農(nóng)村人居環(huán)境整治的運(yùn)作困境與優(yōu)化路徑研究
——基于廣東省“三清三拆三整治”的調(diào)查分析

■陶虹伊，馮慧琳，文嶸鴻，曾旖澄，楊婉琦，楊志棟

（廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心，廣東 廣州 510521）

一、問題的提出

農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅是重要的社會和民生問題，也是一項(xiàng)事關(guān)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略問題。2018年伊始，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，其中要求：“以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強(qiáng)化各項(xiàng)舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板”。其后，黨中央、國務(wù)院持續(xù)高度重視改善農(nóng)村人居環(huán)境工作，在黨的十九大文件、2019年中央一號文件等文件中均提出確保到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境階段性明顯改善。作為發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東出臺了《關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治 建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的實(shí)施方案》，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為廣東實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場硬仗。盡管黨中央和國家以及地方不斷加強(qiáng)環(huán)境政策的頂層設(shè)計來提高地方政府對農(nóng)村人居環(huán)境整治的重視程度，地方政府也通過動員來提升農(nóng)民參與的積極性[1]，但由于地區(qū)間資源稟賦、財政供給與治理能力的差異性，致使不同地區(qū)的環(huán)境治理方式與方法仍處在“被動式執(zhí)行”層面，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治長期被排斥在地方政府治理體系之外，環(huán)境治理共同體難以構(gòu)建[2]。因此，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，研究農(nóng)村人居環(huán)境整治及多元主體協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新，既可以完善與豐富農(nóng)村治理工具、供給模式等理論思想，也可以為推進(jìn)我國環(huán)境合作共治機(jī)制提供新的議題和素材，更對中國語境下推動政府走向“善治”之路具有深刻理論價值。

二、廣東省“三清三拆三整治”現(xiàn)狀：基于調(diào)研分析

本項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)于2020年7月前往粵東、粵中、粵西等地展開調(diào)研，目的是掌握廣東省各地區(qū)“三清三拆三整治”的具體實(shí)施情況，歸納可復(fù)制的共性經(jīng)驗(yàn)，為本項(xiàng)目提出相關(guān)建議提供有力的材料支撐。本團(tuán)隊(duì)成員調(diào)研經(jīng)驗(yàn)豐富，其中有多次參加省級以上比賽并取得優(yōu)秀成績的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，有接受過中國社會科學(xué)院“中國社會狀況綜合調(diào)查”項(xiàng)目培訓(xùn)的訪問員，還有多位理論和實(shí)踐基礎(chǔ)扎實(shí)的團(tuán)隊(duì)成員。項(xiàng)目成員均具備較高的學(xué)術(shù)調(diào)研水平和專業(yè)素養(yǎng)。本次調(diào)研綜合采用觀察法、文獻(xiàn)研究法、訪談法、案例分析法等多種調(diào)查方法，形成訪談資料若干。

（一）粵東地區(qū)

惠州模式將“三清三拆三整治”工作與傳承地方文化進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)其相關(guān)文化旅游的發(fā)展，而文化事業(yè)的發(fā)展則會賦予人居環(huán)境整治工作鮮明的特色性、地域性；劣勢在于人居環(huán)境整治具有一定的專業(yè)門檻，主要由政府主導(dǎo)，難以激發(fā)村民參與。揭陽模式優(yōu)勢在于多方協(xié)同參與，尤其是村民、企業(yè)參與進(jìn)來，拓寬了“三清三拆三整治”工作的資金來源，增加了“三清三拆三整治”工作人手；劣勢在于由于多方參與缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致整治質(zhì)量參差不齊。根據(jù)訪問調(diào)查可知，村民在惠州模式

下對整治后環(huán)境的喜愛程度更高，在揭陽模式下則更為主動參與環(huán)境整治。值得注意的是，揭陽整治行動中，出現(xiàn)過政府強(qiáng)拆的事件，原因是政府未做好相關(guān)政策解讀和補(bǔ)償，引發(fā)政民沖突(見附表1)。

附表1 粵東地區(qū)“三清三拆三整治”政策實(shí)施現(xiàn)狀

（二）粵中地區(qū)

廣州市發(fā)揮“專業(yè)的事情讓專業(yè)的人做”的理念，靈活借助社會組織的力量，通過項(xiàng)目化運(yùn)營，為社會組織參與“三清三拆三整治”提供機(jī)會，通過政府購買公共服務(wù)、項(xiàng)目對接會等多種方式，加大對社會組織的資金支持和激勵，令社會組織充當(dāng)“三清三拆三整治”工作的監(jiān)督者、維護(hù)者和管理者。佛山市盤活現(xiàn)有資源，在進(jìn)行“三清三拆三整治”的同時，發(fā)揮整治資源的最大效益；通過采用EPC模式，由總承包商能夠根據(jù)整個工程情況，因地制宜地制定整治方案并在過程中靈活調(diào)整，優(yōu)化施工，提高整個工程的施工效率。訪談結(jié)果顯示，大部分民眾對廣州、佛山兩市的整治措施表示支持，但有部分廣州民眾對社會組織施工不規(guī)范、噪音擾民提出批評；部分佛山民眾對拆除后的土地歸屬處置方法提出反對意見(見附表2)。

附表2 粵中地區(qū)“三清三拆三整治”政策實(shí)施現(xiàn)狀

（三）粵西地區(qū)

云浮在“三清三拆三整治”中引進(jìn)了競賽機(jī)制，有效地發(fā)揮了激勵作用，激發(fā)起基層干部改善鄉(xiāng)村環(huán)境“臟亂差”的干勁決心。同時，這種競賽機(jī)制能夠盤活當(dāng)?shù)馗饕厝瞬刨Y源，村鎮(zhèn)干部會針對不同的民眾心聲以及當(dāng)?shù)氐那闆r，使各鎮(zhèn)街鄉(xiāng)村建設(shè)更具全局性、統(tǒng)籌性、科學(xué)性，整體整治工作進(jìn)展快、成效好，各鎮(zhèn)（街）呈現(xiàn)競爭態(tài)勢。茂名在治理工作中對資金的投入結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，除了自上而下的財政支持以外，還引入了社會捐助的資金籌集方式，側(cè)面反映了當(dāng)?shù)卣w普遍支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。多元的資金投入結(jié)構(gòu)，除了能一定程度上緩解財政壓力，還可以推動當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與到整治工作中（見附表3）。

附表3 粵西地區(qū)“三清三拆三整治”政策實(shí)施現(xiàn)狀

三、廣東省“三清三拆三整治”的運(yùn)作困境

（一）政府層面：政策制定與執(zhí)行出現(xiàn)偏差

1.政策制定：配套不足，政策執(zhí)行受限。政府主體是農(nóng)村人居環(huán)境整治的“主導(dǎo)者”，“三清三拆三整治”的政策屬于環(huán)境政策，環(huán)境政策與扶貧民生等經(jīng)濟(jì)政策相互之間的關(guān)系是一種相互協(xié)調(diào)、相互配套、相互支持、相互適應(yīng)、相互依賴的聯(lián)動關(guān)系。這種關(guān)系意味著政府在政策制定中需出臺相關(guān)配套政策或“政策組合拳”。而在實(shí)際情況中，政策制定的聯(lián)動不足導(dǎo)致在政策執(zhí)行時的聯(lián)動不足，難以形成多元共治[11]。2019年7月中共中山南區(qū)工作委員會針對清拆違章建筑的聯(lián)動不力情況發(fā)布整改意見[12]。整改意見反映出，在“三清三拆三整治”政策中，存在因涉及部門不一導(dǎo)致聯(lián)動執(zhí)行的缺弊。

2.政策執(zhí)行：存在運(yùn)動式治理傾向。政策目標(biāo)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，執(zhí)行層面上缺乏村民溝通?！叭迦鹑巍闭叽嬖谶\(yùn)動式執(zhí)法表現(xiàn)，以廉江市石嶺鎮(zhèn)埡泥塘村為例，有村民接受訪談時直接指出：“政府沒有想明白自己的政策目標(biāo)，連自己的舊房都不懂該拆還是不拆，該用什么方式拆也沒有明確說明?！绷硗庥写迕癖硎?，對政策沒有一個系統(tǒng)整體的宣傳，導(dǎo)致村民們普遍對政策持懷疑困惑態(tài)度：“之前聽說‘三清三拆’只是把破舊豬牛欄、廢棄柵欄、舊房進(jìn)行拆除，現(xiàn)在甚至有些古老、有歷史的文化樓都拆除完。”有村干部甚至直接表示“三清三拆三整治的工作完全停滯了。”[13]政策執(zhí)行界限邊界不明，政策執(zhí)行效果不顯。這種運(yùn)動式的粗放式執(zhí)法領(lǐng)域也蔓延到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中，茂名化州鑒江開發(fā)區(qū)大村村民通過廣東省政府的領(lǐng)導(dǎo)留言板反映：“家鄉(xiāng)這次清理把竹林、果樹也納入其內(nèi)，村里大片竹林果樹被毀，生態(tài)被嚴(yán)重破壞。”[14]廣東省高州下垌自然村村民陳女士表示：“政策不許我們亂丟垃圾，可大半年也沒人來收垃圾，堆在路邊多了就一把火燒掉?！薄埃ㄕ哒那昂螅┯惺裁醋兓?？還是一樣?。　盵15]高女士抱怨道。執(zhí)法過后，村內(nèi)的衛(wèi)生狀況又變回老樣子。在高州市鎮(zhèn)江鎮(zhèn)大嶺村，除了衛(wèi)生狀況堪憂，該村電線桿、候車亭等處，只要執(zhí)法缺位，甚至出現(xiàn)近百張違規(guī)商業(yè)廣告。同樣，據(jù)五華新聞報道，廣東省五華縣在執(zhí)行“三清三拆三整治”政策時，河?xùn)|鎮(zhèn)三田村、黎塘村河道，雙華鎮(zhèn)華南村、華拔村等地均存在衛(wèi)生條件惡劣，民房安全隱患突出等問題，甚至在部分民房有外墻標(biāo)有明顯“拆”“修”痕跡，說明上一階段的工作，沒有落到實(shí)處[16]。政策執(zhí)行方式存在暴力執(zhí)法問題，強(qiáng)拆強(qiáng)建問題突出。有村民通過領(lǐng)導(dǎo)留言板反映農(nóng)村三清三拆三整治基層野蠻執(zhí)法的情況。該村民居住在廣東省揭陽市空港區(qū)濱江路塘埔路段，認(rèn)為自己擁有房產(chǎn)的合法契約產(chǎn)權(quán)，且房屋并不屬于“三清三拆三整治”的危房范疇。村民表示：“房屋在沒有達(dá)成共識，沒有賠償，沒有同意的情況被強(qiáng)拆，這明顯是野蠻執(zhí)法?！盵17]

（二）社會層面：社會自治力量薄弱

在“三清三拆三整治”工作中，企業(yè)和社會組織都發(fā)揮著為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的作用，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)商合作整治的重要主體。“三清三拆三整治”工作中，企業(yè)可以發(fā)揮三種作用：第一種是企業(yè)配合政府，負(fù)責(zé)周邊整治，如“門前三包”；第二種是企業(yè)協(xié)助政府，如調(diào)動施工隊(duì)和設(shè)備進(jìn)行大型清拆工作；第三種是政企合作，依靠PPP、EPC等模式深入鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)建設(shè)，形成可持續(xù)的共治新局面，如佛山里水鎮(zhèn)采用的全過程總承包的建設(shè)模式。但從揭陽市白塔鎮(zhèn)的19個政社共同合作案例中不難看出，當(dāng)前企業(yè)主體更多是負(fù)責(zé)基礎(chǔ)的、間歇性的、宣傳性質(zhì)的工作，地方政府與企業(yè)間缺乏農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)長效機(jī)制。委托代理協(xié)議使得社會組織主體參與農(nóng)村治理過程，成為其中不可或缺的協(xié)調(diào)者。但扎根農(nóng)村的社會組織并不多見，一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后限制了社會組織引入，村鎮(zhèn)政府缺乏支持環(huán)境整治的資金。在“恒福杯”的案例中，社會組織資助款的首要任務(wù)竟是解決駐村社工的工資。另一方面，由于村鎮(zhèn)政府缺乏引入和支持社會組織的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，同時，與綠耕相似的社會組織實(shí)為少數(shù)等現(xiàn)實(shí)情況都高要求地限制村鎮(zhèn)政府與社會組織的合作可能。

（三）群眾層面：參與積極性弱化

村民主體是農(nóng)村人居環(huán)境整治的踐行人，村內(nèi)環(huán)保意識的普及和良好風(fēng)氣的培養(yǎng)可以引導(dǎo)村民積極參與環(huán)境整治。首先，農(nóng)村空心化與老弱化導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。“三清三拆三整治”工作宣傳方式主要為設(shè)置展板、懸掛橫幅及走訪群眾。對于流出的村民群體，他們較少關(guān)心農(nóng)村事務(wù)，而由于留居村內(nèi)的老弱村民的傳達(dá)能力與參與能力有限，往往導(dǎo)致工作宣講和聯(lián)系清拆事宜的難度和用時增加。另外，存在農(nóng)戶舉家搬出后空置破敗祖屋的情況，而這類農(nóng)戶往往對清拆工作存在抵觸情緒，同樣導(dǎo)致協(xié)商工作難度加大的情況發(fā)生。其次，村民的僥幸心理與“等靠要”意識。部分村民為個人私利濫用村內(nèi)資源、破壞村內(nèi)環(huán)境，無視責(zé)任且往往存在僥幸心理，如云浮羅定市陳浩崗村村民私埋屬集體魚塘改作他用，造成惡臭。無獨(dú)有偶，多村鎮(zhèn)存在村民通過違建、偷排等方式企圖擺脫垃圾清理、污水治理的成本，造成農(nóng)村人居環(huán)境惡化。以農(nóng)村公路建設(shè)為例，盡管“村村通”公路政策為符合條件的村鎮(zhèn)提供每公里18萬元的補(bǔ)助資金，但仍有不少村鎮(zhèn)村民存在“等靠要”思想，不愿參與剩余資金的籌集，導(dǎo)致遲遲未能動工。最后，村民的環(huán)境和集體意識仍待提升。受現(xiàn)實(shí)條件的制約，村民整體的環(huán)境意識薄弱，對環(huán)境的認(rèn)識存在偏差。“三清三拆三整治”行動后仍然存在村民亂扔垃圾的情況，同時還存在亂貼傳單和屋前屋后堆放雜物等影響村容村貌的情況。其背后原因是村民對集體環(huán)境的認(rèn)識存在偏差，割裂了農(nóng)村環(huán)境整治的責(zé)任與義務(wù)，他們認(rèn)為公共區(qū)域的整潔是政府和保潔隊(duì)的工作，與己無關(guān)；而私人區(qū)域輪不到別人管。

四、優(yōu)化廣東省“三清三拆三整治”的對策建議

（一）政府主導(dǎo)：加強(qiáng)環(huán)境政策供給的有效性

政府主導(dǎo)下的農(nóng)村人居環(huán)境整治意味著由政府進(jìn)行決策、提供資金配套，并直接決定農(nóng)村環(huán)境整治的最終目標(biāo)。而加強(qiáng)環(huán)境政策供給的有效性是高效、有序地建立農(nóng)村環(huán)境整治的必由之路。堅(jiān)持政府為主導(dǎo)的角色，要做好帶頭示范作用，以上帶下推動整治，拒絕“等靠要”思想；具體分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村在“三清三拆三整治”下出現(xiàn)的問題，明確任務(wù)目標(biāo)，不能照搬城市經(jīng)驗(yàn)，做到因地制宜；加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)整改任務(wù)并責(zé)任到人，通過跨層級治理的方式[18]，保證環(huán)境政策供給的有效性。在政策制定的結(jié)構(gòu)中，“三清三拆三整治”作為環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)與扶貧民生等經(jīng)濟(jì)政策間形成相互協(xié)調(diào)、相互配套、相互支持、相互適應(yīng)、相互依賴的聯(lián)動關(guān)系。因此，相關(guān)性強(qiáng)的系列政策或“政策組合拳”可同向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)高效整治農(nóng)村環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境政策供給的有效性，做到整治成果常態(tài)化、規(guī)范化，形成農(nóng)村人居環(huán)境整治長久機(jī)制。

（二）社會輔助：提高社會自治力量的協(xié)同性

農(nóng)村人居環(huán)境整治是重要的社會和民生問題，需要協(xié)同各方力量，整合各種資源。在此過程中，經(jīng)濟(jì)性的企業(yè)主體和服務(wù)性的社會組織主體協(xié)助地方政府為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。以社會的自治力量聚合構(gòu)成多元主體的協(xié)同治理機(jī)制，能高效地加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的進(jìn)程。在整治初期，政府為得到更多社會資本的支持，應(yīng)主動向社會如企業(yè)、社會組織購買服務(wù)，以此有效推動人居環(huán)境整治的基礎(chǔ)工作。而企業(yè)作為多元主體的一員，面對其利益趨向，政府應(yīng)提供相應(yīng)的惠企政策，使企業(yè)更加積極主動地?fù)?dān)起社會責(zé)任，輔助政府推動環(huán)境整治的各項(xiàng)工作，提供人、財、物的支持。在政府與村民之間，社會組織扮演著“自下而上”的重要中介角色，能有效緩和因“自上而下”的溝通弊病而出現(xiàn)的矛盾。具體表現(xiàn)如發(fā)現(xiàn)政府工作開展中疏忽遺漏之處，及時上報政府，避免環(huán)境問題惡化；向村民宣傳政府工作的環(huán)保意義，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變觀念關(guān)注長期利益，不斷增強(qiáng)村民的環(huán)保意識和責(zé)任感等。在環(huán)境整治的全過程中，完善相應(yīng)的信息公開制度能有效地使社會組織、企業(yè)及村民擁有信息共享性，使社會力量在環(huán)境整治中更有參與感、更為主動協(xié)同政府開展一系列的農(nóng)村環(huán)境整治工作。在企業(yè)輔助政府等組織改善農(nóng)村人居環(huán)境時，村民難免會因?yàn)閷ν獾厝说牟恍湃魏蜕盍?xí)慣改變的不適應(yīng)而產(chǎn)生抵觸情緒。首先，接近村民的企業(yè)、社會組織可以通過預(yù)先開展宣傳、陪同企業(yè)工作人員接觸村民等工作避免企業(yè)主體與村民主體間的摩擦與矛盾。其次，當(dāng)企業(yè)輔助環(huán)境整治工作，難以直接得到村民和政府的支持，同時企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)考慮無法提供也不愿提供時，社會組織可以及時填補(bǔ)。最后，社會組織以專業(yè)性為支撐，通過征集志愿村民組建臨時組織，宣傳環(huán)境保護(hù)意識并提高村民作為整治主體的積極性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同整治農(nóng)村人居環(huán)境的愿景。

（三）群眾參與：增強(qiáng)集體行動能力的互補(bǔ)性

當(dāng)前農(nóng)村正不斷經(jīng)歷現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化造成農(nóng)村社會的異質(zhì)性與流動性增強(qiáng)，作為人居環(huán)境整治的倡導(dǎo)人、踐行人和監(jiān)督人，村民的家園感逐漸淡化，對村莊集體事務(wù)的參與傾向也不斷弱化，這使得農(nóng)村環(huán)境治理面臨著更為松散的社會結(jié)構(gòu)。在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生變化的背景下，增強(qiáng)農(nóng)戶對村莊的地方依戀、減少集體行動弱化和治理主體缺位等社會困境對農(nóng)戶環(huán)境治理參與的消極影響成為當(dāng)前積極推動農(nóng)村環(huán)境治理的有效途徑。發(fā)揮村民主體作用，增強(qiáng)集體行動能力的互補(bǔ)性有以下幾種措施。其一，增強(qiáng)村民對所在地的地方依戀[19]。第一，從情感層面著手，建立村莊文化感召凝聚機(jī)制，以不斷增強(qiáng)農(nóng)戶的村莊認(rèn)同感和依戀感，提升其主動參與村莊環(huán)境治理的熱情，從而推動其主動參與村莊環(huán)境整治。充分發(fā)揮村莊文化建設(shè)在環(huán)境治理中的協(xié)同作用。將傳統(tǒng)文化的繼承發(fā)揚(yáng)與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)和環(huán)保文化有機(jī)結(jié)合。第二，完善居民求訴回應(yīng)制度，增加有效的雙向溝通，加大協(xié)同整治環(huán)境的宣傳力度，鼓勵村民舉報污染行為及為環(huán)境整治建言獻(xiàn)策，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境共建共治共享的愿景。第三，加強(qiáng)村民間的互動交往與情感融合，通過強(qiáng)化熟人社會來不斷提升社區(qū)信任水平，構(gòu)建“我有我享我參與”的村莊生態(tài)治理的軟硬件環(huán)境。其二，加強(qiáng)處罰機(jī)制的執(zhí)行力，從制度層面約束某些村民僅坐享環(huán)境整治成果以及為個人利益而蓄意破壞環(huán)境的行為。其三，相關(guān)環(huán)境負(fù)責(zé)人應(yīng)定期落戶調(diào)查，摸清每一戶房屋所有者情況，解決“農(nóng)村空心化、老弱化”帶來的環(huán)境整治協(xié)調(diào)和溝通困難。另外，對大部分在外打工、不了解農(nóng)村環(huán)境治理的群體采取線上普及的形式，令其了解農(nóng)村人居環(huán)境整治的必要性，增強(qiáng)外出打工群體對農(nóng)村人居環(huán)境治理的參與感、認(rèn)同感。