礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用驅動因素研究

王伊杰，劉天科

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。我國經(jīng)濟的高速發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求不斷加大，與此同時，礦產(chǎn)資源在開發(fā)利用過程中的矛盾也日益突出。我國礦產(chǎn)資源“貧、細、雜”的賦存特點及礦山企業(yè)“多、小、散”的布局特點，嚴重制約了我國礦業(yè)的發(fā)展，只有通過強化礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用才能提高資源利用效率和保障程度。目前，國家在資源利用方式和發(fā)展動力方面提出了要求，生態(tài)文明建設要求節(jié)約集約利用資源、轉變資源利用方式[1-2]，國家“十四五”規(guī)劃綱要要求全面提高資源利用效率[3]，自然資源利用上線的劃定，促使礦業(yè)的發(fā)展方式要從規(guī)模速度型轉向質量效率型，發(fā)展模式要從粗放發(fā)展轉向節(jié)約集約利用，這些都為開展礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用研究指明了方向。

礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的主體是礦山企業(yè)，對追求經(jīng)濟效益最大化的礦山企業(yè)來講，是否開展節(jié)約集約利用受多種因素影響。政府干預是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)市場調控的重要方式，是實現(xiàn)資源有效配置和促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的有效手段。科學技術的進步使礦產(chǎn)資源利用方式從粗放向精細化轉變，從而提高礦產(chǎn)資源開采和回收效率。 本文主要通過分析政策因素和技術因素對礦產(chǎn)資源利用的驅動作用，總結促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的有效途徑，為制定礦產(chǎn)資源利用政策提供決策參考。

1 礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用政策驅動分析

1.1 規(guī)劃驅動

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦條件、勘查開發(fā)利用現(xiàn)狀和一定時期內國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求，對地質勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護等做出的總量、結構、布局和時序安排。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實國家資源戰(zhàn)略、優(yōu)化礦產(chǎn)資源管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護活動的重要依據(jù)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃體現(xiàn)了系統(tǒng)規(guī)劃、優(yōu)化布局、優(yōu)化配置、集約開發(fā)、有效保護、合理開采、綜合利用和發(fā)展綠色礦業(yè)的要求[4-6]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要加強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平，發(fā)展綠色礦業(yè)，建設綠色礦山。 《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》強調“堅持綠色發(fā)展強化資源節(jié)約集約循環(huán)利用”，針對資源開發(fā)利用總量、開發(fā)準入條件、節(jié)約和綜合利用、發(fā)展礦業(yè)領域循環(huán)經(jīng)濟開展部署。 同時《“十四五”自然資源保護和利用規(guī)劃》也將礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用作為重點工作安排。

我國進入新的發(fā)展階段，保障國家資源安全的任務十分艱巨。我國資源供需矛盾日益加劇，石油、天然氣、鐵礦、錳礦、銅礦、鋁土礦、鉀鹽等重要礦產(chǎn)短缺或探明儲量不足，這些礦產(chǎn)資源的消費對國外依賴程度比較大，未來將更加嚴峻。資源配置是否合理、資源利用是否高效、資源保護是否充分是影響我國資源安全的根本問題。要統(tǒng)籌好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護各項工作，節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源，規(guī)劃驅動在其中具有重要地位。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用中發(fā)揮政策導向和管理依據(jù)的作用，礦山企業(yè)必須在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的框架下進行資源開發(fā)，把節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源放在首位，開源節(jié)流并重，提高資源利用效率。

1.2 稅收驅動

礦山企業(yè)依據(jù)稅收政策和礦業(yè)管理法律、法規(guī)繳納稅費，稅收直接影響企業(yè)的財務狀況，從而影響企業(yè)的管理和資源的利用，積極的稅收政策是驅動礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的重要因素[7-8]。低品位、共伴生、難處理礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用需要加大科技攻關和改進工藝設備，在稅收政策方面，如果礦山企業(yè)主產(chǎn)品與共伴生礦產(chǎn)品執(zhí)行同樣的稅收政策，企業(yè)從自身收益出發(fā)，提升科技水平的積極性不高，制約礦產(chǎn)資源利用水平的提高。我國共生礦、伴生礦、低品位礦較多，因此必須實施集約開采、集約選礦、綜合回收利用戰(zhàn)略，對集約和綜合利用礦產(chǎn)資源的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，提高企業(yè)節(jié)約集約利用資源的積極性。為有效發(fā)揮稅收杠桿調節(jié)作用，促進資源節(jié)約集約利用，《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)規(guī)定對符合條件的采用充填開采方式采出的礦產(chǎn)資源和衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)資源，減征資源稅；對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，也采取減免政策。此外，受全球貿(mào)易爭端的發(fā)酵、環(huán)境保護約束趨緊、新冠肺炎疫情等因素的影響，礦山企業(yè)生產(chǎn)成本趨于上漲，不斷改進稅收政策，創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境也是促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用和礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

積極合理的稅收制度、明確的政策導向是降低企業(yè)生產(chǎn)成本，提高投資回報率，推動礦業(yè)技術創(chuàng)新和升級，驅動礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)礦業(yè)高質量發(fā)展的重要措施。我國的稅收政策在維護國家礦產(chǎn)資源權益、營造公平競爭的市場環(huán)境、合理調節(jié)礦產(chǎn)資源收入、督促企業(yè)治理恢復環(huán)境、促進資源集約節(jié)約利用等方面發(fā)揮了積極的作用，同時也存在很多問題。稅費改革要充分考慮企業(yè)經(jīng)營實際情況，合理確定稅率水平和繳納方式，降低企業(yè)稅費負擔，同時，財政部、國家稅務總局和地方政府應加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，及時制定切實可行和符合地方實際的具體稅費減免認定條件，促進稅費改革成果有效落地。

1.3 監(jiān)管驅動

根據(jù)我國憲法規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為需要政府有效監(jiān)管，確保資源沒有被浪費[9]。市場機制是礦產(chǎn)資源高效配置的基本方式，但在實際的礦業(yè)市場中，市場不能完全發(fā)揮高效利用資源的作用，需要依靠政府的管制來克服市場機制的弱點，同時有效控制外部不利因素。

政府對礦產(chǎn)資源利用的監(jiān)管表現(xiàn)為直接管制和間接管制兩方面。直接管制是政府利用行政強制權，直接干預礦業(yè)主體的行為，在礦產(chǎn)開發(fā)利用中對無證開采、亂采濫挖、越界采礦等違法行為進行查處。間接管制是以形成并維持市場秩序為基礎，通過相關制度、政策來約束礦產(chǎn)資源利用過程中的供需行為，從而促進礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用。目前我國礦產(chǎn)資源監(jiān)管工作已經(jīng)形成了一套相對完整的體系，在礦產(chǎn)資源勘查方面，對礦區(qū)內具有工業(yè)價值的共生礦產(chǎn)和伴生礦產(chǎn)進行綜合勘查、綜合評價；在儲量保護方面，建立了礦山儲量年報制度；在礦產(chǎn)資源利用方面，從礦山開發(fā)利用方案、特定礦種總量控制、礦山合理開發(fā)利用“三率”指標要求、資源綜合回收等方面進行監(jiān)管?！兜V產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》對礦山開發(fā)利用礦產(chǎn)資源各種行為做出了明確規(guī)定。因此，嚴格的監(jiān)管措施是促進礦山企業(yè)節(jié)約集約利用資源的重要制度保障，是加強礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用最直接的驅動因素之一，但是隨著國家機構改革和央地事權劃分的完成，我國礦產(chǎn)資源監(jiān)管還存在事項和職責分工需要重新明確，基層監(jiān)管力量需要進一步加強等問題。

1.4 標準驅動

在現(xiàn)代工業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和全球化背景下，標準在促進科技進步、調整產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)品標準、促進礦產(chǎn)資源合理利用等方面有重要作用[10-11]。只有按照規(guī)范的礦產(chǎn)資源利用和環(huán)境保護標準生產(chǎn)，才能從源頭上促使企業(yè)節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。

礦產(chǎn)資源管理部門重視標準規(guī)范體系建設，發(fā)揮標準規(guī)范在科學管理中的作用?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。開采回采率、選礦回收率和綜合利用率是礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的三項基本指標，是評價礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源效果的主要指標。目前自然資源部制定的綠色礦山建設標準規(guī)范和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用“三率”指標要求，發(fā)揮了標準規(guī)范的強制和引領作用，對礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用具有良好的推動作用。自然資源部發(fā)布的礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用“三率”最低指標要求，涵蓋能源礦產(chǎn)、有色金屬礦產(chǎn)、黑色金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)等，基本構建形成了重要礦種的“三率”指標體系。上述指標要求是礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的“最低要求”和綜合利用的“紅線”，將作為礦山企業(yè)開發(fā)利用方案和礦山設計的依據(jù)。

2 礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用技術驅動

2.1 資源稟賦條件驅動

礦床的經(jīng)濟價值既取決于礦石儲量的大小，也取決于礦石稟賦條件的好壞。礦石的稟賦條件主要包括礦石類型、品位、綜合利用價值等因素[12-13]。礦產(chǎn)資源稟賦條件的好壞，在提高資源節(jié)約集約利用水平上起到基礎性作用。長期以來，持續(xù)大規(guī)模的開發(fā)使易采選礦石逐漸變少，礦體形態(tài)、產(chǎn)狀變得越來越復雜，礦物嵌布粒度越來越細，且大多數(shù)礦物呈共伴生狀態(tài)，采出品位逐漸降低，礦產(chǎn)資源利用難度越來越大。對于稟賦條件差的礦產(chǎn)資源必須要進行系統(tǒng)的地質學和礦物學研究，為資源的高效利用提供科學依據(jù)。由于資源稟賦條件的不同，等量的投入會得到不等量的產(chǎn)出。開采資源稟賦條件好的企業(yè)，成本低于開采劣質資源的企業(yè)，在相同的經(jīng)濟環(huán)境中將獲得更多的利潤。因此，礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用與資源的賦存條件、技術條件和經(jīng)濟環(huán)境密切相關，資源稟賦條件是礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的前提驅動力。

2.2 采礦技術驅動

采礦是礦產(chǎn)資源加工利用的第一個環(huán)節(jié)，高采礦回采率為資源高效利用奠定良好基礎。在采礦的歷史實踐中，采礦工具由石器、木錘逐漸演變?yōu)榻饘俟ぞ撸蟊粰C器所取代；采礦的勞動力由人力、蓄力逐漸被機器代替；火藥的使用改變了采礦工藝，大大地提高了勞動生產(chǎn)率。近代以第一次工業(yè)革命為標志，開創(chuàng)了以機器代替手工勞動的時代，使采礦技術有了革命性的進步。目前以計算機為核心的信息技術以及大型設備在礦山的應用，使得開采回采率逐步提高，礦石貧化率逐步降低。為了適應不同的礦床賦存條件和開采環(huán)境，地下礦山開拓和開采方法隨著開采技術的進步不斷演變。地下礦山采礦方法的進步主要體現(xiàn)在木材消耗量大、效率低的采礦方法逐漸被淘汰，高效先進的采礦方法逐漸推廣，尤其是空場法、充填法和崩落法三類采礦方法廣泛應用?，F(xiàn)代露天礦山生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，勞動生產(chǎn)率不斷提高，其技術基礎是采礦設備大型化及自動化的不斷升級改進，采礦技術的進步是驅動礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的關鍵環(huán)節(jié)[14-15]。

2.3 選礦技術驅動

近年來，中國的選礦技術取得了巨大的進步，以理論、工藝、藥劑、裝備和選礦信息化為代表的選礦技術發(fā)展迅速。面對資源劣勢，我國選礦面臨著許多國外不存在或尚未涉及的難題，選礦技術的進步加快了低品質礦石的利用，使一些低品位、復雜難處理的貧瘠資源得到充分利用，對于資源的節(jié)約集約利用具有重要的意義。技術的局限性是制約礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的瓶頸，技術進步可以促進節(jié)能低耗的選礦工藝和設備的研發(fā)，在原礦入選品位降低、可選性變差的情況下，保持現(xiàn)有的選礦回收率，在原礦入選品位和可選性不變的情況下，提高選礦回收率，并且能夠提高精礦產(chǎn)品質量。在信息化時代，選礦技術的發(fā)展離不開數(shù)字化、智能化，加快信息技術與傳統(tǒng)選礦技術的融合，有利于提高生產(chǎn)效率、 降低生產(chǎn)及運營成本、 提升產(chǎn)品質量， 從而驅動礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約利用。選礦技術的進步使生產(chǎn)出來的精礦品位更高、 雜質含量更低， 不僅促進選礦環(huán)節(jié)資源的節(jié)約集約利用，還為冶金環(huán)節(jié)提供質量更好的原料。

3 驅動因素的耦合驅動作用

礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用水平與驅動因素的驅動作用密切相關。礦業(yè)政策是國家意志的體現(xiàn)，在宏觀層面調控礦產(chǎn)資源的利用方式，具有強制性、時效性特征，周期性影響礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用方式，規(guī)范礦山企業(yè)的生產(chǎn)行為；技術創(chuàng)新是轉變生產(chǎn)方式、提高資源利用效率的根本途徑，新科技的出現(xiàn)會直接影響資源的利用方式，技術優(yōu)勢可以幫助企業(yè)獲得更大的競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更好的市場效益，從而帶來更多的研發(fā)投入，有益于礦產(chǎn)資源利用效率提高和企業(yè)轉型升級。然而，政策驅動、技術驅動是由多因素、多變量組成的，各驅動因素在運行過程中按照不同的方式和規(guī)則互相影響，有著復雜的耦合關系。各驅動因素在實現(xiàn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的目標時，通過有效耦合使各方驅動協(xié)同一致。對于整個驅動系統(tǒng)而言，單個驅動因素的正向驅動效應還不足以對驅動目標產(chǎn)生直接驅動力，當多個驅動因素都對目標產(chǎn)生正向的驅動效應，且驅動因素之間互相照應、密切配合，才能產(chǎn)生強大的驅動力，促進目標向最優(yōu)化發(fā)展。

4 結 語

政策驅動和技術驅動是影響礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的兩個重要方面，規(guī)劃驅動、稅收驅動、監(jiān)管驅動、標準驅動、資源稟賦條件驅動、采礦技術驅動、選礦技術驅動等驅動因素起了關鍵作用。礦業(yè)政策在克服市場失靈，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的最佳配置上發(fā)揮著重要作用，規(guī)劃、稅收、監(jiān)管、標準等是促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的有效手段，政府應該利用政策工具充分發(fā)揮作用?？萍歼M步改變了礦產(chǎn)資源的利用方式，提高了資源利用效率，是促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的源動力。礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用先進技術的不斷涌現(xiàn)，在優(yōu)質資源高效利用、盤活難處理資源等方面的應用潛力巨大，科技增儲仍有較大空間。各個驅動因素共同促進礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，在這種協(xié)同力的推動下，耦合驅動產(chǎn)生共振效應，促使礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。