德國(guó)推進(jìn)碳中和的路徑及對(duì)中國(guó)的啟示

西交利物浦大學(xué)國(guó)際商學(xué)院

2020年，排名前15位的碳排放國(guó)家中，美國(guó)、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國(guó)、加拿大、韓國(guó)、英國(guó)和法國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。其中，德國(guó)早在1990年前就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。從2000年至2019年，德國(guó)的碳排放強(qiáng)度從8.544億噸降到6.838億噸，降幅近20%。2019年5月，德國(guó)宣布成立退出煤炭委員會(huì)，制定了最遲到2038年逐步退出燃煤發(fā)電的計(jì)劃。2019年9月20日，德國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)閣通過(guò)了《氣候行動(dòng)計(jì)劃2030》（Climate Action Program），并進(jìn)而于2019年11月15日在德國(guó)聯(lián)邦議院通過(guò)了《德國(guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》（Climate Action Act），通過(guò)立法確定了德國(guó)到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的中長(zhǎng)期減排目標(biāo)。而歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一政策目標(biāo)又進(jìn)一步刺激德國(guó)考慮將到2030年的減排目標(biāo)提高到65%。

一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)必然要經(jīng)歷復(fù)雜的制度、技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)變遷過(guò)程。德國(guó)已為實(shí)現(xiàn)由碳達(dá)峰向碳中和轉(zhuǎn)換的目標(biāo)逐步確立了相應(yīng)的政策和路徑，未雨綢繆、頂層設(shè)計(jì)、前瞻立法是德國(guó)能夠享有全球氣候行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者聲譽(yù)的重要原因。德國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和的過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)走向碳中和具有啟示和借鑒作用。

一、德國(guó)推進(jìn)碳中和的主要政策及路徑

德國(guó)促進(jìn)碳中和所構(gòu)建的法律體系體現(xiàn)了系統(tǒng)性的方法。德國(guó)聯(lián)邦政府在氣候立法前，已經(jīng)制定及發(fā)布了“德國(guó)適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”（The German Strategy for Adaptation to Climate Change）、“適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃”（The Adaptation Action Plan）、《氣候保護(hù)規(guī)劃2050》一系列國(guó)家長(zhǎng)期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，以此框定目標(biāo)、取得共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源法》《國(guó)家氫能戰(zhàn)略》等一系列法律法規(guī)增強(qiáng)約束力，進(jìn)而再落實(shí)具體行動(dòng)計(jì)劃，制定了《氣候行動(dòng)計(jì)劃2030》，對(duì)每個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的具體行動(dòng)措施做了明確的規(guī)定?！兜聡?guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的核心目標(biāo)是“到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，且目標(biāo)只能提高，不能降低”。這部法律為確保德國(guó)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供了嚴(yán)格的法律框架。這部法案明確了各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門在2020年到2030年間的剛性年度減排目標(biāo)，具有傳導(dǎo)壓力、落實(shí)責(zé)任、倒逼目標(biāo)的強(qiáng)約束作用。

作為落實(shí)《德國(guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的重要行動(dòng)措施和實(shí)施路徑，《氣候保護(hù)計(jì)劃2030》將減排目標(biāo)在建筑和住房、能源、工業(yè)、建筑、運(yùn)輸、農(nóng)林等六大部門進(jìn)行了目標(biāo)分解，規(guī)定了部門減排措施、減排目標(biāo)調(diào)整、減排效果定期評(píng)估的法律機(jī)制。

1.碳定價(jià)。2021年1月1日起，德國(guó)全面啟動(dòng)國(guó)家碳排放交易系統(tǒng)，每噸二氧化碳的初始價(jià)格定為25歐元。此后將逐年提高碳定價(jià)，到2025年逐漸上升到55歐元，預(yù)期到2026年時(shí)碳定價(jià)將在最低不少于55歐元和最高65歐元的價(jià)格區(qū)間。根據(jù)《燃料排放交易法案》對(duì)二氧化碳排放的規(guī)定，供暖和運(yùn)輸部門將為排放溫室氣體付出代價(jià)。德國(guó)聯(lián)邦政府在推進(jìn)碳定價(jià)的同時(shí)，也考慮將碳定價(jià)收益通過(guò)資助措施和平行的財(cái)政救助措施返還給公民，從而減少居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.對(duì)居民的財(cái)政救助。德國(guó)聯(lián)邦政府將補(bǔ)貼政策與激勵(lì)機(jī)制相融合，將在2021年和2022年根據(jù)《可再生能源法案》降低可再生能源稅。此外，自2020年1月起，德國(guó)聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)居民乘坐長(zhǎng)途火車出行而不是乘坐飛機(jī)，將長(zhǎng)途火車票價(jià)的增值稅從19%永久性地降低到7%，相比之下，卻調(diào)高了歐洲境內(nèi)航班的增值稅。

3.建筑和住房。德國(guó)于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明確了用基于可再生能源有效運(yùn)行的新供暖系統(tǒng)代替舊供暖系統(tǒng)的要求。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府非常注重能效改善和對(duì)可再生能源的投資。這方面，德國(guó)聯(lián)邦政府還出臺(tái)了一系列稅收減免措施，如德國(guó)的一些政策性銀行和聯(lián)邦政府通過(guò)設(shè)立聯(lián)邦節(jié)能建筑基金為節(jié)能建筑和節(jié)能改造提供免稅與信貸支持。

4.運(yùn)輸。德國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)了一系列的政策降低運(yùn)輸行業(yè)溫室氣體的排放，從鼓勵(lì)電動(dòng)汽車、自行車和鐵路出行到發(fā)展替代燃料技術(shù)和應(yīng)用碳定價(jià)的激勵(lì)約束機(jī)制。例如，從2019年11月起對(duì)購(gòu)買電動(dòng)汽車的消費(fèi)者給予最高6000歐元的補(bǔ)貼;到2030年建設(shè)100萬(wàn)個(gè)充電站;對(duì)2021年以后新購(gòu)買的燃油車征收基于公里碳排放的車輛稅;從2021年起以每年10億歐元的投入加快地區(qū)公交電動(dòng)化的更替;以及到2030年投入860億歐元對(duì)全國(guó)鐵路網(wǎng)電氣化和智能化改造升級(jí)。

5.農(nóng)業(yè)和林業(yè)。到2030年，有機(jī)農(nóng)業(yè)用地的比例將從目前的9.7%增加到20%，從而實(shí)現(xiàn)每年減少40萬(wàn)至120萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的排放。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府還注重對(duì)森林和木材使用的保護(hù)和可持續(xù)管理、農(nóng)業(yè)的能源效率、耕地腐殖質(zhì)的保存和形成、永久草原的保護(hù)、保護(hù)沼澤土壤/減少堆肥中使用泥炭、增加食物的可持續(xù)消費(fèi)。

6.能源。隨著2019年底通過(guò)的《2050年能源效率戰(zhàn)略》，德國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)定了在所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提高能源效率的目標(biāo)，制定了到2030年減少一次能源使用的第一個(gè)目標(biāo)。2020年通過(guò)的《煤炭逐步淘汰法案》明確了分階段逐步淘汰燃煤電站并從總量上大幅減少二氧化碳排放量的目標(biāo)。2020年9月23日通過(guò)的《可再生能源法修正案草案》明確了到2030年可再生能源發(fā)電占總電力消耗的65%。

7.工業(yè)。德國(guó)聯(lián)邦政府的政策主要是鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)開(kāi)發(fā)氣候保護(hù)的創(chuàng)新技術(shù)，采用氣候友好的生產(chǎn)技術(shù)降低能源和資源消耗。例如，德國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)出臺(tái)高技術(shù)氣候保護(hù)戰(zhàn)略、投入70億歐元的國(guó)家氫能源戰(zhàn)略，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新打造德國(guó)在世界范圍內(nèi)有競(jìng)爭(zhēng)力的可持續(xù)性。在諸如碳捕集使用與封存技術(shù)、移動(dòng)和固定式儲(chǔ)能系統(tǒng)電池技術(shù)、材料節(jié)約型和資源節(jié)約型的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)等領(lǐng)域，德國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)設(shè)立數(shù)十億元產(chǎn)業(yè)基金的方式，進(jìn)一步拉動(dòng)工業(yè)部門投入研發(fā)資金。

8.研發(fā)。近年來(lái)，為促進(jìn)氣候保護(hù)，德國(guó)加大對(duì)能源技術(shù)領(lǐng)域投資的力度，包括對(duì)新能源電池技術(shù)和氫能技術(shù)合計(jì)投入100億歐元，通過(guò)這些能源研究計(jì)劃，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新，將對(duì)從生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)到各個(gè)部門的應(yīng)用整個(gè)能源鏈的氣候保護(hù)作出貢獻(xiàn)。未來(lái)幾年，德國(guó)聯(lián)邦政府將進(jìn)一步加大對(duì)氣候保護(hù)研究的研發(fā)投入。例如，推進(jìn)更環(huán)保地使用可再生原料的新流程，大力發(fā)展生物經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)開(kāi)展氣候中和試點(diǎn)項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)無(wú)碳工業(yè)流程以及更好地撬動(dòng)金融部門對(duì)氣候保護(hù)的重視和投入。

9.針對(duì)氣候保護(hù)的監(jiān)督管理體系。確保于2019年12月18日生效的《德國(guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》在實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)最大限度的公開(kāi)透明與監(jiān)督力度。該法律對(duì)所有部門均規(guī)定了年度溫室氣體排放限值。如果不遵守這些規(guī)定，德國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)立即采取措施進(jìn)行糾正。每年3月15日，德國(guó)聯(lián)邦政府都會(huì)分別計(jì)算整個(gè)德國(guó)及各個(gè)行業(yè)上一年的溫室氣體排放水平，由獨(dú)立的氣候問(wèn)題專家委員會(huì)負(fù)責(zé)審查數(shù)據(jù)，并在需要修正的情況下協(xié)助聯(lián)邦政府迅速采取緊急方案。該理事會(huì)還會(huì)審查各種假設(shè)，這些假設(shè)構(gòu)成了對(duì)各項(xiàng)措施減少溫室氣體的影響進(jìn)行估算的基礎(chǔ)。此外，還會(huì)評(píng)價(jià)新的氣候行動(dòng)計(jì)劃，以更新德國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，即《氣候行動(dòng)計(jì)劃2050》，以及在某些情況下可能更改的行業(yè)年度上限。

10.符合社會(huì)公平需求且投入合理的財(cái)政。德國(guó)聯(lián)邦政府宣布到2030年前將投入數(shù)千億歐元用于應(yīng)對(duì)氣候變化和能源轉(zhuǎn)型。此外，從碳定價(jià)中獲取的收益將另外用于其他氣候保護(hù)措施和補(bǔ)貼居民。通過(guò)設(shè)立特別的能源和氣候基金刺激對(duì)氣候友好措施的進(jìn)一步投資并支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府還非常注重從細(xì)小環(huán)節(jié)考慮居民對(duì)政府大筆氣候保護(hù)財(cái)政政策的獲得感。例如，政策設(shè)計(jì)中包含了為低收入者增加通勤津貼以及增加住房福利，對(duì)這部分群體給予財(cái)政援助;提供針對(duì)性的資助措施，如針對(duì)氣候友好型運(yùn)輸和節(jié)能建筑減少可再生能源稅等。

二、德國(guó)碳中和政策對(duì)中國(guó)的啟示

2017年，在全球溫室氣體排放比例中，中國(guó)占據(jù)最大份額，有27.3%，而德國(guó)只有1.9%。德國(guó)從1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，其經(jīng)歷的時(shí)間跨度比中國(guó)長(zhǎng)，減排總量也比中國(guó)總量少得多。即便如此，我們?nèi)匀豢梢越梃b德國(guó)的一些實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

1.系統(tǒng)的法律法規(guī)和政策設(shè)計(jì)。政策性的減排目標(biāo)必須依靠具有強(qiáng)制約束力的法律保障。德國(guó)的政策首先注重對(duì)碳定價(jià)的政策設(shè)計(jì)，這是基于德國(guó)總體經(jīng)濟(jì)利益和確保其長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的考慮而制定的。通過(guò)碳定價(jià)激勵(lì)企業(yè)采取積極措施主動(dòng)進(jìn)行碳減排，并將碳減排納入與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效直接關(guān)聯(lián)的實(shí)際測(cè)量，發(fā)揮了推動(dòng)作用。而對(duì)氣候保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)研發(fā)給予積極的財(cái)政投入，則發(fā)揮了拉動(dòng)作用，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)和科技系統(tǒng)拉動(dòng)企業(yè)采取積極措施響應(yīng)碳減排的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.系統(tǒng)完備的監(jiān)督管理機(jī)制。德國(guó)在確保《德國(guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》落地執(zhí)行方面，注重對(duì)過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)估。除了制定框架性的法律之外，還制定了相應(yīng)的落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃和系統(tǒng)完備的監(jiān)督管理機(jī)制，確保對(duì)設(shè)定了具體碳減排目標(biāo)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門持續(xù)開(kāi)展碳排放監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析。對(duì)于我國(guó)碳減排工作來(lái)說(shuō)，首先要求從企業(yè)層面到行業(yè)層面有統(tǒng)一強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)披露和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。而在這方面，我們還需努力，開(kāi)發(fā)基于中國(guó)國(guó)情的碳排放因子和計(jì)算體系，建立中國(guó)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)。

3.積極的能源轉(zhuǎn)型。德國(guó)的能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略側(cè)重于加強(qiáng)所有領(lǐng)域的能效提高、可再生能源的應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)、能源供應(yīng)的安全、智能化的能源系統(tǒng)。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與溫室氣體排放脫鉤仍是接下來(lái)十年非常關(guān)鍵且具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。為此，可以借鑒德國(guó)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的政策實(shí)踐。但需要注意的是，對(duì)于德國(guó)能源轉(zhuǎn)型中較為激進(jìn)地減少核電以及關(guān)閉所有燃煤發(fā)電站的做法，中國(guó)要基于自身的國(guó)情和發(fā)展階段以及各地區(qū)的資源稟賦差異，從全局上設(shè)計(jì)能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，不可全盤照搬。

4.統(tǒng)一碳排放交易系統(tǒng)。2021年初《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入新階段，或?qū)⒏玫匕l(fā)揮碳交易的價(jià)格和資源配置功能，進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易系統(tǒng)的完善。此外，還應(yīng)關(guān)注新試行辦法的實(shí)際執(zhí)行情況：相關(guān)部門可鼓勵(lì)相關(guān)學(xué)者參與研究評(píng)估，盡量縮小信息差影響，嚴(yán)厲打擊第三方機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)評(píng)估造假等行為;亦可適時(shí)引入政策工具輔助回應(yīng)當(dāng)前碳排放配額方案對(duì)人民生活帶來(lái)的影響。

5.持續(xù)的科技研發(fā)投入。德國(guó)環(huán)境保護(hù)的科技研發(fā)投入主要在三方面，分別是電池單元的研發(fā)、氫能源的現(xiàn)代利用以及合成燃料的普及。除了進(jìn)行投資外，還通過(guò)國(guó)家政策及與企業(yè)的積極合作，共同促進(jìn)科技的研發(fā)。因此，能源工業(yè)的技術(shù)研發(fā)投入應(yīng)當(dāng)受到足夠重視。我國(guó)應(yīng)通過(guò)持續(xù)的科技研發(fā)投入，提高能源消費(fèi)效率，降低能源消耗速率，同時(shí)減少對(duì)不可再生資源的使用，加大開(kāi)發(fā)清潔能源，利用新能源。與此同時(shí)，科研技術(shù)投入和技術(shù)轉(zhuǎn)移需要政府和企業(yè)的實(shí)際合作，最終通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

6.注重鄉(xiāng)村振興碳中和。在中國(guó)走向碳中和的路徑方面，要非常注重加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興與氣候保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的品質(zhì)和可持續(xù)性，注重依托山水林草田湖沙的基于自然生態(tài)系統(tǒng)的碳中和解決方案，打造鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程，構(gòu)建高質(zhì)量的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村能源體系。

“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革。”面對(duì)這一雄偉目標(biāo)，中國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，將碳中和融入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)文明與文化建設(shè)各方面和全過(guò)程的“五位一體”新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，努力如期實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。