當(dāng)前消防法制工作中存在的問題及對(duì)策

■ 鄒蘭 浦東新區(qū)消防救援支隊(duì)外高橋大隊(duì)

隨著消防工作法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國的消防監(jiān)督執(zhí)法逐漸形成了較為完善的執(zhí)法體系，但是在法治化、專業(yè)化愈加強(qiáng)化的今天，法律支撐及基層消防執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、水平與執(zhí)法要求之間表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。筆者結(jié)合自身基層消防法制工作的經(jīng)歷，對(duì)當(dāng)前消防部門法制工作中存在的一些問題進(jìn)行簡要分析，并對(duì)如何解決這些問題，提高消防執(zhí)法效率進(jìn)行探討。

一、消防法制工作中存在的問題和難點(diǎn)

消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是近年來消防執(zhí)法部門改進(jìn)執(zhí)法工作的主題，然而消防法律法規(guī)、執(zhí)法工作體系的不完善，執(zhí)法人員素質(zhì)能力的不匹配，決定了執(zhí)法工作的規(guī)范化建設(shè)還有較長的路要走。

（一）消防法律法規(guī)及各類規(guī)章制度、執(zhí)法指引等的確立不盡完善和統(tǒng)一

1．法律條款存在漏洞?！吨腥A人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）是消防工作的總指揮棒，2008年、2019年兩次修訂后，與實(shí)際消防工作的適應(yīng)度大大增強(qiáng)，但不可否認(rèn)，其中還存在著某些瑕疵。在實(shí)際執(zhí)法過程中，有些情形無法可依。比如對(duì)個(gè)體工商戶的處罰，《消防法》無法規(guī)定所有的火災(zāi)隱患情形并且將其定義為違法行為，對(duì)單位來說，消防部門可以依據(jù)第六十條第一款第七項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)單位進(jìn)行責(zé)令限期改正，限期不改則進(jìn)入處罰程序。但由于個(gè)體工商戶等同于個(gè)人，因此該條無法適用于個(gè)體工商戶，同樣的，《消防法》第六十條第一款第一項(xiàng)也不適用于個(gè)體工商戶，也是個(gè)體工商戶若有消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者未保持完好有效的違法行為，或者存在《消防法》沒有明確寫明的違法行為或火災(zāi)隱患，消防執(zhí)法部門均無法律條款支撐對(duì)個(gè)體工商戶進(jìn)行處罰，并且此類《消防法》中沒有明確的方面，在地方性法規(guī)、政府規(guī)章中也沒有補(bǔ)充。

2．執(zhí)法指引類文件、手冊(cè)的制定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。在推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程中，各級(jí)政府、部門陸續(xù)出臺(tái)了各類執(zhí)法文件、手冊(cè)，旨在促進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。但這類執(zhí)法文件、手冊(cè)仍存在著與實(shí)際工作不相適應(yīng)的方面。比如由應(yīng)急管理部消防局（原公安部消防局）組織編寫的《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊(cè)》中明確臨時(shí)查封應(yīng)自檢查之日起三個(gè)工作日內(nèi)實(shí)施，而《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120 號(hào)）中規(guī)定自檢查之日起三個(gè)工作日內(nèi)制作、送達(dá)臨時(shí)查封決定書，這與“實(shí)施”是兩個(gè)不同的概念，執(zhí)法手冊(cè)無疑對(duì)執(zhí)法人員實(shí)施臨時(shí)查封提出了更高的要求，但這種高要求卻無任何依據(jù)，可能帶有編者的主觀意識(shí)。

3．地方部門指導(dǎo)性文件滯后或無法滿足實(shí)際消防執(zhí)法工作需求。為了正確適用消防法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，地方部門會(huì)出具相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，但是這類指導(dǎo)性文件有時(shí)出臺(tái)時(shí)間較長，甚至因缺乏考慮基層工作實(shí)際而導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。消防部門改革轉(zhuǎn)隸多年，但是部分地方部門指導(dǎo)性文件遲遲未落地，比如消防行政執(zhí)法中的自由裁量問題，截至目前，筆者所在城市消防部門仍在運(yùn)用原公安部門制定的自由裁量基準(zhǔn)表。筆者所在的城市多部門聯(lián)合出文，明確居民住宅類的消防舉報(bào)投訴信訪件由公安機(jī)關(guān)辦理，但是在實(shí)際工作中，該類舉報(bào)投訴信訪件未直接派發(fā)至公安機(jī)關(guān)，仍由消防部門接收，占用消防部門大量的行政時(shí)間。再比如當(dāng)前倡導(dǎo)的放管服消防管理模式、“雙隨機(jī)、一公開”消防工作模式，仍處于摸索階段，并無相應(yīng)的指導(dǎo)性文件出臺(tái)。

4．各類專項(xiàng)行動(dòng)類通知要求與執(zhí)法規(guī)范化要求不夠統(tǒng)一。當(dāng)前的消防執(zhí)法工作的執(zhí)法程序、法律條款的運(yùn)用以及文書的合法、嚴(yán)謹(jǐn)度均越來越高。然而，日常工作中開展的各類專項(xiàng)行動(dòng)的要求卻因無消防規(guī)范、法律的支撐而與規(guī)范化執(zhí)法存在矛盾點(diǎn)。比如在“三合一”專項(xiàng)整治行動(dòng)中，通常要求一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即采取行政處罰、臨時(shí)查封或者責(zé)令三停等剛性措施，執(zhí)法程序的實(shí)施需要有明確的法律條款或者消防規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐。目前，整治“三合一”違法行為涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是我國的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《住宿與生產(chǎn)儲(chǔ)存經(jīng)營合用場(chǎng)所消防安全技術(shù)要求》（XF703-2007），但是該標(biāo)準(zhǔn)明確適用范圍僅限既有廠房、倉庫、商場(chǎng)或者居住建筑，這就意味著其他場(chǎng)所中存在合用場(chǎng)所從“三合一”的角度仍缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐。

（二）消防執(zhí)法工作模式、體系單一、薄弱、不科學(xué)，執(zhí)法效率有待提高

多年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)都在朝著建立一支嚴(yán)格、公正、文明、高效的消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍前進(jìn)，筆者認(rèn)為嚴(yán)格、公正、文明等方面都有長足的進(jìn)步，但同時(shí)要做到高效，則是需要全體執(zhí)法人員在良好的執(zhí)法框架、體系內(nèi)共同努力、共同提高才能達(dá)到的。

1．消防執(zhí)法工作的法治化建設(shè)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。以筆者所在的消防救援支隊(duì)為例，每個(gè)大隊(duì)一線執(zhí)法人員10 人左右，同時(shí)設(shè)立1 名主責(zé)法制員負(fù)責(zé)本大隊(duì)法核工作，對(duì)大隊(duì)執(zhí)法案件進(jìn)行把關(guān)。這樣的模式下，一方面，部分監(jiān)督執(zhí)法人員只注重現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，涉及法律問題依賴法制員，忽視自身的執(zhí)法素養(yǎng)；另一方面，若法制員能力或態(tài)度不足，則執(zhí)法案件仍然做不到規(guī)范，若認(rèn)真負(fù)責(zé)，案件做到規(guī)范，需要花費(fèi)法制員大量的時(shí)間、精力，難以達(dá)到高效。

2．消防執(zhí)法工作一定程度上處于被動(dòng)狀態(tài)。消防執(zhí)法的概念是執(zhí)法部門依法對(duì)單位遵守消防法律、法規(guī)情況進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，這里面涉及法律執(zhí)行及不執(zhí)行所承擔(dān)的法律后果等問題，實(shí)質(zhì)上是富含法律專業(yè)知識(shí)的。但是在日常執(zhí)法工作中，單位法制工作人員也大多是半路出家，邊學(xué)邊做、邊做邊學(xué)型，遇到實(shí)際問題解決不了時(shí)咨詢法制部門、法制專家，基本處于遇到問題解決問題，解決一個(gè)是一個(gè)，未形成系統(tǒng)性工作方式。比如某咖啡廳于2007年7月取得消防驗(yàn)收合格批文后，未辦理營業(yè)前安全檢查就投入營業(yè)，2016年消防執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)后立案準(zhǔn)備對(duì)該單位進(jìn)行處罰。事實(shí)上，根據(jù)2007年時(shí)施行的消防法律法規(guī)、相關(guān)文件規(guī)定，該咖啡廳達(dá)不到辦理營業(yè)前安全檢查的要求，無需辦理。該案沒有違法事實(shí)，最終被終止調(diào)查。在調(diào)查過程中，執(zhí)法人員咨詢了支隊(duì)法律專家以及許多經(jīng)驗(yàn)豐富的老執(zhí)法人員，調(diào)閱之前的相關(guān)法律法規(guī)、文件規(guī)定，花費(fèi)了一定的時(shí)間、精力才調(diào)查清楚。這個(gè)案例歸結(jié)起來就是新、老法律的執(zhí)行銜接問題，對(duì)老法施行時(shí)未進(jìn)行過執(zhí)法行為的年輕干部來說，碰到此類問題，容易錯(cuò)判錯(cuò)罰。

（三）消防執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)參差不齊，離專業(yè)化還有較大差距

開展消防執(zhí)法工作要求執(zhí)法人員要懂法律法規(guī)，要具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)及各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，只有將兩者結(jié)合起來，才能開展好工作。事實(shí)上，有的執(zhí)法人員通常對(duì)消防規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)吃不透，而且各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)本身就存在許多可討論性，與法制工作結(jié)合起來就更難準(zhǔn)確把握，甚至有時(shí)候，涉及的法律問題非常專業(yè)，對(duì)執(zhí)法造成一定困擾。究其原因，一是政法專業(yè)出身的執(zhí)法人員所占比例不多，二是改革轉(zhuǎn)隸前，消防執(zhí)法人員流動(dòng)性大，每年都有經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)知識(shí)功底扎實(shí)的老同志離開消防部隊(duì)，司、政、后、防部門間人員流動(dòng)稀松平常，導(dǎo)致許多新進(jìn)入執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)水平不強(qiáng)，還不具備執(zhí)法能力卻放在執(zhí)法崗位上。

二、建議和對(duì)策

（一）加強(qiáng)消防立法和各類消防法規(guī)、規(guī)章制度的建立完善。要規(guī)范消防執(zhí)法行為，必須有法律體系的保障，消防工作的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、各類執(zhí)法指引是消防監(jiān)督執(zhí)法的基石和指揮棒。我國的消防立法經(jīng)過幾十年的不懈努力已經(jīng)取得了明顯成效，以消防法律為核心，消防地方性法規(guī)、消防行政規(guī)章為主體，消防技術(shù)性規(guī)范為引領(lǐng)，其他消防規(guī)范性文件為補(bǔ)充的中國特色消防法律體系已基本建成，但仍存在諸多需解決的問題。因此，要把加強(qiáng)消防立法和完善各類消防法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)作為建設(shè)法治消防的抓手，關(guān)鍵是使之與實(shí)際消防工作適應(yīng)度不斷增強(qiáng)，讓消防工作切實(shí)做到有法可依，有章可循，規(guī)范高效。

（二）完善法制工作模式，提高執(zhí)法效率。要確保監(jiān)督執(zhí)法的公正性、權(quán)威性，充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法的職能作用，必須運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的管理，建立一支嚴(yán)格、公正、文明、高效的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。在嚴(yán)格、公正、文明的基礎(chǔ)上做到高效，應(yīng)朝著人人是法制員的方向打造消防執(zhí)法隊(duì)伍，比如讓每名執(zhí)法干部輪流當(dāng)法制員、均衡法制工作在每名執(zhí)法干部日常執(zhí)法工作中的比重、引入法制工作考評(píng)機(jī)制，提高整體法制工作水平，每一個(gè)執(zhí)法行為自然而然地做到合法合理，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準(zhǔn)確無誤，程序合法規(guī)范，執(zhí)法手段靈活便民，執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，貫徹始終，從而切實(shí)提高執(zhí)法水平。

（三）加強(qiáng)法制引導(dǎo)，合理考評(píng)機(jī)制。消防監(jiān)督執(zhí)法工作有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要深刻理解法律精神實(shí)質(zhì)，把法律理論知識(shí)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，正確把握?qǐng)?zhí)法原則性與靈活性關(guān)系，因地制宜，因案制宜，靈活地、創(chuàng)造性地使用法律，以填補(bǔ)法律與現(xiàn)實(shí)之間的差距，保障社會(huì)發(fā)展要求，而不是機(jī)械地照搬法律條文。普通的消防執(zhí)法人員在沒有專業(yè)知識(shí)背景的情況下，很難達(dá)到這個(gè)高度。因此，法制部門可以建立定期普法、講法、解析案例制度，加強(qiáng)法律知識(shí)引導(dǎo)，系統(tǒng)性地提高整支執(zhí)法隊(duì)伍的法律專業(yè)水平，優(yōu)化執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，細(xì)化、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，抓大放小，有的放矢，科學(xué)合理地促進(jìn)執(zhí)法水平的提高。

（四）加大執(zhí)法干部管理力度，提升消防執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。嚴(yán)把執(zhí)法隊(duì)伍入門關(guān)，將專業(yè)水平高、能力強(qiáng)、愛學(xué)習(xí)、肯干事的人充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍中，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行思想、法治、專業(yè)等方面的培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)。建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提倡優(yōu)勝劣汰，激發(fā)隊(duì)伍活力，促進(jìn)執(zhí)法干部樹立終身學(xué)習(xí)的觀念，自覺加強(qiáng)各種法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，通過不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐，提升自身的理論及業(yè)務(wù)水平，不斷增強(qiáng)運(yùn)用法律手段來開展工作，以及解決問題的能力和水平。

三、結(jié)語

隨著消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷推進(jìn)，消防部門在消防執(zhí)法規(guī)范化程度、執(zhí)法質(zhì)量和水平上總體都有較大進(jìn)步和提高，但是從執(zhí)法實(shí)踐來看，消防執(zhí)法工作還存在著一些問題與難點(diǎn)。消防立法是前提，消防執(zhí)法是關(guān)鍵，只有進(jìn)一步加強(qiáng)消防法律法規(guī)的立法和各類規(guī)章制度的建立完善，改進(jìn)和完善消防執(zhí)法方式方法、法制工作模式，不斷提高執(zhí)法人員能力、素質(zhì)水平，才能真正做到消防執(zhí)法嚴(yán)格、公正、文明、高效，從而更好地保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建良好的消防安全環(huán)境。