住房長效機制之要：回到“1998”？

高廣春

在中國，住房長效機制早已不是什么新鮮詞匯了，但2020年初以來，這個詞匯在不同層級的圈子中出現(xiàn)的頻率空前加大。那么，這樣的長效機制如何得以實現(xiàn)呢？其中有一種聲音特別引起筆者的關(guān)注，那就是回到“1998”，筆者對此種聲音頗有共鳴，遂發(fā)淺見，以期有回清倒影之效。

“1998”：中國住房改革初心

最近一次聽到“回到‘1998”的觀點是在2020年8月份的一次線上討論會上，據(jù)說是國內(nèi)最早將房價炒上天的某市房地產(chǎn)協(xié)會的一名負責(zé)人就如何建構(gòu)住房發(fā)展長效機制建言的核心觀點就是回到“1998”。所謂“1998”簡言之即指1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）所給出的關(guān)于住房改革的基本框架，特別是對住房供給的定位：“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系?！彼^經(jīng)濟適用房，即指根據(jù)經(jīng)濟適用房計劃建造的政策性商品房?！敖?jīng)濟”是指房屋建筑造價和銷售價格低于一般或普通商品房;“適用”是匹配中低收入家庭需求。由地方政府下達投資計劃，用地則采用行政劃撥或招投標(biāo)方式，開發(fā)公司由招投標(biāo)確立;免收土地出讓金;對各種經(jīng)批準(zhǔn)的收費減半，開發(fā)利潤不能高于3%，銷售價格先由政府提出指導(dǎo)價，然后開發(fā)商綜合測算成本收益并確立售價。

中國20世紀70年代末開啟的改革開放的明亮之光，照出了計劃體制下統(tǒng)建統(tǒng)分住房制度的諸種弊端，也將中國住房引向了一條新的路徑：住房貨幣化、商品化。那么，住房商品化的邏輯起點和歸宿點在哪里，此即所謂住房改革的初心。顯然答案就是“居者有其屋”。在打破了身份、地位、單位等界限，代之以貨幣化、商品化的要素之后，如何讓居者有其屋，23號文給出了一個明確的路徑：根據(jù)不同收入層級或區(qū)間確立住房供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。依據(jù)五等級（低收入、中間偏下、中間、中間偏上、高收入）分布比重，廉租房和經(jīng)濟適用住房在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的權(quán)重為60%。

自20世紀80年代初中國開始觸碰住房改革至1998年，重要的國家層面的規(guī)范性文件先后出臺近10個，其中首次涉及住房制度改革的文件是《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號），該文件首提住房改革在供給層面的定位，“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”，1998年的23號文則明確提出以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系，并提出了一個針對不同收入層級的較為完善的住房供應(yīng)體系，這標(biāo)志著中國住房制度改革頂層設(shè)計趨于成熟。正因為如此，23號文被一些人認為明確體現(xiàn)了中國住房改革的初心。

也許有人認為，這只是一個處于法規(guī)性層級的“決定”，而不是一個法律性層級的文件，因而效力不夠。這類觀點的確有道理。到目前為止中國并沒有制定和頒布處于法律層級的關(guān)于住房的文件，相對于國外主要經(jīng)濟體早已頒行類似“住房法”或“住房保障法”，這當(dāng)然是一種遺憾。中國頒布法律層級的住房法只是時間問題，并且可以肯定未來的“住房法”的初心依然是居者有其屋，相應(yīng)的住房供給端也應(yīng)該是23號文所提出的經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系。換言之，未來的中國“住房法”的初心及其實現(xiàn)路徑與23號文是相同的。

是什么造成了偏離

遺憾的是，住房實務(wù)層面不但沒有有效落實23號文，反而離23號文漸行漸遠。

實務(wù)層面的偏離：結(jié)構(gòu)性落地方案缺失

23號文出臺后，相關(guān)機構(gòu)并沒有給出一個有效的結(jié)構(gòu)性落地方案，導(dǎo)致實務(wù)層面缺失有效落地23號文的路徑，致使23號文所決定的以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系長期滯留在文件層面。23號文頒布以后，住房實務(wù)層面似乎依然沿著住房改革總體上貨幣化、商品化的路徑前行，對于23號文中所規(guī)定的不同收入家庭所對應(yīng)的住房需求如何從供給端進行匹配，并沒有相關(guān)的結(jié)構(gòu)性實施細則。比如，最低收入家庭住房需求究竟需要多大比例的供給予以匹配;低收入家庭、中間偏下收入家庭和中間收入家庭至少占有50%的比例，是否應(yīng)該需要相應(yīng)比例的住房供給量。這些在供給端的結(jié)構(gòu)性安排事實上被總體性的住房供給的商品化努力所淹沒。在23號文頒布后的7年左右的時間里，相關(guān)政府層面，似乎沒有人去關(guān)注，究竟該給最低收入家庭供給多少廉租房，給低收入、中間偏下收入和中間收入家庭供給多少比例的經(jīng)濟適用房。直到2006年5月底九部委（建設(shè)部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、統(tǒng)計局、銀監(jiān)會）“十五條”才開始關(guān)注住房供給結(jié)構(gòu)問題，并提出了有名的“90/70”規(guī)定，即新開工住房建筑面積小于90平方米的比重不得少于70%，但在進一步的落地實施過程中卻似乎不了了之。在2010年以后的國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息中，有關(guān)經(jīng)濟適用房的數(shù)據(jù)信息干脆就悄然消失了。廉租房政策的落地則是在2007年姍姍而來，九部委令第162號專文頒行廉租房保障辦法，但就供給數(shù)量在整個住房供給端體系中的占比卻未提及，只規(guī)定了廉租房的建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為50平方米。

相關(guān)數(shù)據(jù)則更為具體地展示出，所謂經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系實際上只停留在文字上（見圖1）。從經(jīng)濟適用房在住宅中的占比看，正如前述經(jīng)濟適用房新開工面積在住宅新開工面積中的占比至少50%，另外的一些主要指標(biāo)也應(yīng)該與50%的新開工指標(biāo)相匹配;但就已經(jīng)公開的信息看，經(jīng)濟適用房主要指標(biāo)在住宅中的占比在最高的年份也是在30%以下，其中多數(shù)指標(biāo)在經(jīng)歷了1998年23號文刺激后維持了2～3年的漲勢，自2001年全線快速走低，到2010年下跌到慘不忍睹的水平，僅占約5%的比例。當(dāng)然，2006年和2007年連續(xù)兩年有所徘徊，主因則是所謂“90/70”的作用使然，但很快“90/70”的作用實際上就消沒于無形了。

后續(xù)政策導(dǎo)向?qū)用娴钠x：18號文變向

2003年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，即所謂18號文。相較于23號文，18號文突出變化有二：其一是將房地產(chǎn)業(yè)明確為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè);其二是將23號文的以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系，改為普通商品房為主的商品住房供應(yīng)體系，23號文中的經(jīng)濟適用房被定位為住房保障性質(zhì)的政策性商品房。兩大變化意味著，1998年23號文關(guān)于住房的民生導(dǎo)向優(yōu)先代之以GDP導(dǎo)向優(yōu)先，同時，住房居住屬性和住房的保障定位弱化。事實上，也正是由于房地產(chǎn)政策導(dǎo)向的如此戲劇性變化，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)從此走向過度商品化的不歸路，地王頻現(xiàn)、地價和房價持續(xù)飛漲，并迅速遠離多數(shù)普通居民家庭可支付的邊界，而高層接連發(fā)出的一道道遏制房價的令牌多無功而返，患上所謂的“空調(diào)”癥。在不斷攀高的房價面前，大量剛需住房居民不得不被動性高負債進而淪為所謂“房奴”。

正如圖2所示，2003年以后，地價和房價快速上漲，地價年均漲幅高達24%，最高年份超過48%;房價年均漲幅近10%，最高年份超過24%。

與此同時，居民購房的債務(wù)負擔(dān)日益加重，無論是由居民債務(wù)與GDP之比衡量的債務(wù)負擔(dān)，還是基于居民按揭債務(wù)與可支配收入之比衡量的債務(wù)償付壓力均呈加速上行。2019年債務(wù)與GDP之比近60%，按揭債務(wù)與可支配收入之比近100%，均遠高于世界主要經(jīng)濟體在相同人均GDP條件下的負擔(dān)壓力。另外，依據(jù)有關(guān)測算，約五成居民基于月供可支配收入衡量的債務(wù)壓力接近不堪重負的水平（見圖3）。

無論如何，18號文對23號文在住房改革定位上的調(diào)整在客觀上將中國房地產(chǎn)業(yè)引入了一條遠離住房改革初心的道路，而房地產(chǎn)業(yè)日漸積累的諸種亂象甚至置中國的經(jīng)濟和社會改革于進退維谷的兩難境地。

有效的金融支持缺位

由于住房供應(yīng)主體是經(jīng)濟適用房，有效的金融支持的重心即是對經(jīng)濟適用房的金融支持。從18號文及其后續(xù)幾年的相關(guān)政府政策文件和實務(wù)看，適用于經(jīng)濟適用房的有效的金融支持是缺位的。首先，相關(guān)政策文件關(guān)于經(jīng)濟適用房的金融支持缺乏專門的規(guī)定，如23號文、1998年央行的《個人住房貸款管理辦法》、1999年央行的《關(guān)于鼓勵消費貸款的若干意見》等雖有關(guān)于住房公積金貸款及其與商業(yè)貸款的組合貸款的條款，但可以有效落地的條款多為針對所有住房消費。其次，對經(jīng)濟適用住房開發(fā)建設(shè)貸款，雖有專條規(guī)定實行指導(dǎo)性計劃管理，并要求商業(yè)銀行在資產(chǎn)負債比例管理的要求內(nèi)，優(yōu)先發(fā)放經(jīng)濟適用住房開發(fā)建設(shè)貸款。但從前面所披露的經(jīng)濟適用房投資、新開工面積、銷售面積等指標(biāo)在所有住房中的占比數(shù)據(jù)看，所謂經(jīng)濟適用房貸款優(yōu)先的規(guī)定并沒有見諸實務(wù)。再次，關(guān)于住房公積金開發(fā)建設(shè)和消費貸款的公開數(shù)據(jù)缺失，也可以佐證經(jīng)濟適用房金融支持體系的缺失。

另外，諸如住房法律的缺失、收入信息的失真等因素也難辭其咎，本文不予贅述。

回歸之途

由上，2003年18號文對住房改革定位的調(diào)整的客觀結(jié)果遠離了住房改革的初心，其癥結(jié)就是多數(shù)人購買普通商品房的定位，在實際落地運行中演繹為地價和房價攜手高漲的協(xié)奏曲，文件中關(guān)于“住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)”的規(guī)定則只能成為墻上畫餅?；貧w“1998”則成為一個頗有人緣的應(yīng)對選項。那么，如何回歸？顯然回歸的要義是回到1998年23號文所體現(xiàn)的住房改革初心和相應(yīng)的住房供應(yīng)體系的定位，即居者有其屋和以經(jīng)濟適用房為主體的住房供應(yīng)體系。這意味著并非回歸23號文所有內(nèi)容，如23號文規(guī)定的經(jīng)濟適用房的面積一般是60平方米，這一規(guī)定就不必沿用;再如其中關(guān)于公有住房的相關(guān)規(guī)定也不再適用。由此而言，所謂回歸“1998”的焦點在于如何落地以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系。

三條落地紅線。如前述23號文關(guān)于以經(jīng)濟適用房為主體的住房供應(yīng)體系的定位在實施中淪為花瓶的一個重要原因即有效落地方案缺位。為此，筆者提出如下三條落地紅線：其一是設(shè)立住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)分布的紅線。顯然，經(jīng)適房的數(shù)量、占比對應(yīng)著三大收入群體即中等、中低和部分低收入家庭，而這三大群體在整個收入結(jié)構(gòu)分布中的占比在50%以上。由此，在新開工的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)匹配中，經(jīng)濟適用房的占比不能低于50%，這就是住房供應(yīng)的紅線。這個紅線的規(guī)制作用必須等同于土地資源配置結(jié)構(gòu)中的耕地紅線。其二是經(jīng)濟適用房開發(fā)和建設(shè)的利潤紅線。23號文規(guī)定，經(jīng)濟適用房開發(fā)和建設(shè)的利潤不能超過3%。筆者認為，如果是針對國有企業(yè)，由于其實際上享有若干隱形好處，3%作為一條紅線是說得過去的;但如果是民營企業(yè)，這條線就有偏低之嫌，可以考慮提高3個百分點，由此引發(fā)的房價差額，以財政補貼和政策性金融利息優(yōu)惠等方式在購房環(huán)節(jié)加以平衡。由此關(guān)于經(jīng)濟適用房開發(fā)和建設(shè)的利潤紅線是3%（國有開發(fā)和建設(shè)機構(gòu)）或6%（民營開發(fā)和建設(shè)機構(gòu)）。其三是經(jīng)濟適用房購買者信息披露紅線。經(jīng)濟適用房購買家庭必須以100%的誠實性按規(guī)定披露自己相關(guān)收入信息，一旦發(fā)現(xiàn)在收入信息披露上有失信行為，立即剝奪購買資格，已經(jīng)購買的住房必須原狀退回。

立法層面保障。23號文之所以在5年后被18號文取而代之，原因之一是其法律層級不夠。而美國、英國、韓國、新加坡等重要經(jīng)濟體的經(jīng)驗表明，住房保障立法是必選之項。我國以經(jīng)濟適用房為主體的供應(yīng)體系的有效落地同樣需要相應(yīng)的具有強制力的住房立法的保障。曾經(jīng)有聞住房保障立法納入多屆人大立法規(guī)劃，但時至今日仍深藏水下。筆者認為，我國住房立法事關(guān)大眾對美好生活向往的要穴，不能再如此拖下去了，須盡快頒行住房保障法，從法律層面保障多數(shù)居民家庭獲得經(jīng)濟適用房的權(quán)利。中國的“住房法”應(yīng)以“居者有其屋”為立法初心，以建構(gòu)以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系為立法重心。

金融支持重構(gòu)。真正引進新加坡住房公積金制度。首先，住房公積金體系重構(gòu)，核心要點是全國一盤棋。一是改變現(xiàn)行的城市分治的住房公積金管理體系，建構(gòu)全國統(tǒng)一的住房管理體系，統(tǒng)一歸集和使用的管理體系。二是整合醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、教育等公共基金資源，形成全國統(tǒng)一的公積金管理體系。其次，功能定位重構(gòu)。明晰公積金資產(chǎn)管理、住房消費、養(yǎng)老、醫(yī)療等多功能，通過分戶和分賬等方式有效滿足居民的多元保障需要，其中包括住房公積金專戶。通過引入專業(yè)化的資產(chǎn)管理機構(gòu)，借助專業(yè)化運作實現(xiàn)公積金資產(chǎn)保值增值，并有效匹配到居民多元化的保障需求端，包括有效匹配經(jīng)濟適用房開發(fā)建設(shè)和消費的金融需求。再次，兜底性保障跟進。諸如，對于各類公積金專戶資金以儲蓄方式表現(xiàn)的利息，高于同期商業(yè)性利息;對于經(jīng)濟適用房建設(shè)的缺口資金，以優(yōu)惠利率貸款、財政借款或撥款、慈善捐款等多種方式補足。對于住房公積金消費貸款，可優(yōu)先滿足中低收入家庭的使用需求，限制甚至禁止高收入居民家庭的使用等。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）