《基層地震災(zāi)害緊急救援隊能力分級測評》地方標(biāo)準(zhǔn)研究與編制

張永春 梁靜 朱海燕 黃宏生

1 研究編制背景

1.1 標(biāo)準(zhǔn)制定的目的和意義

我國災(zāi)害的多發(fā)頻發(fā)決定了緊急救援工作的復(fù)雜性，也對救援隊伍的專業(yè)和技術(shù)能力提出了更高的要求。自2001 年我國成立第一支地震災(zāi)害專業(yè)救援隊——國家地震災(zāi)害緊急救援隊以來，各級政府對專業(yè)救援隊伍大力支持、高度重視。目前，全國省級以上地震災(zāi)害緊急救援隊伍已超過80 支、12000多人。然而，在救援隊伍發(fā)展突飛猛進(jìn)、救援能力不斷提升的同時，也存在一些問題，比如各支隊伍的組成、裝備、能力參差不齊，信息獲取能力有限，救援隊伍管理有待規(guī)范、訓(xùn)練水平有待提高，救援行動效率不高，隊伍的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和體系化有待進(jìn)一步提高，特別是隊伍的實戰(zhàn)、協(xié)調(diào)、組織能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

為規(guī)范救援隊伍建設(shè)，提高救援隊伍在救援現(xiàn)場相互協(xié)同、相互支援、統(tǒng)一高效地開展搜救工作的能力，我國借鑒和吸納了國際先進(jìn)救援理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織專家投入大量精力研究編制國內(nèi)搜救隊伍能力測評指南，并從2016 年起對國內(nèi)救援隊分批次試點實施分級測評，將測評隊伍分為重型隊伍、中型隊伍和輕型隊伍。但是，目前國家層面僅組織開展了重型救援隊能力測評工作，對于中型和輕型隊伍的能力測評工作，原則上委托各省應(yīng)急管理部門自行組織。

福建省共有各級地震災(zāi)害緊急救援隊伍116 支，總?cè)藬?shù)達(dá)5973 人，其中省級隊伍4 支，人數(shù)580 人，市級隊伍22支，人數(shù)1546 人，縣級隊伍90 支，人數(shù)3847 人。市縣級的救援隊伍數(shù)量和人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了省級救援隊伍，這些隊伍往往第一時間趕赴受災(zāi)現(xiàn)場開展救援行動，是保障福建省災(zāi)區(qū)人民安全的中堅力量。但是，目前福建省僅有一支省級救援隊伍通過了國家重型救援隊能力測評，其他隊伍尤其是市縣一級隊伍尚未開展能力測評，各支隊伍組成、裝備、能力等差距較大，難以保障福建省有效開展應(yīng)急救援工作。

因此，在進(jìn)一步規(guī)范救援隊伍建設(shè)的同時，加強(qiáng)基層救援隊伍的能力分級和測評程序規(guī)范是進(jìn)一步分析和提升福建省救援能力的必然要求，是實現(xiàn)救援從“被動承受”到“主動應(yīng)對”的跨越。通過對救援隊伍進(jìn)行系統(tǒng)分析、科學(xué)分工分崗、規(guī)范測評程序，確保災(zāi)害發(fā)生時能第一時間啟動，開展有針對性的救援工作，形成一個多層次、制式化、專業(yè)化的基層緊急救援隊伍體系。

參照國際和我國救援隊能力分級測評程序和方法，研制《基層地震災(zāi)害緊急救援隊能力分級測評》地方標(biāo)準(zhǔn)，重點在基層緊急救援隊的能力等級劃分、能力測評程序、能力測評材料要求等方面做出具體規(guī)定，以期通過對救援隊伍能力的分級劃分、能力測評工作進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)范，切實推進(jìn)救援隊規(guī)范化建設(shè)，逐步完善與提升基層救援隊專業(yè)救援水平，使基層救援在保障人民生命財產(chǎn)等方面發(fā)揮更大的作用。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施

2017 年8 月，福建省地震局和福建省標(biāo)準(zhǔn)化院聯(lián)合向原省質(zhì)監(jiān)局提出申請，并于11 月獲準(zhǔn)立項。經(jīng)過編寫起草、征求意見和標(biāo)準(zhǔn)審查等環(huán)節(jié)，《基層地震災(zāi)害緊急救援隊能力分級測評》（DB35/T 1816-2019）地方標(biāo)準(zhǔn)于2019 年4 月18 日發(fā)布，于7 月18 日實施。該標(biāo)準(zhǔn)借鑒聯(lián)合國通行做法和我國重型救援隊測評成功經(jīng)驗，依據(jù)管理、搜索、營救、醫(yī)療、后勤保障五個方面綜合救援能力，對基層地震災(zāi)害緊急救援隊進(jìn)行能力等級劃分，并在此基礎(chǔ)上對輕型和中型救援隊能力等級劃分做相應(yīng)規(guī)定，明確救援能力測評的基本要求、測評相關(guān)方、測評方式、測評程序和材料要求等內(nèi)容。以標(biāo)準(zhǔn)化為工具，使救援能力測評工作開展更具邏輯性與實操性。該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，填補(bǔ)了當(dāng)前我國該領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的空白，為基層地震災(zāi)害緊急救援隊和社會救援力量建設(shè)提供了參考和依據(jù)，有助于提升救援隊測評的專業(yè)性、科學(xué)性和規(guī)范性，提高救援隊專業(yè)能力和技術(shù)水平，推動救援工作有序、高效進(jìn)行。

2 標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容

標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006-2020年）》和《福建省防震減災(zāi)條例》等要求；參照和借鑒《國際搜索與救援指南和方法》、《中國地震災(zāi)害專業(yè)救援隊能力分級測評工作指南》等內(nèi)容，結(jié)合福建省地震災(zāi)害緊急救援隊伍建設(shè)實際情況進(jìn)行編制，標(biāo)準(zhǔn)共9 條。

2.1 術(shù)語和定義

為便于對標(biāo)準(zhǔn)的理解與執(zhí)行，針對“基層地震災(zāi)害緊急救援隊”作了定義，即由各級人民政府批準(zhǔn)成立或確認(rèn)的，主要負(fù)責(zé)對因地震災(zāi)害或其他突發(fā)性事件造成建（構(gòu)）筑物倒塌而被壓埋的人員實施緊急搜索與營救任務(wù)的專業(yè)隊伍，簡稱基層救援隊。突出描述了救援隊的主要職責(zé)。

2.2 基層救援隊能力等級劃分

依據(jù)管理、搜索、營救、醫(yī)療、后勤保障等五個方面綜合救援能力，將基層救援隊劃分為重型救援隊、中型救援隊和輕型救援隊，其中，重型救援隊能力等級劃分的基本條件由國家地震災(zāi)害緊急救援主管部門進(jìn)行設(shè)定，本標(biāo)準(zhǔn)只對中型救援隊和輕型救援隊能力等級劃分做相應(yīng)規(guī)定，并根據(jù)不同級別救援隊在災(zāi)害中的不同分工和要求，明確提出了不同的專業(yè)能力和隊伍建設(shè)要求。具體將測評項目設(shè)置為綜合能力和分項能力兩大類，其中，綜合能力又分為管理指揮能力、現(xiàn)場協(xié)調(diào)能力、自我保障能力等11 個小項，旨在從隊伍的總體情況角度對其能力進(jìn)行等級劃分；分項能力除了描述五個方面的基本救援能力外，還進(jìn)一步細(xì)化為9 個小項進(jìn)行評價。

2.3 基層救援隊能力測評要求

從救援隊伍與測評主管部門的角度，規(guī)定了測評的基本要求?；鶎泳仍?wèi)?yīng)根據(jù)隊伍自身能力，開展與之相適宜的能力級別測評。重型救援隊的能力測評由國家地震災(zāi)害緊急救援主管部門負(fù)責(zé)。中型和輕型救援隊的能力測評由省級地震災(zāi)害緊急救援主管部門負(fù)責(zé)；省級地震災(zāi)害緊急救援主管部門應(yīng)依據(jù)本標(biāo)準(zhǔn)的要求開展測評工作。

2.4 基層救援隊能力測評相關(guān)方

規(guī)定了省級地震災(zāi)害緊急救援主管部門、測評秘書處、測評專家、測評教練、基層地震災(zāi)害緊急救援主管部門等測評相關(guān)方的工作責(zé)任及測評專家、測評教練的選拔要求和選拔方式等內(nèi)容。

2.5 基層救援隊能力測評方式

規(guī)定了測評的4 種方式：材料審閱、文檔檢查、場地查看、現(xiàn)場核查，可通過申請材料、文檔資料、裝備情況、救援演練等方面進(jìn)行測評，并對每種測評方式的實施方法、測評內(nèi)容、測評對象及具體要求做了相應(yīng)規(guī)定。每種測評方式的檢查重點、形式等各不相同。

2.6 基層救援隊能力測評程序

按照時間的邏輯順序，將前文幾章串聯(lián)起來，形成一套測評固定程序，規(guī)定了申請與評估、準(zhǔn)備與預(yù)演、正式測評演練、復(fù)測四個階段。

第一階段——申請與評估，這一階段的主要工作是提交和審理測評前的文字材料，由有意向參加測評的基層救援隊通過基層地震災(zāi)害緊急救援主管部門向測評秘書處提出申請，由秘書處組織初評并上報，具體分為初步申請、初審、現(xiàn)場評估、整改完善、啟動測評等步驟，對于申請和各項材料的上報等重要時間節(jié)點做了著重說明。

第二階段——準(zhǔn)備與預(yù)演，包括測評教練的選定與培訓(xùn)、演練準(zhǔn)備、預(yù)演、改進(jìn)與完善等步驟，這一階段預(yù)計耗時最長，并且將根據(jù)預(yù)演結(jié)果決定接下來是繼續(xù)進(jìn)行測評還是無法達(dá)標(biāo)終止測評，因此特別提煉出來作為一個單獨條款。

第三階段——正式測評演練，具體分為相關(guān)材料的補(bǔ)充上報、審核與批準(zhǔn)、正式測評演練、形成測評工作報告、測評結(jié)果的上報與下發(fā)等步驟，并對參與演練的各相關(guān)方需要遵循的規(guī)定和程序、應(yīng)準(zhǔn)備的各類文書作了詳盡的規(guī)定。

第四階段——復(fù)測，考慮到救援隊建設(shè)的人員變動、裝備折舊等情況，科學(xué)制定測評的有效期限為5 年，并規(guī)定復(fù)測的申請、程序以及免測的條件。

2.7 基層救援隊能力測評材料要求

規(guī)定了測評各階段所需提交的文字材料及其詳細(xì)內(nèi)容、具體要求?？紤]到文書要求具有復(fù)雜、量大的特點，宜按照時間順序單獨作為一章進(jìn)行編寫。規(guī)定的文字材料提交階段與前章規(guī)定的測評四階段一一對應(yīng)，形成一以貫之的邏輯，并對各測評相關(guān)方進(jìn)行分工，明確列出各方在相應(yīng)階段需要準(zhǔn)備的材料及其具體內(nèi)容。

3 重要意義

福建省于2005 年成立了第一支省級地震災(zāi)害緊急救援隊，其任務(wù)是對地震引起的被埋壓人員進(jìn)行搜救，對地震引發(fā)的次生災(zāi)害（如火災(zāi)、?；沸孤?、滑坡等）被困人員進(jìn)行搜救，同時也為其他災(zāi)害或突發(fā)性事件提供技術(shù)支持和救援。此后，全省各地逐步成立地震災(zāi)害緊急救援隊伍，并定期邀請專家進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)授課，使得福建省救援隊伍力量得到進(jìn)一步增強(qiáng)，有力地促進(jìn)防震減災(zāi)工作的開展。這些隊伍在福建省2005 年“7.21”康山路山體滑坡?lián)岆U救援、“10.2”抗擊龍王臺風(fēng)搶險救援及災(zāi)后重建工作、2008 年汶川地震救援工作、2010 年南平泥石流事故、2013年福州速8 房屋倒塌事故、2016 年泰寧山體滑坡事故、尼伯特臺風(fēng)閩清救援、2019 年2 月16 日福州市倉山區(qū)葉夏工業(yè)區(qū)葉廈村自建民房坍塌事故救援，2020 年3 月7 日泉州市鯉城區(qū)常泰街道南環(huán)路欣佳快捷酒店坍塌事故救援工作等危、難、險、急的關(guān)頭發(fā)揮了重要作用，有效保障了福建省人民的生命財產(chǎn)安全。如何將已有經(jīng)驗擴(kuò)散到范圍更廣的緊急救援領(lǐng)域，更好地發(fā)揮現(xiàn)有救援隊伍在多種救援任務(wù)中的重要作用，全面提升其綜合應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力，是順應(yīng)國家機(jī)構(gòu)改革和職能劃分的必要措施，也是開展救援能力測評工作的最終目標(biāo)。

為盡快建立一個多層次、制式化、專業(yè)化的基層緊急救援隊伍體系，福建省近年來借助標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段，開展了救災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的有益探索與實踐，先后出臺了《地震儀器烈度表》、《地震應(yīng)急避難場所要求》、《地震預(yù)警信息發(fā)布》、《地震災(zāi)害搜索和營救訓(xùn)練要求》等地方標(biāo)準(zhǔn)。緊急救援能力是救援隊伍為使未來發(fā)生的因地震災(zāi)害或其他突發(fā)性事件造成建（構(gòu)）筑物倒塌所導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失減小到最低限度，而在指揮、協(xié)調(diào)、醫(yī)療、通信、搜救行動、后勤等方面的綜合體現(xiàn)，是一個涉及諸多影響因素的復(fù)雜概念。將標(biāo)準(zhǔn)與之結(jié)合，以標(biāo)準(zhǔn)化工具對緊急救援的各類要素進(jìn)行梳理，以標(biāo)準(zhǔn)為載體將緊急救援的專業(yè)要求進(jìn)行固化，將有助于提升緊急救援隊測評的專業(yè)性、科學(xué)性和規(guī)范性，并進(jìn)一步規(guī)范救援隊伍體系的建設(shè)，明確救援隊伍的能力水平以確定其責(zé)任分工，完善地震救援隊伍訓(xùn)練規(guī)范，提升救援隊伍的啟動水平，提高救援隊專業(yè)能力和技術(shù)水平，促進(jìn)救援隊伍更好地服務(wù)于群眾，推動救援工作高效進(jìn)行，最大程度保障人民的利益。

4 結(jié)語

根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第十一條：“對滿足基礎(chǔ)通用、與強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)配套、對各有關(guān)行業(yè)起引領(lǐng)作用等需要的技術(shù)要求，可以制定推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)”。

本標(biāo)準(zhǔn)主要用于規(guī)范基層救援隊能力測評工作，指導(dǎo)隊伍管理與訓(xùn)練，建議作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)只有通過實施才能充分發(fā)揮它的作用。貫徹實施標(biāo)準(zhǔn)要加大宣傳力度，利用多種渠道為標(biāo)準(zhǔn)實施營造良好的社會氛圍；在標(biāo)準(zhǔn)實施后，可開展標(biāo)準(zhǔn)解讀會，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，使得標(biāo)準(zhǔn)及時投入使用；同時建立反饋平臺，對發(fā)現(xiàn)的問題及提出的意見進(jìn)行深入探討，力求不斷推進(jìn)福建省緊急救援訓(xùn)練的規(guī)范發(fā)展。