建筑消防設(shè)施存在問題、對策的法規(guī)性探析

文┃周宏騫

當前，由于前期建筑消防設(shè)施的產(chǎn)品質(zhì)量問題，施工中的設(shè)計安裝和調(diào)試問題，以及在用期的維護保養(yǎng)問題，導致消防設(shè)施帶故障運行或者癱瘓，致使建筑自動消防設(shè)施難以發(fā)揮正常功能，不能撲滅初期火災(zāi)，喪失防火滅火功能，給建筑和人民財產(chǎn)帶來嚴重損失的案例時有發(fā)生。從湖南近十年撲救建筑火災(zāi)數(shù)據(jù)來看：52%的單位存在室內(nèi)消火栓壓力不夠、防排煙系統(tǒng)不能動作、疏散照明和應(yīng)急廣播不能全樓層聯(lián)動等問題，自動滅火系統(tǒng)發(fā)揮作用撲救初起火災(zāi)的成功案例不多。從湖南近十年來的辦理的消防行政處罰情況來看：消防設(shè)施、器材相關(guān)案由的行政處罰達23282件，占行政處罰總數(shù)的24.47%，其中消防設(shè)施、器材未保持完好有效達10855件，占行政處罰總數(shù)的11.41%。從湖南各消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的2786份檢測結(jié)果來看：室外消火栓管道漏水嚴重，火災(zāi)自動報警系統(tǒng)屏蔽和故障，濕式報警系統(tǒng)水泵控制柜處于手動狀態(tài)、報警閥壓力開關(guān)不能連鎖啟泵、關(guān)閉報警閥組通向延時器和壓力開關(guān)上的閥門，防煙和排煙風機距離過近、排煙風機入口處的排煙防火閥不能連鎖關(guān)停風機、地下車庫未按要求劃分防煙分區(qū)等現(xiàn)象較為普遍。

一、建筑消防設(shè)施存在的主要問題

（一）建筑消防設(shè)施管理的各方責任有缺位。建筑消防設(shè)施管理的各方大致有：單位建筑消防設(shè)施的主體方（產(chǎn)權(quán)方、小區(qū)業(yè)委會、使用方、物業(yè)管理公司等）；消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測方（自主開展消防設(shè)施維保的單位、委托第三方開展消防設(shè)施維保和消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)）。目前，產(chǎn)權(quán)方、物業(yè)管理方、小區(qū)業(yè)委會、使用方對消防設(shè)施管理的職責和責任還不清不明，未按照《中華人民共和國消防法》第十六條規(guī)定，每年對建筑消防設(shè)施至少進行一次全面檢測，確保完好有效；特別是多產(chǎn)權(quán)單位，沒有按照《中華人民共和國消防法》第十八條規(guī)定，以書面合同約定、明確各方的建筑消防設(shè)施管理責任，經(jīng)常有相互推諉扯皮現(xiàn)象，導致?lián)p壞缺失的消防設(shè)施長期不整改到位。此外，由物業(yè)管理的住宅小區(qū)消防設(shè)施整改維保過度依賴建筑維修資金，極易出現(xiàn)消防設(shè)施部分癱瘓或喪失功能的狀況。近三年來，湖南某市30起超期未整改的重大火災(zāi)隱患中，有20家重大火災(zāi)隱患單位是物業(yè)公司管理的住宅小區(qū)。

（二）法律規(guī)范有待進一步完善。一是約束力有待加強?！吨腥A人民共和國消防法》第十六條第一款第二、三項要求機關(guān)、團體、企事業(yè)單位定期組織消防設(shè)施的維修，每年至少進行一次全面檢測，但對檢測維保由誰來實施未作規(guī)定；《建筑消防設(shè)施的維護管理》對建筑消防設(shè)施的值班、巡查、檢測、維修、保養(yǎng)人員的資質(zhì)有規(guī)定，也未要求必須請專業(yè)的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行檢測維保；《湖南省建筑消防設(shè)施管理辦法》第十五條規(guī)定不具備建筑消防設(shè)施單項檢查和聯(lián)動檢查條件的單位，可以委托具有建筑消防設(shè)施檢測資格的單位進行，既未對檢測維保人員的資質(zhì)、也未對是否需要正規(guī)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行檢測維保提出要求?，F(xiàn)實情況是“兩端冒泡”：一方面小部分火災(zāi)高危單位、大型綜合體、大型連鎖企業(yè)呼吁有資質(zhì)、正規(guī)可靠的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)為其提供技術(shù)服務(wù)；大部分部分易燃易爆企業(yè)、人員密集場所、火災(zāi)高危單位不愿意付費請消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)開展檢測維保，依靠“游擊隊”和單位內(nèi)部人員檢測維保，質(zhì)量得不到保證。據(jù)統(tǒng)計，2020年湖南省只有2786家社會單位委托具有資質(zhì)的社會消防服務(wù)機構(gòu)開展檢測和維保。二是規(guī)范標準有沖突。由于頒布年限等原因，部分規(guī)范、標準未及時修訂，造成與現(xiàn)行的規(guī)范標準有沖突。例如《建筑消防設(shè)施的維護管理》中的對自動噴水滅火系統(tǒng)的巡查根據(jù)單位的性質(zhì)確定頻次，巡查、檢測、維護、保養(yǎng)的內(nèi)容與《自動噴水滅火系統(tǒng)施工及驗收規(guī)范》維護管理工作的檢查項目、內(nèi)容和頻次出入較大。

（三）消防設(shè)施的施工驗收監(jiān)理不到位。建筑設(shè)計單位更多地遵循強制性條款，對推薦性條款能省則省，在設(shè)計的時候沒有作出具體要求。消防施工單位更多地側(cè)重消防設(shè)施“有”或“沒有”，對建筑消防設(shè)施的安裝前檢查，施工中的安裝調(diào)試、施工完后的自我檢測驗收流于形式，一些管道的連接方式、走線方式、封堵方法、安裝高度、消防設(shè)備的材質(zhì)和性能，均出于方便和成本考慮，偷工減料、偷梁換柱，縮短了消防設(shè)施的使用周期。監(jiān)理單位更多地側(cè)重于設(shè)計規(guī)范的把控，注重于是否按圖施工的監(jiān)控，對施工及驗收規(guī)范的監(jiān)理內(nèi)容不深不細，特別是建筑消防設(shè)施涉及水、電、暖等多個專業(yè)，點多面廣，且很多為隱蔽性工程，客觀上難以監(jiān)理到位。而建筑消防驗收的部門，更多地注重于耐火等級、總平面布局、平面布置、安全疏散、消防救援設(shè)施等靜態(tài)內(nèi)容的檢查，消防設(shè)施的檢查更多地依賴消防檢測機構(gòu)的消防設(shè)施檢測報告，沒有對消防設(shè)施進行“過篩式”檢查。

（四）建筑消防設(shè)施檔案管理不規(guī)范。消防工程交工驗收后，消防設(shè)施的維護保養(yǎng)對驗收資料的依賴性很大。某種程度上說，驗收資料的完整性是消防設(shè)施布局、參數(shù)的綱領(lǐng)性文件。例如，《自動噴水滅火系統(tǒng)施工及驗收規(guī)范》（GB50261-2017）中規(guī)定，質(zhì)量控制資料檢查包括施工圖、設(shè)計審核意見書、產(chǎn)品檢測報告和合格證、施工記錄表、系統(tǒng)試壓記錄表、隱蔽工程驗收記錄表、調(diào)試記錄表和系統(tǒng)及設(shè)備使用說明書等資料。而現(xiàn)實情況是，很多單位的消防控制室連最基本的消防設(shè)施點位圖都不能提供。另一方面，大部分單位未按照《建筑消防設(shè)施的維護管理》（GB25201-2010）要求建立建筑消防設(shè)施的基本情況和動態(tài)管理情況檔案，建筑消防設(shè)施的原始資料、檔案資料保存周期不符合要求，部分單位沒有建筑消防設(shè)施檔案資料的意識，檔案僅停留在消防管理制度層面，施工圖、點位圖和巡查、維保記錄等檔案資料丟失。

（五）建筑消防設(shè)施的維護管理質(zhì)效不高。其一，我國消防技術(shù)服務(wù)行業(yè)的技術(shù)標準主要有2004年頒布的《建筑消防設(shè)施檢測技術(shù)規(guī)程》和2010年頒布的《建筑消防設(shè)施的維護管理》，配套的標準體系還不夠完善，缺乏執(zhí)業(yè)行為、合格判定等標準，消防設(shè)施檢測等大多數(shù)都是按比例抽檢，手段簡單，標準不高，不能全面反映整體情況；且噴規(guī)、煙規(guī)、疏散照明規(guī)范等技術(shù)標準均在此之后進行了修訂，一些內(nèi)容與現(xiàn)行規(guī)范沖突。其二，由于缺乏物價部門的監(jiān)管，消防技術(shù)服務(wù)市場沒有統(tǒng)一的服務(wù)價格標準，造成維保公司之間惡性競爭，“低價位服務(wù)、低質(zhì)量維?！爆F(xiàn)象不斷發(fā)生，嚴重擾亂整個消防檢測、維保、評估的市場，最終導致檢測維保質(zhì)量整體不高。其三，一些單位沒有請有資質(zhì)的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行維保檢測，通常由原來的消防施工單位人員和流動的消防施工人員擔任檢測維保任務(wù)，這類人員中大部分未取得技術(shù)以上資質(zhì)，主要依靠施工經(jīng)驗進行維保，對消防設(shè)施的掌握程度不全面，檢測維保難免顧此失彼，檢測質(zhì)量打折扣。

（六）消防執(zhí)法現(xiàn)場有盲區(qū)?！断婪ā贰断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》均未明確要求消防監(jiān)督員在檢查時，應(yīng)對單位所有消防設(shè)施進行一次全面的檢查?，F(xiàn)實情況消防執(zhí)法檢查的時間最多也就二三個小時，難以對建筑消防設(shè)施進行一次全面、徹底的檢查，特別是面對一些大型倉庫廠房或綜合體，在較短的時間內(nèi)，除了檢查消防設(shè)施還要查看建筑防火、消防管理情況等其它方面工作是否到位，加之現(xiàn)場消防設(shè)施是隨機抽查的，以及檢查人員自身技術(shù)水平和能力差異，通過隨機的、短暫性的面上抽查，難以把建筑消防設(shè)施存在的全面問題呈現(xiàn)出來，往往對消防設(shè)施方面提出的問題大多是“動態(tài)性”和“顯性”的，往往是難以反映建筑消防設(shè)施全部情況。抽查湖南省100余份消防監(jiān)督檢查記錄，消防監(jiān)督員很少檢查或未檢查過樓梯間、前室的送風量以及防煙分區(qū)內(nèi)排煙口的排煙量，高壓水箱的流量開關(guān)和出水干管上的低壓壓力開關(guān)能否連鎖啟泵，氣體滅火系統(tǒng)鋼瓶是否按照壓力容器技術(shù)規(guī)范定期進行檢測，距地面8米以下的燈具是否選擇A燈具等關(guān)鍵內(nèi)容。

二、加強消防設(shè)施管理的法規(guī)應(yīng)對策略

針對建筑消防設(shè)施各個環(huán)節(jié)存在的問題，需要強化頂層設(shè)計，從法規(guī)、制度滲透到建筑消防設(shè)施的施工、驗收、巡查、維護、保養(yǎng)、檢測等各方面，切實提高建筑消防設(shè)施的完好率。

（一）強化建筑消防設(shè)施的源頭管控。一是突出消防產(chǎn)品的監(jiān)管。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》將13類強制性消防產(chǎn)品調(diào)整出強制性產(chǎn)品認證目錄，改為自愿認證，需要加強源頭管控來彌補。在修訂《中華人民共和國消防法》和《消防產(chǎn)品監(jiān)督檢查規(guī)定》時，區(qū)分強制性認證產(chǎn)品和自愿性認證產(chǎn)品的檢查內(nèi)容、頻次、要求，明確市場監(jiān)管部門對生產(chǎn)廠家、銷售單位的事中事后檢查頻次，明確住建部門對驗收合格的且在施工維保期內(nèi)的消防產(chǎn)品質(zhì)量負監(jiān)管職責，消防救援部門對過了維保期的消防產(chǎn)品負監(jiān)管職責。二是加大對建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計單位的管理和處罰。明確強制性條文、隱蔽工程設(shè)計、施工、監(jiān)理的責任和具體要求。目前《中華人民共和國消防法》第五十八、五十九條主要對程序違法和降低施工標準、施工質(zhì)量進行處罰，可考慮增加對消防設(shè)施質(zhì)量不符合要求、未按要求進行安裝前檢查調(diào)試驗收的處罰。三是明確相關(guān)職能部門的資料共享和移交。在相關(guān)法規(guī)中明確施工圖、審核驗收意見書、消防設(shè)施點位圖、消防產(chǎn)品檢測合格證明、安裝前檢查記錄、施工調(diào)試記錄、隱蔽工程驗收記錄、消防產(chǎn)品合格證明、消防設(shè)施使用說明書等關(guān)鍵資料移交的種類、流程和移交文書模板，解決消防設(shè)施的“建”“用”“管”等環(huán)節(jié)的無縫對接。四是從源頭解決物業(yè)管理的小區(qū)消防設(shè)施存在的難題。修訂《消防法》第十八條第二款，增加物業(yè)公司對共用消防設(shè)施的檢測和保持完好有效的責任，明確消防安全防范的主要內(nèi)容。制、修訂相關(guān)法律規(guī)章時，明確消防設(shè)施由物業(yè)公司出資和由公共維修資金出資的不同條件，打消物業(yè)公司單一依靠維修資金維保消防設(shè)施的念頭。

（二）加大對建筑消防設(shè)施在用期的維保約束。一是加強對火災(zāi)高危單位消防設(shè)施維保的規(guī)制。參照《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)內(nèi)容，在修訂《中華人民共和國消防法》和地方性法律規(guī)章時，明確要求一定規(guī)模、性質(zhì)的企業(yè)必須委托有資質(zhì)的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)開展維保檢測，或者單位內(nèi)部必須具有與服務(wù)機構(gòu)同等實力、數(shù)量的注冊消防工程師以及消防設(shè)施操作員，并出臺相配套的限制性措施和處罰措施。二是加強對消防設(shè)施操作員的規(guī)制。嚴格按照《建筑消防設(shè)施的維護管理》《消防控制室通用技術(shù)要求》（GA767-2008）和《消防設(shè)施操作員》(職業(yè)編碼4-07-05-04)要求，督促配置了自動消防設(shè)施的社會單位配備消防設(shè)施操作員的配備和檢查。針對目前社會單位不按要求配備消防控制室值班操作人員處罰手段不多的情況，除可用《中華人民共和國消防法》第六十條第一項“指使或者強令他人違反消防安全規(guī)定冒險作業(yè)的”為罰則外，增加更加嚴格的行政處罰罰則，加大對不按規(guī)定配備值班巡查維保人員的震懾力度。三是加強對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的規(guī)制。目前對消防設(shè)施的在用檢測是對消防設(shè)施運行狀況的定期檢驗，幾乎所有消防檢測機構(gòu)都聲明只對當時被檢設(shè)施運行即時工況的檢測結(jié)果負責，一旦遇到火災(zāi)時消防設(shè)施沒有動作等問題，難以界定檢測機構(gòu)的法律責任。在制、修訂相關(guān)法律規(guī)范中，進一步進行責任細分，對同時承擔維保和檢測業(yè)務(wù)的服務(wù)機構(gòu)，火災(zāi)時消防設(shè)施的問題必須由服務(wù)機構(gòu)承擔法律責任；僅承擔檢測的機構(gòu)，區(qū)分靜態(tài)和動態(tài)因素、檢查是否按要求和頻次開展檢測，綜合確定是否需要承擔法律責任。

（三）完善消防服務(wù)機構(gòu)執(zhí)業(yè)的配套措施。《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》出臺后，取消了消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)許可，取消消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測、消防安全評估機構(gòu)資質(zhì)許可制度，企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照后即可開展經(jīng)營活動；加之《消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)條件》相比以前降低了準入門檻，很多服務(wù)機構(gòu)是否真正符合從業(yè)所需的裝備和場地要求，人員能力素質(zhì)是否達標很難檢查到位。一是明確職責范圍和法律責任。健全相關(guān)法律法規(guī)，在修訂《消防法》時加入關(guān)于建筑消防設(shè)施檢測維保的相關(guān)規(guī)定，界定其檢測范圍，確定其產(chǎn)生依據(jù)及法律地位。同時制定與法律相適應(yīng)的配套法規(guī)，明確消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)標準、法律責任和收費標準，對機構(gòu)內(nèi)部人員的培訓、儀器管理和計量檢測進行明確的規(guī)定。二是制定、修訂消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)條件和服務(wù)標準。制訂一套明確的、完善的建筑消防設(shè)施檢測標準，讓消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在檢測過程中有據(jù)可依。同時嚴格標準的細分，不同性質(zhì)的場所、不同性質(zhì)的檢測項目、不同的服務(wù)內(nèi)容設(shè)置不同的檢測標準和運行程序。三是完善新老標準的對接。修訂《建筑消防設(shè)施檢測技術(shù)規(guī)程》和《建筑消防設(shè)施的維護管理》，使之與各大系統(tǒng)的施工及驗收規(guī)范相配套。另外，《建筑消防設(shè)施的維護管理 》附錄的表格側(cè)重于消防巡查（業(yè)主單位范疇）和消防檢測（檢測單位范疇），維護保養(yǎng)表設(shè)計得比較粗放，在實際維保工作中往往不具備操作性。

（四）強化對建筑消防設(shè)施現(xiàn)場執(zhí)法檢查的質(zhì)效。一是集中補短板，組織住建部門驗收人員、消防監(jiān)督員學習相關(guān)消防系統(tǒng)的施工及驗收規(guī)范，開展消防設(shè)施操作培訓，督促住建和消防機構(gòu)的監(jiān)管人員取得中級消防設(shè)施操作員資質(zhì)，讓消防執(zhí)法人員系統(tǒng)掌握建筑消防設(shè)施抽查檢查的標準、方法和要點；推動住建、消防機構(gòu)執(zhí)法人員嚴格按照具體抽查檢查的標準，采取隨機抽查的方式，做好建筑消防設(shè)施聯(lián)動測試，“以點帶面”，對建筑消防設(shè)施進行一次運行可靠性的“安全體檢”。二是強化單位日常消防安全服務(wù)指導。貫徹應(yīng)急管理部消防救援局《關(guān)于改進消防監(jiān)管強化火災(zāi)防范工作的意見》，注重強化單位日常消防安全服務(wù)指導，加強對體量較大單位消防設(shè)施聯(lián)動演練培訓，督促社會單位消防設(shè)施操作員熟悉消防設(shè)施有關(guān)參數(shù)、作用以及操作規(guī)程，手把手解決單位應(yīng)急處置力量對消防設(shè)施不熟悉、不熟練、不會操作的問題；督促所有社會單位消防設(shè)施點位圖歸位到消防控制中心并最好上墻，以便于發(fā)生預警信號后做好識別、查看、確認、故障維修等工作。三是加大對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的管理力度。對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)檢測合格的單位仍存在嚴重缺項的，要對消防設(shè)施維保公司的資質(zhì)、承保消防設(shè)施的范圍、消防設(shè)施維保的時間以及日常消防設(shè)施維保的記錄進行核實，糾正偏差，規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)操守，推動單位與消防設(shè)施維保公司雙方進一步做好建筑消防設(shè)施熟悉和應(yīng)急處置工作。