科學(xué)做好水土保持率目標(biāo)確定和應(yīng)用

蒲朝勇

(水利部 水土保持司，北京 100053)

研究確定水土保持率，是水土保持貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平總書記“十六字”治水思路和關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重要講話精神的具體舉措，是推動水土保持事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，對于明確新時代新階段水土保持目標(biāo)任務(wù)、準(zhǔn)確評價水土保持工作成效、科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合防治具有重要意義。

2019年7月，水利部啟動開展“新時代水土保持目標(biāo)和對策研究”課題，并將其納入21項(xiàng)水利重大科技問題之一。2019年10月，水利部黨組首次提出“水土保持率”的概念，明確要深入開展研究，并做好全國及不同區(qū)域水土保持率確定工作。按照水利部黨組的安排部署，水土保持司組織10余家系統(tǒng)內(nèi)外優(yōu)勢科研單位，結(jié)合重大科技問題，聚焦管理需求和工作需要，集智研究論證，提出了水土保持率的概念內(nèi)涵、確定方法，初步確定了全國、8個水土保持一級區(qū)、31個省份的水土保持率閾值目標(biāo)，并于2021年2月從工作層面對做好水土保持率目標(biāo)確定和應(yīng)用工作作出了具體安排部署。本研究從什么是水土保持率、為什么要確定水土保持率、如何確定和應(yīng)用水土保持率等方面進(jìn)行闡述，以便大家更好地理解和落實(shí)這項(xiàng)工作。

1 什么是水土保持率

水土保持率是指區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好的面積(非水土流失面積)占國土面積的比例；是反映水土保持總體狀況的宏觀管理指標(biāo)，是水土流失預(yù)防治理效果和自然稟賦水土保持功能在空間尺度的綜合體現(xiàn)。

水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo))是指通過水土流失預(yù)防和治理，區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好的面積(非水土流失面積)占國土面積比例的上限；其反映的是符合自然規(guī)律并滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求下，水土流失預(yù)防和治理應(yīng)當(dāng)達(dá)到的程度。結(jié)合生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)要求，閾值年確定為2050年。

水土保持率分階段目標(biāo)是指在某一階段內(nèi)通過水土流失預(yù)防和治理，區(qū)域內(nèi)水土保持狀況應(yīng)當(dāng)達(dá)到良好的面積(非水土流失面積)占國土面積的比例。一般以五年規(guī)劃為一個階段，各地也可結(jié)合實(shí)際情況細(xì)化階段劃分。

2 為什么要確定水土保持率

2.1 中央有要求

水土保持是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容，水土保持狀況是反映生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要指標(biāo)。黨的十九大明確提出了“到2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉生態(tài)文明全面提升”的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”確立為我國“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)要“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”，明確提出要“科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”。

落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，水土保持工作急需盡快量化確定新時期的目標(biāo)。水土保持率的提出，就是要回答“滿足生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)要求下水土保持目標(biāo)如何定”的問題。2020年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)體系及實(shí)施方案》，將水土保持率納入美麗中國建設(shè)的22項(xiàng)評估指標(biāo)之一，要求結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境稟賦等因素，科學(xué)合理分解各地區(qū)目標(biāo)。2020年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，將水土保持率作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展主要指標(biāo)中的一項(xiàng)約束性指標(biāo)，提出了明確要求。

2.2 事業(yè)發(fā)展有需要

水土保持率概念的提出、目標(biāo)的確定，核心是要解決新時代新階段水土保持工作“干到什么程度才算好、怎么干才能實(shí)現(xiàn)好的目標(biāo)、如何評價是不是實(shí)現(xiàn)了好的目標(biāo)”等問題。

關(guān)于“干到什么程度才算好”。習(xí)近平總書記深刻指出“人與自然是生命共同體”“要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺”，多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)治理必須要尊重規(guī)律、科學(xué)治理，摒棄征服自然的沖動思想。改革開放以來，我國水土流失面積已經(jīng)從367萬km2減少到271萬km2，占國土面積的比例已由20世紀(jì)80年代的38.48%、2011年的31.12%下降到2019年的28.34%。但從水土流失現(xiàn)象產(chǎn)生的規(guī)律來看，水土流失特別是自然因素造成的水土流失不可能完全消失。因此，必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會人口等發(fā)展特征和自然資源稟賦，找準(zhǔn)合適的“度”。但目前對于水土流失面積應(yīng)該減少到什么程度、強(qiáng)度應(yīng)該降低到什么程度、各項(xiàng)預(yù)防治理措施應(yīng)該達(dá)到什么程度才算好，還缺乏權(quán)威、清晰、科學(xué)的概念，以及目標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)。確定水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo))，就是要搞清楚全國及不同區(qū)域水土流失面積可以消減的“天花板”，明確水土流失預(yù)防和治理應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)或程度。

關(guān)于“怎么干才能實(shí)現(xiàn)好的目標(biāo)”。無論是干什么工作，只有思路清、方向?qū)Α⒛繕?biāo)明，才能制定科學(xué)的措施舉措，有針對性有重點(diǎn)地推進(jìn)，因此必須要倒序去想、正序去干。習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話中明確指出，“水土保持不是簡單挖幾個坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干。有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復(fù)為主，減少人為干擾，逐步改善局部小氣候”，深刻闡明了科學(xué)思路、科學(xué)目標(biāo)與科學(xué)對策、科學(xué)措施之間的關(guān)系。只有結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局，科學(xué)確定了水土保持率目標(biāo)，才能瞄準(zhǔn)目標(biāo)、認(rèn)清差距、找準(zhǔn)任務(wù)、抓住重點(diǎn)、科學(xué)推進(jìn)。水土保持率現(xiàn)狀值與閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo)值)之間的差距，就是當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)水土流失預(yù)防和治理工作的方向和重點(diǎn)。水土保持率現(xiàn)狀與閾值差距較大的地區(qū)，重點(diǎn)是在嚴(yán)控“增量”的基礎(chǔ)上，多措并舉加快消除“存量”；水土保持率現(xiàn)狀與閾值差距相對較小的地區(qū)，重點(diǎn)是要推動水土流失從減量降級向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，更加注重提升水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價值。

關(guān)于“如何評價是不是實(shí)現(xiàn)了好的目標(biāo)”。按照水土保持法和國務(wù)院批復(fù)全國水土保持規(guī)劃的要求，2018年8月，水利部會同國家發(fā)展改革委、財政部等六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評估工作的通知》，建立了對省級政府年度評估與五年考核相結(jié)合的考核評估機(jī)制，其中包括對各省份水土流失狀況的客觀評價指標(biāo)。在工作實(shí)踐中，這項(xiàng)指標(biāo)的評價方法經(jīng)歷了以“各省水土流失面積減幅與全國減幅的比值”“各省水土流失面積較上一年度的減幅”“各省水土流失面積減幅與所在類別區(qū)域總體降幅(全國劃分為三個類別)的比值”等三次修改完善，但是一定程度上還是存在不夠客觀科學(xué)、不能全面準(zhǔn)確反映地方情況等問題。水土保持率分省份目標(biāo)經(jīng)過科學(xué)論證后，就可以有效解決這個問題。水土保持率實(shí)際上是衡量水土流失控制程度的標(biāo)準(zhǔn)，既能反映全國、不同區(qū)域水土保持的最終及分階段目標(biāo)，又能反映某一階段通過水土保持工作實(shí)現(xiàn)確定目標(biāo)的動態(tài)過程。每年可以通過年度水土流失動態(tài)監(jiān)測獲取現(xiàn)狀值，在此基礎(chǔ)上科學(xué)評判其向目標(biāo)趨近的程度。

2.3 社會各方面易于接受

水土保持是一項(xiàng)具有公益性和長期性的事業(yè)，需要政府、群眾和社會方方面面的重視和參與。以往使用的水土流失治理率、水土流失率等指標(biāo)，或無法反映水土保持整體狀況、質(zhì)量和實(shí)際成效，或無法體現(xiàn)水土保持工作全部工作范疇，或是負(fù)向指標(biāo)、社會公眾不易理解接受。在開展水土保持率研究論證、調(diào)研的過程中，無論是院士專家、領(lǐng)導(dǎo)干部、社會公眾，還是相關(guān)部門管理人員、技術(shù)人員，大家都普遍表示，水土保持率的概念定義簡明易懂、含義正向，能夠直觀地反映水土保持狀況和工作成效，同時可分解落實(shí)，可監(jiān)測評估、可考核衡量，便于理解和接受。

3 如何確定水土保持率目標(biāo)

3.1 確定水土保持率目標(biāo)應(yīng)把握的“三個環(huán)節(jié)”

關(guān)于如何確定水土保持率，水利部水土保持司已于2021年2月印發(fā)了確定方法指南，明確了具體技術(shù)流程和規(guī)則，并對有關(guān)工作內(nèi)容、時間節(jié)點(diǎn)等作出了具體安排部署。在具體工作中，可結(jié)合確定方法指南，從以下“三個環(huán)節(jié)”去理解把握。

(1)系統(tǒng)總結(jié)、梳理分析本地區(qū)本區(qū)域水土流失狀況變化的趨勢。要充分利用好20世紀(jì)80年代末、90年代末、2011年全國水利普查水土保持情況普查和2018、2019年水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，結(jié)合各地水土保持工作開展情況，對本地區(qū)水土保持狀況變化情況進(jìn)行分析和判斷，找出規(guī)律性的特點(diǎn)和趨勢。

(2)結(jié)合水土流失規(guī)律特點(diǎn)、自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢等自然因素和人為因素，科學(xué)確定本地區(qū)本區(qū)域水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo)值)。重點(diǎn)是要根據(jù)水土流失現(xiàn)狀、水土保持狀況變化規(guī)律、自然地理?xiàng)l件、國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，基于土地利用類型、地形地貌植被和建設(shè)活動等土壤侵蝕過程的主要影響因素，綜合研判各地區(qū)各區(qū)域水土流失“存量”中哪些應(yīng)當(dāng)治理、哪些不需治理，應(yīng)當(dāng)治理的面積中哪些可以治理銷號(即侵蝕強(qiáng)度降低到輕度以下)、哪些不可治理銷號，在此基礎(chǔ)上科學(xué)確定遠(yuǎn)期仍可能存在的水土流失面積“天花板”，并計算確定水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo))。

(3)對表對標(biāo)本地區(qū)本區(qū)域“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，結(jié)合生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水利改革發(fā)展、水土保持等相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)確定2025年的水土保持率目標(biāo)，同時提出2030、2035年的水土保持率預(yù)期目標(biāo)值。

3.2 確定水土保持率目標(biāo)應(yīng)處理好的“三個關(guān)系”

(1)高與低的關(guān)系。水土保持率目標(biāo)與各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、國土空間定位布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、自然地理?xiàng)l件、資源環(huán)境稟賦等密切相關(guān)，不是越高越好，也不是越低越差，更不宜橫向相互比較。各地在確定水土保持率目標(biāo)時，要統(tǒng)籌考慮需要和可能，科學(xué)合理確定閾值和分階段目標(biāo)，既積極有為，又不超越發(fā)展階段，不一味求高。

(2)上與下的關(guān)系。水土保持率目標(biāo)要分解落實(shí)到各級行政區(qū)才能形成一套完備的體系，在這其中省級層面是承上啟下的關(guān)鍵。一方面，各省份要抓緊做好省級水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo))復(fù)核確認(rèn)和分階段目標(biāo)確定工作，以便科學(xué)匯總確定全國水土保持率目標(biāo)。另一方面，要建立逐級分解落實(shí)機(jī)制，科學(xué)合理地將本省份水土保持率分解到市縣。要注重上下結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確保分解落實(shí)工作科學(xué)有序、落到實(shí)處。

(3)目標(biāo)和措施的關(guān)系。水土保持率的核心是搞清楚符合自然規(guī)律并滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求下，水土流失預(yù)防和治理應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)或程度，其本質(zhì)上包括目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施等兩個維度的內(nèi)涵，即空間尺度上通過預(yù)防和治理，水土流失狀況應(yīng)當(dāng)達(dá)到的客觀目標(biāo)，工作層面上水土流失預(yù)防和治理各項(xiàng)措施的標(biāo)準(zhǔn)程度。這兩者是相互關(guān)聯(lián)、彼此依存的整體。一方面，空間尺度水土流失面積減少、強(qiáng)度降低的目標(biāo)，需要工作層面采取各項(xiàng)預(yù)防和治理措施來落實(shí)、來保障，也是工作層面上各項(xiàng)預(yù)防和治理措施成效的體現(xiàn)和結(jié)果。另一方面，工作層面上各項(xiàng)預(yù)防和治理措施的標(biāo)準(zhǔn)或程度，要結(jié)合空間尺度的目標(biāo)來確定，也是實(shí)現(xiàn)空間層面水土流失面積減少、強(qiáng)度降低的前提和保障。

4 結(jié) 語

水土保持率目標(biāo)確定既是一項(xiàng)政策性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性強(qiáng)的管理工作，也是一項(xiàng)具有科學(xué)性、復(fù)雜性的技術(shù)工作。各省份應(yīng)高度重視，把這項(xiàng)工作作為2021年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作、一件大事來安排部署，制訂工作方案，組織精干力量和有技術(shù)力量的單位來抓好落實(shí)，確保按節(jié)點(diǎn)完成省級水土保持率閾值(遠(yuǎn)期目標(biāo))復(fù)核、分階段目標(biāo)確定和分解落實(shí)到市縣級等各項(xiàng)工作。同時，要切實(shí)抓好水土保持率在管理工作中的應(yīng)用，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，將水土保持率納入相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，并作為省級對市縣級開展水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的重要指標(biāo)，結(jié)合“美麗中國”建設(shè)評估、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核和水土保持目標(biāo)責(zé)任考核等按年度進(jìn)行考核評估。