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)狀

1.1 出臺科技成果轉(zhuǎn)化政策

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，落實(shí)省委推進(jìn)科技創(chuàng)新的部署要求，按照市委實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動“121”戰(zhàn)略推動高質(zhì)量發(fā)展的部署，強(qiáng)化名園名區(qū)建設(shè)，打造科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長極，開拓科技創(chuàng)新的新局面，推動具有全球影響力的創(chuàng)新名城建設(shè)，出臺了若干政策措施，主要包括十個方面：（1）在科技戰(zhàn)略上加強(qiáng)引領(lǐng)；（2）將名城名校名所融合發(fā)展；（3）強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)化和推動新型研發(fā)機(jī)構(gòu)落地發(fā)展；（4）推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；（5）大力培育領(lǐng)軍型科創(chuàng)企業(yè)；（6）大力推進(jìn)一流科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)；（7）打造雙創(chuàng)空間發(fā)展新格局；（8）著力建設(shè)國際化雙創(chuàng)人才高地；（9）加強(qiáng)財(cái)政和科技金融服務(wù)支持體系建設(shè)；（10）打造開放包容的優(yōu)良創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。在技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面，主要發(fā)布了四個方面的政策：（1）設(shè)立國際技術(shù)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金，大力支持國際先進(jìn)技術(shù)、成果和項(xiàng)目的引進(jìn)；（2）對科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收入50萬元以上的科研人員，按照其對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度，給予一定比例獎勵；（3）推進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)將科技成果向本市企業(yè)轉(zhuǎn)化，根據(jù)年度合同登記認(rèn)定的技術(shù)交易額的2%給予最高50萬元獎勵，對技術(shù)轉(zhuǎn)移做出突出貢獻(xiàn)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行獎勵；（4）支持高校院所等事業(yè)單位科技人員組建個人（團(tuán)隊(duì)）持大股的新型技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)備案最高一次性給予30萬元資助。2019年、2020年、2021年又在2018年文件的基礎(chǔ)上，深化了相關(guān)政策。

1.2 科技創(chuàng)新能力顯著提升

建設(shè)科技創(chuàng)新高地，在2020年全球創(chuàng)新指數(shù)排名中，南京市躍升至第21名，國家創(chuàng)新型城市排名中南京市也位列第4位。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，新增113家，總數(shù)達(dá)到400家，通過多種手段孵化和引進(jìn)企業(yè)新增3 538家。高新企業(yè)加速發(fā)展凈增超1 800家，總數(shù)超過6 500家，著力發(fā)展科技型中小企業(yè)、獨(dú)角獸企業(yè)和瞪羚企業(yè)。在第二屆南京創(chuàng)新周上，總共346個項(xiàng)目達(dá)成合作意向或簽約，總投資額超過千億元。高新區(qū)加大改革力度，將去行政化作為工作重點(diǎn)，管理體系不斷優(yōu)化。重大科技成果不斷涌現(xiàn)，發(fā)布全球首個確定性廣域網(wǎng)。進(jìn)一步優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)，打造南京新創(chuàng)業(yè)鏈，大力推進(jìn)高層次人才引進(jìn)，加快大學(xué)創(chuàng)新港和各類人才街區(qū)建設(shè)。

1.3 科技成果轉(zhuǎn)化能力進(jìn)一步提高

根據(jù)江蘇省科技廳公布的2020年度全省技術(shù)交易數(shù)據(jù)，南京市2020年1—12月技術(shù)合同登記數(shù)為26 293項(xiàng)，技術(shù)合同成交額為6 868 222.78萬元，其中技術(shù)交易額6 174 544.40萬元，位列全省第一名。從輸出技術(shù)統(tǒng)計(jì)，南京市技術(shù)合同登記數(shù)26 206項(xiàng)，技術(shù)合同成交額6 762 705.46萬元，其中技術(shù)交易額6 097 981.34萬元，位列全省第一名。從吸納技術(shù)統(tǒng)計(jì)，南京市技術(shù)合同登記數(shù)17 755項(xiàng)，技術(shù)合同成交額5 948 178.36萬元，其中技術(shù)交易額4 150 972.49萬元，同樣是全省第一名。根據(jù)江蘇省知識產(chǎn)權(quán)局公布的數(shù)據(jù)，截至2020年12月，南京市有效發(fā)明專利量達(dá)70 428件，位列全省第一名。南京市知識產(chǎn)權(quán)局公布的2019年知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南京市專利申請總量達(dá)103 024件，同比增長3.99%。其中，發(fā)明專利申請量42 545件，同比增長4.66%；企業(yè)專利申請量62 077件，同比增長13.96%，占全市比重60.25%。PCT專利申請量1 754件，同比增長89.42%，較“十三五”初年翻了兩番多。專利授權(quán)總量55 004件，同比增長24.76%。其中，發(fā)明專利授權(quán)量12 392件，同比增長11.74%；企業(yè)專利授權(quán)量34 689件，同比增長26.09%，占全市比重63.07%。萬人有效發(fā)明專利69.26件，位列全省第一。發(fā)明專利申請量、發(fā)明專利授權(quán)量、萬人發(fā)明專利擁有量三項(xiàng)指標(biāo)位居全國同類城市前列。獲第二十一屆中國專利獎22項(xiàng)，其中金獎1項(xiàng)，銀獎2項(xiàng)，優(yōu)秀獎19項(xiàng)；獲省專利金獎3項(xiàng)，優(yōu)秀獎14項(xiàng)；評選市級優(yōu)秀專利獎46項(xiàng)。啟動建設(shè)市級以上高價值專利中心51家，形成高價值專利組合20個。全市知識產(chǎn)權(quán)交易額195億元、交易5 943筆，居全國前列。

2 南京科技成果轉(zhuǎn)化存在的問題

2.1 高?？萍汲晒D(zhuǎn)化難仍然制約南京的科技創(chuàng)新

高校是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，而專利則是評價創(chuàng)新能力的重要指標(biāo)，是科技創(chuàng)新的重要保障，也是創(chuàng)新型國家建設(shè)的核心資產(chǎn)[2]。雖然南京持續(xù)實(shí)施了建設(shè)全球性創(chuàng)新名城的措施，進(jìn)一步釋放了高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的活力，但是成效還是不夠明顯。2019年中國大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓排行100強(qiáng)的前20名中，只有3所高校來自南京，分別是南京理工大學(xué)（排名第四）、東南大學(xué)（排名第九）、南京航空航天大學(xué)（排名第十三）；在2020年中國高校專利轉(zhuǎn)讓排行榜上，前20名中南京也只有3所高校，分別是南京林業(yè)大學(xué)（排名第五）、東南大學(xué)（排名第七）、南京信息工程大學(xué)（排名第十四）。這說明南京高校的科技成果轉(zhuǎn)化有一定的提升，但也反映了南京高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的現(xiàn)狀不容樂觀，南京高校每年產(chǎn)生的大量科技成果無法得到有效的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，無法成為南京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力[3]，而且與國內(nèi)一線城市相比還有不小差距。高?？萍汲晒D(zhuǎn)化面臨的最大障礙，是市場信息不對稱導(dǎo)致的技術(shù)供給與需求不匹配[4]。評價體系是影響高校發(fā)展的重要指針，就目前的考核指標(biāo)而言，科研是影響高校評價的最重要指標(biāo)，課題論文的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了以此為標(biāo)準(zhǔn)的對于高校的外部評價。在這樣的評價體系中，高校并不會把太多精力放在科技成果的轉(zhuǎn)化上。國家層面包括地方政府不僅通過對科技成果轉(zhuǎn)化的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修訂完善，不斷加大對科研人員的激勵力度，而且不斷出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，落實(shí)高校、科研院所的相關(guān)法律責(zé)任，從而實(shí)質(zhì)性地落實(shí)有關(guān)科研人員為科技成果轉(zhuǎn)化做出貢獻(xiàn)而給予獎勵的規(guī)定。南京市的高校和科研院所也采取了一定的措施，但由于高校評價體系未進(jìn)行根本性改變，使得本應(yīng)激勵科研人員促進(jìn)轉(zhuǎn)化的良好政策虛化，導(dǎo)致南京高校的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化依舊面臨轉(zhuǎn)化率較低的困境。同時在《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡稱《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》）中，對科研人員給予獎勵和報酬的情形是為完成、轉(zhuǎn)化科技成果做出重要貢獻(xiàn)的，但是，通過仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，完成和轉(zhuǎn)化是針對科技成果的兩個不同方面，應(yīng)根據(jù)成果的重要程度、價值、轉(zhuǎn)化后的收益等不同標(biāo)準(zhǔn)分別給予獎勵。法律規(guī)定的模糊化，增加了實(shí)際操作中的難度，使本該促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的激勵措施反而增加了矛盾的產(chǎn)生。未結(jié)合科研人員實(shí)際所做的工作的激勵措施不能調(diào)動其積極性，這也是南京高?？萍汲晒D(zhuǎn)化面臨的困境之一。

2.2 南京科技成果轉(zhuǎn)化缺乏法治化治理

習(xí)近平總書記在2014年兩院院士大會上指出：“科技成果只有同國家需要、人民要求、市場需求相結(jié)合，完成從科學(xué)研究、實(shí)驗(yàn)開發(fā)、推廣應(yīng)用的三級跳，才能真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價值、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展?！钡鞘堋爸匮邪l(fā)、輕轉(zhuǎn)化”“重論文、輕專利”的傳統(tǒng)思維的影響，科技成果的實(shí)施與市場需求的結(jié)合還不夠緊密，研究成果與企業(yè)需求和產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展有較大差距?？萍汲晒e置是中國科技成果轉(zhuǎn)化需要解決的重要問題，其產(chǎn)生的主要原因在于科技成果的成熟度不高、市場化困難[5]。目前，我國的科技管理多為政府主導(dǎo)型，南京同樣如此，連續(xù)出臺市委1號文件在鼓勵創(chuàng)新，也產(chǎn)生了較好的效果，但缺乏科技成果的地方立法，也使得這種政府主導(dǎo)的模式的持久性存在疑問。因?yàn)榭萍汲晒牧⒎梢砸龑?dǎo)高校、科研院所、企業(yè)等科研主體進(jìn)行聯(lián)動與交流，提高從研發(fā)到轉(zhuǎn)化的實(shí)效，并為科技成果轉(zhuǎn)化提供可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化與資源有效配置的制度環(huán)境，同時法律可以為科技成果轉(zhuǎn)化中所面臨的多重風(fēng)險提供制度化的保障路徑。法律還可以預(yù)測科技成果轉(zhuǎn)化活動中可能產(chǎn)生的超越社會承載能力的風(fēng)險。利用法律具有的公平、正義特性可消解、淡化科技成果轉(zhuǎn)化活動中的效率偏差，在法律的促進(jìn)、保障、監(jiān)管等活動中傳遞人文精神，限制違反人文道德理性的行為發(fā)生。在依法治國的背景下，對科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行法治化治理也是大勢所趨。

3 重點(diǎn)省市科技成果立法

3.1 上海市的科技成果立法

2017年上海市頒布了《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，通過條例規(guī)范科技成果轉(zhuǎn)化的程序，建立全球領(lǐng)先的科技創(chuàng)新中心，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺階，促進(jìn)社會進(jìn)步。這個條例的主要特點(diǎn)包括以下幾點(diǎn)。

3.1.1 進(jìn)一步明確了科技成果轉(zhuǎn)化的基本內(nèi)涵

條例的第二條明確了科技成果和科技成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)涵，進(jìn)一步奠定了科技成果轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)的科技體制改革下，高校、科研院所集聚了相當(dāng)多的科技成果。由于科技評價制度本身的缺陷，使其與市場相脫節(jié)，通過明確科技成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)涵，科技成果轉(zhuǎn)化的效率有所提高。

3.1.2 規(guī)定科技成果轉(zhuǎn)化的具體措施

條例中提出了很多促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的具體措施，如通過高校和科研院所建設(shè)科技創(chuàng)新平臺和技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化；主動對接市場需求，鼓勵企業(yè)與高校、科研院所共建產(chǎn)學(xué)研合作平臺；通過建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟、科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)、共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，激發(fā)高校和科研院所進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的熱情，構(gòu)建技術(shù)轉(zhuǎn)移合作共同體。

3.1.3 強(qiáng)化對科技成果完成人的權(quán)益的保護(hù)

條例中規(guī)定了保護(hù)科技成果完成人的合法權(quán)益，對轉(zhuǎn)化后的職務(wù)科技成果，由完成科技成果的單位與科技研發(fā)人員進(jìn)行合同約定，按照對完成科技成果的貢獻(xiàn)度進(jìn)行獎勵并給予報酬，對轉(zhuǎn)化科技成果利益所得歸單位所有。條例中明確了以下標(biāo)準(zhǔn)，對研發(fā)人員的獎勵和報酬進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，對科技人員完成科技成果的合法權(quán)利給予了充分的保護(hù)：（1）規(guī)定了職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)讓和許可時，可以按照科技成果轉(zhuǎn)讓或者許可凈收入的70%進(jìn)行提??；（2）按照條例中的規(guī)定，如果使用過職務(wù)科技成果進(jìn)行作價投資的，按照成果形成的股份或者出資的70%提取；（3）職務(wù)科技成果實(shí)施中可以自行實(shí)施，也可以與他人合作實(shí)施，無論何種實(shí)施形式，成功投產(chǎn)后，從盈利的年度開始持續(xù)五年，每年在成果實(shí)施的利潤中按5%提取，并且獎勵到期后，依法可以繼續(xù)給予相應(yīng)的獎勵和報酬。

3.2 北京市的科技成果立法

2019年北京市頒布了《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，共6章45條，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)該尊重科技創(chuàng)新成果和遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以充分發(fā)揮各類創(chuàng)新主體的作用，加大保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的力度，堅(jiān)持自愿公平誠實(shí)守信，進(jìn)一步挖掘科技創(chuàng)新活力，主要有以下特點(diǎn)。

3.2.1 強(qiáng)化成果權(quán)益的保護(hù)

從職務(wù)科技成果權(quán)屬改革入手，強(qiáng)化價值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)科技成果權(quán)益的科學(xué)分配，使科技成果轉(zhuǎn)化主體的利益得到切實(shí)的維護(hù)。高等學(xué)校和科研院所將依法獲取的職務(wù)科技成果的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行使用、轉(zhuǎn)讓和投資，并全部或部分讓渡給科技成果完成人，將科技成果轉(zhuǎn)化收入分配方式通過合同進(jìn)行約定，給予科技成果完成人相應(yīng)的報酬和獎勵。

3.2.2 保障科技成果的轉(zhuǎn)化實(shí)施

條例規(guī)定了高等院校和科研機(jī)構(gòu)制定符合單位實(shí)際的科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)制度，包括登記科技成果、實(shí)施轉(zhuǎn)化程序、分配收益、組織保障和異議處理等規(guī)定。各個創(chuàng)新主體獨(dú)立負(fù)責(zé)科技成果轉(zhuǎn)化工作，并且在科技成果轉(zhuǎn)化活動中，單位負(fù)責(zé)人依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度履行民主決策、公示信息、合理注意和管理監(jiān)督的義務(wù)，沒有謀取非法利益，可以免除因?yàn)榭萍汲晒罄m(xù)價值變化所產(chǎn)生的決策責(zé)任，只有不斷強(qiáng)化和落實(shí)以上的各項(xiàng)舉措，科技成果轉(zhuǎn)化的成效才能不斷彰顯。

3.2.3 明確科技成果轉(zhuǎn)化的政府支持

條例明確規(guī)定市、區(qū)政府應(yīng)該逐漸提高科技投入的財(cái)政支持力度，政府要加大對科技成果轉(zhuǎn)化的資金支持，加大科技成果在本地轉(zhuǎn)化和許可的力度，關(guān)鍵要制定切實(shí)可行的配套措施來激發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化的活力。在用地用房條件上進(jìn)一步加大保障的力度，提升教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)設(shè)施保障水平，進(jìn)一步促進(jìn)科技成果落地轉(zhuǎn)化并與產(chǎn)業(yè)對接。相關(guān)政府部門和高校院所要建立健全科技成果轉(zhuǎn)化的考核評價制度，使科技成果轉(zhuǎn)化的績效成為對高校院所等相關(guān)單位考核評價和財(cái)政投入的重要依據(jù)之一。著力提升知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)的水平，建成高水平的服務(wù)體系，支持各類創(chuàng)新主體逐步建立和完善知識產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)制度，推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，加大對科技成果的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，建立最嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，讓各個創(chuàng)新主體的合法權(quán)益能夠得到切實(shí)的保護(hù)。

4 對南京科技成果轉(zhuǎn)化立法的若干建議

促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化是我國科技創(chuàng)新的重要任務(wù)，主要投入來自國家各級政府的財(cái)政資金和企業(yè)創(chuàng)新投資。其中，國家各級政府的財(cái)政投入巨大成本委托科技創(chuàng)新主體創(chuàng)造出巨大數(shù)量的科技成果，如果不能轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟(jì)效益，將會造成人民財(cái)富和社會資源的巨大浪費(fèi)。政府投入又分為國家、國家各部門和地方各級政府的投入，所以，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的制定和實(shí)施也必須由國家、地方政府共同推動。由科技管理和教育、科研體制造成的科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的問題，需要通過強(qiáng)有力的法律強(qiáng)制科技成果走向市場，形成科技創(chuàng)新和市場轉(zhuǎn)化的良性機(jī)制。同時，通過立法促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，立法必須關(guān)注科技成果的實(shí)際擁有人與市場中的各類轉(zhuǎn)化主體，其作為科技成果轉(zhuǎn)化的主力，需要通過立法給予保護(hù)與支持，用以解決這類主體由于我國科技體制長期將這兩部分分割在不同領(lǐng)域而形成的互動融合困境。同時，分布在地方的科技成果的創(chuàng)造者和應(yīng)用者更是最基層的科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)施的主體，調(diào)動其積極性和主動性，是地方性科技成果轉(zhuǎn)化政策與立法的要務(wù)。如上所述，南京市立法促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，要遵循《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的基本原則，借鑒我國重點(diǎn)城市的科技成果轉(zhuǎn)化立法的先進(jìn)做法，結(jié)合南京市科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗(yàn)積累來科學(xué)地制定。

4.1 遵循國家科技成果轉(zhuǎn)化立法的基本原則

1996年，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布施行，2015年，為明確高校和科研機(jī)構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化義務(wù)、促進(jìn)各方主體間的合作，我國對《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》進(jìn)行了修訂[6]。從總的情況來看，這部法律對推動科技成果轉(zhuǎn)化起到了重要的作用，但其普及程度和實(shí)施狀況還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。全國人大常委會于2016年進(jìn)行過一次執(zhí)法檢查，并發(fā)布了執(zhí)法檢查報告。檢查報告認(rèn)為，從法律的實(shí)施效果看，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的修訂實(shí)施極大地推動了全國的科技成果轉(zhuǎn)化，但實(shí)際實(shí)施過程中依然存在一些問題?？萍寂c產(chǎn)業(yè)、市場的聯(lián)系緊密程度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，科技成果的轉(zhuǎn)化體制和機(jī)制還不夠健全，科技創(chuàng)新的活力不足。解決這些問題需要綜合手段，調(diào)動地方的積極性是重要措施之一。國外學(xué)者曾指出，區(qū)域體系下的法律框架，應(yīng)該是介于國家與民族國家之間的次一級體系中的法律架構(gòu)[7]。自《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布后，各地方陸續(xù)制定了地方性的科技成果轉(zhuǎn)化條例和配套政策，開始關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化，認(rèn)識到科技成果轉(zhuǎn)化對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的決定性影響。因此，南京在制定科技成果轉(zhuǎn)化法的時候，要以國家有關(guān)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的政策、法律法規(guī)為指導(dǎo)，加強(qiáng)地方性法規(guī)立法的科學(xué)性和合理性，尤其要吸收地方的特色做法，促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造出良好的政策法制環(huán)境，使科技投入有效，科技成果有用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有依托、有后勁。

4.2 借鑒重點(diǎn)城市科技成果轉(zhuǎn)化立法經(jīng)驗(yàn)

解決科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)問題的難點(diǎn)主要是要突破高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的瓶頸。改革開放幾十年來，市場形態(tài)發(fā)生了根本性變化，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本方式。但高校的體制機(jī)制卻沒有隨著外部環(huán)境的變革發(fā)生明顯的變化，距離經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場仍然很遠(yuǎn)。高校作為科技成果的主要生產(chǎn)場所，僅僅成為科研高地，常常面臨著“不接地氣、遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)、漠視市場、孤芳自賞”的尷尬境地。這種狀況本身也背離了我國社會主義大學(xué)的辦學(xué)宗旨，不符合新時期我國的教育方針。同時，我國大量高校歸屬地方政府管理，也是地方科技成果的主要產(chǎn)地，應(yīng)當(dāng)面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場，成為地方經(jīng)濟(jì)的科技支撐。如上所述，北京和上海的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例針對這一情況也做了很多探索，北京市的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例中共45條直接提到高校的就有20條，上海市的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例中共43條直接提到高校的就有15條。作為高校眾多的兩個城市，解決高?？萍汲晒D(zhuǎn)化難的問題也是地方科技成果轉(zhuǎn)化立法的重點(diǎn)。南京高校眾多，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化難的問題也是南京科技成果轉(zhuǎn)化立法中必須要重點(diǎn)解決的問題，需要政府、科研院校、企業(yè)及成果轉(zhuǎn)化平臺協(xié)同參與、共同發(fā)力[8]。

4.3 加快科技成果轉(zhuǎn)化政策法律化

在創(chuàng)新名城的建設(shè)中，南京根據(jù)自身的實(shí)際頒布了很多針對科技創(chuàng)新的政策和舉措，效果正在不斷顯現(xiàn)。但是政策并不能完全發(fā)揮法律的作用。地方性法規(guī)主要用于根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)、管理地方性事務(wù)以及就國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的其他事項(xiàng)先試先行[9]。法律對科技成果轉(zhuǎn)化具有雙重作用，一個方面是法律對科技的促進(jìn)作用，科技帶來經(jīng)濟(jì)效益的提升與社會的進(jìn)步，為法律的發(fā)展和完善提供了更好的環(huán)境，只有在科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮、人民追求美好生活的社會環(huán)境中，法律才能實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展與完善，并為社會提供更好的法律指引；另一方面，法律通過指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制、教育、防止科技、經(jīng)濟(jì)超越人性與社會道德肆意發(fā)展，為科技、經(jīng)濟(jì)與社會建立理性、公平、正義、人道、有序發(fā)展的框架?？萍汲晒D(zhuǎn)化法就具有懲罰阻礙科技成果轉(zhuǎn)化行為的功能和作用。除了要求違法主體承擔(dān)責(zé)任以外，還通過法律的強(qiáng)制執(zhí)行以及引導(dǎo)、教育功能為社會主體提供實(shí)現(xiàn)其愿望的規(guī)范化指引。法律的限制使科技活動保持正確的方向和安全有效發(fā)展。科技成果轉(zhuǎn)化法就是要使得科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化的主體，市場主體和國家管理主體的權(quán)利和自由受到合理限制，共同營造科技成果轉(zhuǎn)化的法制環(huán)境，使其社會效用最大化，將科技成果轉(zhuǎn)化中的風(fēng)險與不確定性限制在可控范圍。但由于立法者對未來可能發(fā)生的風(fēng)險與不確定性無法全部預(yù)知，所以法律在維護(hù)安全、秩序和整個社會效益的同時，會顯現(xiàn)出一定的保守性，在一定程度上抑制科技成果的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化，這是法律的特征。促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法在一定程度上也會體現(xiàn)這種抑制性，抑制風(fēng)險和提高效率的平衡是其永恒的追求，也是法律的公平價值的體現(xiàn)。建構(gòu)有利于思想自由競爭、自由探索的科研生態(tài)環(huán)境，既是推動科技創(chuàng)新不斷向前的關(guān)鍵，也是最大限度激發(fā)科研人員積極性和創(chuàng)造性的根本[10]。南京市應(yīng)將科技創(chuàng)新政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律，發(fā)揮其功能，為科技成果轉(zhuǎn)化助力。