黃河流域生產建設項目水土保持工作高質量開展的探討

劉金鵬，靳 峰，陳豫津

(1.甘肅省科學院 地質自然災害防治研究所，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅省水利廳 水土保持處，甘肅 蘭州 730000)

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出，黃河流域構成我國重要的生態(tài)屏障，是我國重要的經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域。保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。2020年1月3日，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第六次會議上進一步強調，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態(tài)保護和高質量發(fā)展的路子。之后，相關部門、行業(yè)以及專家學者積極建言獻策，就如何進行黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展展開了豐富的討論。王浩等[1]指出：面向新時期黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展目標，應對治黃矛盾的思路在于“增水、減沙、提高水沙調控能力”，促進流域水沙關系協調；新時期治黃五大方略，即堅持生態(tài)優(yōu)先的高質量發(fā)展、以水為脈的系統治理保護、應對極端災害風險的綜合預防、流域自然—社會水循環(huán)協同管控、流域和區(qū)域統籌的五大平衡控制。左其亭[2]圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，提出了初步研究框架，闡述了該戰(zhàn)略實施需要研究的理論基礎，從生態(tài)環(huán)境保護、水沙調控與安全、水資源節(jié)約集約利用與管控、高質量發(fā)展途徑、黃河文化挖掘與保護傳承、人與自然和諧發(fā)展戰(zhàn)略選擇、戰(zhàn)略實施規(guī)劃及保障體系7個方面提出了該戰(zhàn)略實施需要解決的重大科技問題。姜德文[3]根據黃河流域上中下游生態(tài)保護的主導功能，提出了構建黃河流域水土保持目標評價體系，并分別對黃河流域上中下游以及多沙粗沙區(qū)水土保持工作進行了科學論證，同時針對生產建設項目水土保持工作提出了管控、評價、懲戒等方面的相關建議。以上專家學者的建議無疑為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施提供了科學的指導。

黃河流域存在突出困難和問題，這些問題，表象在黃河，根子在流域[4]。而黃河流域面廣量大的水土流失歷來是該區(qū)域生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題。在整個流域發(fā)展過程中，自然條件的進化影響和人類活動的頻繁干擾是這一問題的主要根源。如何從水土保持的角度來改善現狀，既要考慮流域氣候、環(huán)境演變的自然規(guī)律，也要考慮針對人類活動尤其是生產建設項目引起的水土流失保護和防治措施?；谏鲜霰尘?，筆者將以如何開展黃河流域生產建設項目水土保持工作為研究內容，從貫徹落實重大國家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，結合其他專家學者的研究成果闡述了一些觀點，以期為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的順利實施提供參考。

1 黃河流域生產建設項目水土保持問題

根據2006年至2016年水利部發(fā)布的中國水土保持公告相關數據統計，期間全國共完成開發(fā)建設項目水土保持方案批復29.0578萬個[水利部批復2 943個，各省市(自治區(qū))批復28.7635萬個)][7]。其中，截至2015年，黃河流域僅水利部批復水土保持方案的大型生產建設項目就達1 062個，流域內因生產建設活動每年增加的水土流失量約為1.5億t[8]。生產建設項目產生的嚴重水土流失不僅給當地社會經濟發(fā)展和人民群眾生產生活帶來了巨大的危害，而且對整個黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展產生了嚴重的阻礙，加強黃河流域生產建設項目水土保持工作是目前該區(qū)域亟待解決的問題。

2 生產建設項目水土保持工作高質量開展的思考

生產建設項目水土保持工作的開展是自1991年《中華人民共和國水土保持法》實施后逐步規(guī)范的。1996年3月1日，水利部批復了全國首個生產建設項目水土保持方案——《平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案》，以此為標志我國生產建設項目水土保持方案審批工作走上正軌。2019年4月1日實施的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)，標志著生產建設項目水土保持技術的逐步成熟，為生產建設項目水土保持工作的開展提供了科學的指導。但是，面對黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，如何高質量開展生產建設項目水土保持工作需要進一步思考。

2.1 生產建設項目水土保持工作必須遵從流域原始生態(tài)體系功能

流域原始生態(tài)系統是山水林田湖草的生命共同體，是長期以來自然進化的穩(wěn)定產物。生產建設項目不可避免對流域原始生態(tài)系統產生破壞，導致生態(tài)體系功能降低，這就要求我們在進行生產建設項目水土保持措施布設時要以流域原始生態(tài)系統的主導功能為基礎，按照水源涵養(yǎng)功能、保土阻沙功能、生物多樣性功能、固溝保塬功能、生態(tài)修復功能、防風固沙功能等合理布局，因區(qū)設防，最大限度地將原始生態(tài)系統的水土保持功能保護在合理范圍之內。

2.2 生產建設項目水土保持工作必須遵從流域生態(tài)保護規(guī)劃

生態(tài)保護與社會經濟發(fā)展是一個相互制約和相互促進的循環(huán)過程。習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出，“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路子”。生產建設項目水土保持工作必須遵從流域生態(tài)保護規(guī)劃，在規(guī)劃框架內搞清楚什么地方要以自然恢復為主、什么地方要進行綠化措施、什么地方要進行工程措施，最終的目的就是要將生產建設項目引起的水土流失降低到最低程度。

2.3 生產建設項目水土保持工作必須遵從流域高質量發(fā)展

生產建設項目水土保持工作目標是控制水土流失，進而實現流域生態(tài)功能的正常發(fā)揮。但生產建設項目水土保持工作絕不是土地平整、種草植樹、筑壩攔渣這么簡單。流域高質量發(fā)展的根本目的是保障民生，改善人民的生活質量。因此，生產建設項目水土保持工作要以建設類型、建設性質、建設規(guī)模分類實施，設計措施和規(guī)劃時優(yōu)先考慮如何通過水土保持提高周邊群眾的經濟效益，增大周邊環(huán)境的生態(tài)效益，提升流域(區(qū)域)的社會效益。

3 生產建設項目水土保持工作高質量開展的建議

3.1 按照水土流失的分布范圍進行生產建設項目的分類

目前，水土保持規(guī)范將實施的項目劃分為建設類項目和建設生產類項目，具體又劃分為火電廠、水利水電(含航電樞紐)、輸變電、風電、冶金、有色、化工、井采礦、露天礦、公路、鐵路、機場、港口碼頭、輸氣、輸油、輸水管道、油氣田開采等[9]，并明確了主體水保功能措施，用來指導水土保持方案的編制工作。但就水土保持方案編制的主要內容而言，則側重于防治責任范圍內的表土資源利用、土石方流向、水土保持評價、水土流失預測、水保監(jiān)測方案、標準目標下的水保措施設計和水保投資的估算等方面。因此，不管是什么樣的生產建設項目，水土保持方案編制的重點是做好建設和生產期間的“土方的合理調配、取棄土場的分析設計、目標效益的合理確定”。有鑒于此，可將生產建設項目統一歸類為線性工程和點片狀工程。

3.2 線性工程的水土流失防治工作

線性工程(尤其是公路、鐵路、長輸水、輸氣、輸油、輸電線路工程)擾動過程中，跨流域、跨地貌、跨區(qū)域的可能性很大。建設過程中不僅會對線路征占地范圍內的土地造成擾動，而且會對沿線(尤其是小流域/溝道)自然生態(tài)環(huán)境基礎(比如徑流過程、生物遷移等)產生影響，導致原始生態(tài)系統功能降低。因此，在進行線性工程水土保持措施實施時，要結合全流域生態(tài)規(guī)劃考慮，布設的措施既要滿足防治水土流失的需要，也要滿足生態(tài)系統銜接暢通的需要。需要說明的是，在本文寫作過程中，我們在遵循現行規(guī)范(GB 50433—2018)的水保措施布置規(guī)定基礎上，僅對規(guī)定之外的措施進行了補充，以期研究區(qū)域水土保持工作如何高質量開展(以下同)。黃河流域水少沙多是一個普遍現象，在進行線性工程水土保持措施設計時：首先要重視跨(穿)越流域溝道時工程與區(qū)域上下游結合段的主導功能，上游以防沙為主、下游以排水為主，有條件地改變水少沙多的現狀；其次，線性工程的基礎處理會對上下游地下水運移過程產生影響，下游往往因為地下水的改向和阻(隔)斷出現荒漠化現象，因此線性工程水土保持設計的另外一個重點是如何兼顧下游植物正常生長所需土壤水分問題。

3.3 點片狀工程的水土流失防治工作

點片狀工程無論大小，基本是在某一流域或者規(guī)劃區(qū)域背景下存在的。點片狀工程水土流失防治工作必須和區(qū)域背景整體規(guī)劃相一致，高質量開展該類工程的水土保持工作，應該在區(qū)域水保方案編制規(guī)劃的框架下進行。要按照區(qū)域(流域)的地貌分類，明確區(qū)域(流域)各地貌分區(qū)的總體防治目標(6項指標取值)，突出水土保持措施高質量設計的共性措施(如土地整治方向、取棄土場相對位置及防護措施、植物選擇、栽植養(yǎng)護、臨時道路建設標準等)，進而在“大框架、小特征”的編制思路下，補充和完善點片狀單體工程的水保措施，保障整個區(qū)域(流域)的生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展。

3.4 生產建設項目水土保持工作高質量開展的目標控制

目前，生產建設項目水土流失防治標準以GB/T 50434—2018明確的6項指標為主。從黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略要求出發(fā)，在做好6項指標的設計時，還要從以下幾個方面考慮。

(1)要充分考慮流域自響應理論的背景要求。有研究者提出了流域治理與模擬過程中所遵循的流域自響應理論，并指出流域生態(tài)系統時刻都在從不平衡向平衡方向發(fā)展，當人類活動干擾了流域內部部分平衡[10]，流域生態(tài)系統都會做出相應的調整和響應以達到新的平衡。習近平總書記也指出，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，要尊重規(guī)律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想，要更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性。因此，生產建設項目水土保持工作高質量開展的首要目標應該在遵從流域自響應理論的框架下進行，要根據生產建設項目在黃河流域中的具體位置，按照上游區(qū)域注重“水源涵養(yǎng)”、中游區(qū)域注重“保土減沙”、下游區(qū)域注重“生態(tài)恢復”的功能導向開展水土保持工作；措施實施時遵循土壤、水分、植被等固有的規(guī)律，因地制宜，因勢而宜。

(2)要進一步思考“土壤流失控制比”的目標要求。GB/T 50434—2018明確了“土壤流失控制比”的概念，即：項目水土流失防治責任范圍內容許土壤流失量與治理后每平方公里年平均土壤流失量之比。其中，容許土壤流失量是根據水保區(qū)劃統一確定的。很顯然，在同一區(qū)劃范圍不同區(qū)域的土壤質地和穩(wěn)定性是有區(qū)別的，因此導致最終治理目標有可能不能完全控制該區(qū)域的土壤流失，也有可能超出了土壤自然形成的上限，導致治理成本過高。如何解決，建議引入“土壤侵蝕控制度”的概念。

有關“土壤侵蝕控制度”的概念，是高海東等[11]在2015年提出的，具體表述為“土壤侵蝕控制度是水土保持措施容量下的最小可能土壤侵蝕模數與現狀土壤侵蝕模數之比”。根據土壤侵蝕控制度的概念，計算出整個黃土高原的最小可能土壤侵蝕模數為1 921 t/(km2·a)，高于目前黃土高原普遍采用的1 000 t/(km2·a)的容許土壤侵蝕模數。從其研究結果來看，目前將一個水保規(guī)劃分區(qū)的容許土壤流失量定義為統一的標準本身就是值得商榷的。

(3)遵從自然，開展“水土保持措施容量”研究勢在必行。水土保持措施容量反映了區(qū)域水土流失治理潛力，是某一區(qū)域能容納的最大適宜的水土保持措施量[11]。生產建設項目種類眾多，有些項目由于其特殊性，對目前要求的水保措施不能完全遵從。出現這種情況時，遵從自然、因地制宜布設措施是十分必要的，這個時候開展整個區(qū)域“水土保持措施容量”研究勢在必行。水土保持措施容量可以分為兩個層次：第一層次是某一生產建設項目的水土保持措施總容量，是由生產建設項目所處的區(qū)域水土保持主導功能決定的，必須滿足水土流失防治的總要求；第二層次是各防治分區(qū)工程措施、植物措施、臨時措施的總容量，可以相互轉換調節(jié)。

4 探 討

“黃河寧，天下平”。自古以來，從大禹治水到現代黃河流域典型水利樞紐工程建設，中華民族對黃河的治理一直沒有停息。其中，有關水土保持方面從“禹平水土，主名山川”到20世紀40年代“水土保持”一詞的出現，再到2011年新水保法的實施，黃河流域的水土保持工作取得了全面系統的發(fā)展。在水利水保部門的努力下，黃河流域生產建設項目水土保持工作近年來一直在不斷地完善和向高質量方向發(fā)展，但目前存在的一些問題還需要進一步創(chuàng)新解決。

(1)實施生產建設項目“水保管家”的創(chuàng)新試點。目前，水利部發(fā)文明確了生產建設項目水土保持問題分類及責任單位責任追究標準，對生產建設單位、施工單位、水土保持方案編制單位、設計單位、水土保持監(jiān)測監(jiān)理單位等均作了詳細的責任要求，這是“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的具體舉措，是有史以來最嚴格的問責制度。但是在制度的落實方面，方案編制單位、設計單位、水土保持監(jiān)測監(jiān)理單位、生產建設單位、施工單位會因行業(yè)的隸屬性和技術的專業(yè)性而出現較大的差別。尤其是生產建設單位作為項目水土保持責任落實的主體在對水土保持法律法規(guī)的理解上還是不夠徹底，甚至將水土保持理解為就是環(huán)評的事，出現了許多錯誤的導向。因此，水利部門在落實生產建設項目水土保持工作方面需要督促或者強制性建議各行業(yè)部門推行“水保管家”的試點工作?！八９芗摇笨梢栽O置在各行業(yè)部門管理層面，也可以在具體生產建設項目單獨配置。配置對象可以是單位編制內的水保專業(yè)人才，也可以是在各省“水保專家?guī)臁敝羞x擇合適人才長短期聘用，其作用就是幫助和指導各生產建設項目在立項、開工、建設、竣工(運行)過程中的水土保持具體工作。

(2)水土保持研究應實施宏觀和微觀層面的協同研究。目前，水土保持專業(yè)的科學研究多是在流域、區(qū)域或省級、國家級層面上開展，在理論方面起到了積極的宏觀指導作用。但生產建設項目作為人類活動特定的對象，在具體的水土保持工作實施方面又各具特色，其局部(微觀)的水土流失特征直接影響到宏觀層面的水土流失規(guī)律。因此，開展具體項目的微觀水土保持技術和理論研究是必然的，可以具體到不同土壤質地不同坡面的水土流失防治研究、不同立地條件植物適宜性的研究、不同擾動類型土壤侵蝕模數的研究以及特定生產建設項目水土保持措施優(yōu)化配置研究等各個方面。為推進這一工作的實施，水利部門可以設立專項資金鼓勵專家學者廣泛開展生產建設項目水土保持技術微觀層面上的應用研究。

5 結 語

黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展是新時期重大國家戰(zhàn)略，高質量開展流域內生產建設項目水土保持工作是該戰(zhàn)略的重要組成部分。推進生產建設項目水土保持工作高質量開展，需要綜合考慮流域原始生態(tài)體系功能、流域生態(tài)保護規(guī)劃的背景因素，要充分結合生產建設項目的水土流失分布特征，實施“水保管家”分類指導機制，按照流域自響應、水土保持措施容量等科學理論實施宏觀和微觀層面的協同研究，高質量完成流域最小可能土壤侵蝕模數下的水土保持措施實施體系，助力黃河流域生態(tài)系統的可持續(xù)發(fā)展。