新形勢下鐵路建設(shè)單位做好水土保持管理工作的途徑探討

翟艷賓，孫曉玲

(西安黃河工程建設(shè)咨詢有限公司，陜西 西安 710021)

鐵路是國民經(jīng)濟大動脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進鐵路建設(shè)，既利當(dāng)前，又利長遠，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要意義。截至2020年底，我國鐵路營業(yè)里程達14.63萬km，世界排名第二；高速鐵路運營里程達3.79萬km，為世界第一，占到世界高鐵里程的70%左右。鐵路工程具有施工標(biāo)段多、建設(shè)周期長、土石方開挖量大、防治責(zé)任范圍廣、水土流失治理難度大等特點。加強水土保持過程管控，依法履行法定義務(wù)，可有效減少水土流失及其危害。鑒于此，為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，筆者總結(jié)了多個鐵路建設(shè)單位水土保持管理工作的方法和實踐成效，緊密結(jié)合新形勢下水土保持法及相關(guān)法規(guī)的要求，論述了新形勢下做好水土保持管理工作的方法、途徑，以期為鐵路建設(shè)項目單位提供可復(fù)制、可推廣的水土保持工作管理經(jīng)驗和做法。

1 施工前

1.1 依法編報水土保持方案

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機構(gòu)編制”。根據(jù)《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)精神，建設(shè)單位依據(jù)征占地面積或挖填方量確定編制水土保持方案報告書或報告表，并在項目開工前報相關(guān)水行政部門審批。

1.2 嚴(yán)格審查水土保持設(shè)計

設(shè)計是處理技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計是否合理，對控制工程造價及保障建設(shè)單位保質(zhì)保量完成工程建設(shè)具有重要的意義。通常鐵路項目水土保持工程設(shè)計由兩部分組成，一部分包含在主體設(shè)計中，另一部分為取棄土場專項設(shè)計。主體設(shè)計含水土保持專章部分，重點關(guān)注表土保護和植物措施設(shè)計，主設(shè)單位更多考慮鐵路安全，對水土保持措施適宜性整體考慮得較少。如某鐵路，部分路基邊坡設(shè)計種植灌木，本來當(dāng)?shù)亟邓烤秃苄。孛仓脖缓苌?，成活率較低，最終減小植物措施引起變更，這就是由于設(shè)計不當(dāng)造成的。對于有取棄土場的專項設(shè)計更應(yīng)嚴(yán)格審查，取棄土場是各級水行政部門關(guān)注的重點工程，也是施工單位治理的重點，如果擋墻或排水的防護等級不滿足工程要求，棄渣場選址不滿足要求等，審查再不嚴(yán)格，那么按照設(shè)計要求施工，后果是施工單位需要進行多次返工，甚至更嚴(yán)重的需要清除棄渣，不僅增加投資，延誤工期，而且影響正常開通。

1.3 加強水土保持宣傳，提高參建單位意識

項目開工前，建設(shè)單位可邀請水土保持專家或已委托的水土保持技術(shù)服務(wù)單位，對參建單位進行水土保持法律法規(guī)宣傳，提高水土保持意識，讓參建單位做到內(nèi)化于心，外化于行。另外，通過水土保持標(biāo)語標(biāo)識展示，增強參建單位防治水土流失的責(zé)任感和使命感，讓防治水土流失成為各參建單位的自覺行動。

防治水土流失人人有責(zé)，建設(shè)單位要扛起主體責(zé)任，首先要提高自身防治水土流失的意識，加強學(xué)習(xí)相關(guān)水土保持法律法規(guī)，這樣才能更好地管理和指導(dǎo)相關(guān)參建單位做好水土流失防治工作。

1.4 成立水土保持工作組織機構(gòu)

組織機構(gòu)是為了保證有效地溝通和協(xié)調(diào)，鐵路水土保持工作順利開展也需要多方溝通和協(xié)調(diào)。建設(shè)單位應(yīng)成立水土保持工作組織機構(gòu)，建立第一領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制，明晰權(quán)責(zé)，層層壓實責(zé)任，責(zé)任落實到個人，確保水土保持工作真正落到實處。同樣，為了更好地對接工作，建設(shè)單位也應(yīng)要求各參建單位成立組織機構(gòu)，指派專人主抓水土保持管理工作，確保水土保持措施與主體工程實現(xiàn)“三同時”。

1.5 制定水土保持工作管理制度，壓實責(zé)任

建設(shè)單位應(yīng)制定嚴(yán)格的水土保持管理制度，將水土保持工作納入日?？己?，以有效約束各參建單位行為，對于按時保質(zhì)保量完成工作的單位給予表彰和獎勵，對于未按要求完成任務(wù)的單位進行處罰，嚴(yán)重者在鐵路系統(tǒng)進行通報批評，甚至將不良記錄推送至全國企業(yè)信用信息系統(tǒng)。只有推行水土保持工作考核制度，才能有序推進水土保持工作，落實水土保持各項措施，確保按計劃完成水土保持設(shè)施驗收工作。

2 施工中

2.1 加強水土保持施工管理

施工單位是落實水土保持方案設(shè)計措施的執(zhí)行者，是否規(guī)范開展工作影響著工程的質(zhì)量和進度，所以加強水土保持施工管理，對做好水土保持工作起著至關(guān)重要的作用。通常，山區(qū)丘陵區(qū)的鐵路項目橋隧比較大，棄渣場較多，若棄渣場選址不合理，則會引起重大變更，影響水土保持自主驗收和鐵路開通運行；另外，比如棄渣場施工中未分層碾壓，未按設(shè)計實施沿坡排水溝或擋墻不合格等原因造成工程質(zhì)量不合格，施工單位需要返工，二次進場，影響驗收進度，增加投資，都是屬于施工管理不規(guī)范造成的。當(dāng)然，規(guī)范的施工管理是值得借鑒的，可以節(jié)約成本，縮短工期，減少施工過程中的水土流失。比如，棄土綜合利用為填溝造地，一方面造福當(dāng)?shù)乩习傩眨硪环矫?，不再需要布設(shè)水土保持措施，節(jié)省成本和時間；施工生產(chǎn)生活區(qū)租用當(dāng)?shù)匾延蟹课荽嫘略雠R時用地，一方面減小擾動范圍，減少水土流失，另一方面也節(jié)約治理成本。

2.2 充分發(fā)揮水土保持技術(shù)服務(wù)單位的作用

《中華人民共和國水土保持法》第四十一條規(guī)定：“對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機構(gòu)，對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T”。委托水土保持監(jiān)測單位不僅是履行法定義務(wù)，更重要的是發(fā)揮監(jiān)測的作用。監(jiān)測單位應(yīng)對照水土保持方案及批復(fù)要求，按規(guī)范定期現(xiàn)場監(jiān)測，及時反饋監(jiān)測意見，定期編報監(jiān)測報告并上報。建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真對待監(jiān)測單位的意見，及時回應(yīng)監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題。

《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)規(guī)定：“凡主體工程開展監(jiān)理工作的項目，應(yīng)當(dāng)按照水土保持監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開展水土保持工程施工監(jiān)理。其中，征占地面積在20 hm2以上或者挖填土石方總量在20萬m3以上的項目，應(yīng)當(dāng)配備具有水土保持專業(yè)監(jiān)理資格的工程師；征占地面積在200 hm2以上或者挖填土石方總量在200萬m3以上的項目，應(yīng)當(dāng)由具有水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)的單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)”。一般來說，鐵路項目均符合以上條件，需開展水土保持專項監(jiān)理。要想真正發(fā)揮水土保持專項監(jiān)理作用，最好實行主體監(jiān)理和水保監(jiān)理“雙簽制”，監(jiān)理單位只有對投資控制有話語權(quán)，才能制約施工單位的行為，把控工程質(zhì)量，監(jiān)督作用才能有效發(fā)揮。

2.3 不定期開展水土保持措施專項檢查

除發(fā)揮技術(shù)服務(wù)單位的作用外，建設(shè)單位應(yīng)不定期組織相關(guān)參建單位進行水土保持措施專項檢查，作為環(huán)水保專職管理人員，要全面了解水土保持工程開展情況，對工程進展要做到心中有數(shù)，這樣才能科學(xué)制定水土保持工程季度或年度施工計劃，協(xié)調(diào)解決工作中存在的共性問題，避免延誤工期。另外，建設(shè)單位只有全面了解施工現(xiàn)場情況，才能科學(xué)確定水土保持考核獎罰對象。

2.4 盡早開展水土保持方案變更工作

2016年水利部發(fā)布《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》以來，有不少鐵路建設(shè)項目是由于棄渣場位置或棄渣量增加引起水土保持方案發(fā)生重大變更。鑒于鐵路線路長，不確定因素多，棄渣場發(fā)生變更的概率較大，作為建設(shè)單位要把變更工作重視起來，從源頭上論證變更的合法性，提早準(zhǔn)備變更的支撐性材料，以免無法取得合法的變更手續(xù)，影響水土保持驗收。比如，棄渣場位置變更，選址首先要取得縣級以上林業(yè)、水利、環(huán)保和自然資源等部門的同意，方可進行棄渣，這樣才有可能取得合法的變更手續(xù)。

2.5 積極配合水行政主管部門現(xiàn)場檢查指導(dǎo)

鐵路建設(shè)項目土石方開挖量大，取棄土場多，是各級水行政主管部門檢查的重點項目。作為建設(shè)單位，要端正態(tài)度，積極迎接檢查，思想上要重視，行動上要主動積極。每認(rèn)真接受一次檢查，建設(shè)單位及相關(guān)參建單位對水土保持工作均有新的認(rèn)識。建設(shè)單位要認(rèn)真對待檢查意見，對照問題清單，舉一反三，組織人員全線排查，落實責(zé)任，按時限要求整改完善，最后以正式文件向檢查單位反映整改落實情況，閉合檢查。

2.6 足額繳納水土保持補償費

《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預(yù)防和治理”。繳納水土保持補償費是建設(shè)單位的法定義務(wù)，建設(shè)單位要主動按照水土保持方案批復(fù)的補償費金額向相關(guān)部門繳納，做合法的建設(shè)者。

2.7 盡早委托第三方機構(gòu)，開展驗收準(zhǔn)備工作

《中華人民共和國水土保持法》第二十七條規(guī)定:“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當(dāng)驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用”。水土保持設(shè)施驗收是法律規(guī)定必須履行的義務(wù)，也是落實“三同時”制度的最后一個環(huán)節(jié)。建設(shè)單位應(yīng)盡早委托水土保持設(shè)施驗收報告編制單位，盡早介入工作，讓第三方機構(gòu)全面了解項目情況，對照不得通過水土保持設(shè)施驗收的情形，梳理制約驗收的問題清單，提出整改措施，為開展驗收創(chuàng)造有利條件。

3 施工后

3.1 依法開展水土保持設(shè)施驗收

按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收規(guī)程(試行)》(辦水?！?018〕133號)相關(guān)要求，建設(shè)單位應(yīng)及時組織相關(guān)參建單位召開水土保持設(shè)施驗收會，形成生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收鑒定書，及時將驗收成果通過網(wǎng)站或其他便于公眾知道的方式(如報紙、電視媒體等)向社會公開，待公示時間結(jié)束后，向水土保持方案批復(fù)部門申請報備證明，完成自主驗收程序。

3.2 積極準(zhǔn)備驗收核查工作

自2017年11月，水利部發(fā)布《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)以來，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收由行政許可轉(zhuǎn)為建設(shè)單位自主開展驗收。水行政主管部門為了規(guī)范自主驗收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)開展驗收核查，加強事后監(jiān)管，夯實建設(shè)單位水土保持設(shè)施驗收和管護主體責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)高度重視核驗工作，如果發(fā)現(xiàn)弄虛作假，不滿足水土保持設(shè)施驗收標(biāo)準(zhǔn)和條件而通過驗收的，視同為水土保持設(shè)施驗收不合格。如果核查未通過，項目已投用，要按照水土保持法第五十四條的規(guī)定進行處罰，甚至將核查發(fā)現(xiàn)的水土保持違法違規(guī)信息納入全國水利建設(shè)市場信用平臺，并報送國家統(tǒng)一的信用信息平臺，記入誠信檔案。盡管驗收核查是隨機抽查，但建設(shè)單位不應(yīng)有僥幸心理。

3.3 落實管護責(zé)任，持續(xù)發(fā)揮水保效益

鐵路項目水土保持工作不是驗收核查就完成了，落實管護責(zé)任、做好水土保持后續(xù)工作也很重要。任何工程責(zé)任都是終身的，若運行多年的棄渣場潰壩或其他水土保持設(shè)施原因造成人員傷亡或財產(chǎn)損失，建設(shè)單位同樣要承擔(dān)主體責(zé)任。因此，只有落實好水土保持工程管護責(zé)任，定期檢查大型棄渣場擋墻和排水溝運行情況，發(fā)現(xiàn)問題并及時解決，才能保障水土保持措施持續(xù)發(fā)揮效益。對植物成活率低的區(qū)域適時進行補植，以保證植物措施持續(xù)發(fā)揮水保效益，為主體工程正常運行提供保證。

3.4 按規(guī)定做好檔案歸檔工作

建設(shè)單位應(yīng)通過檔案管理記錄工程建設(shè)全過程。建設(shè)中要重視水土保持相關(guān)資料的收集保存，水土保持相關(guān)事項取得的批復(fù)或證明一定要保存好，要留存重要工程施工前、施工中和施工后的影像資料。建設(shè)單位應(yīng)發(fā)動各參建單位參與檔案資料收集，只有建設(shè)過程中做好資料儲備，竣工驗收后歸檔資料才能全面翔實、真實反映建設(shè)過程，也可避免出現(xiàn)扯皮事件發(fā)生。如已治理的棄渣場被破壞，沒有留下治理后的影像，則很難劃分責(zé)任，無形中就增加了治理任務(wù)。

4 結(jié) 語

水利部門為落實“放管服”精神，減少行政審批事項，已將水土保持設(shè)施驗收由行政許可轉(zhuǎn)為自主驗收，這一轉(zhuǎn)變使項目法人的主體責(zé)任更明確。作為建設(shè)單位，更應(yīng)規(guī)范水土保持管理工作，減少施工過程中的水土流失，嚴(yán)格履行法定義務(wù)，提高政治站位，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，擔(dān)負起實現(xiàn)“交通強國”的歷史使命。