基于農(nóng)村公路工程項目建設(shè)方管理模式研究

王飛

蕪湖市鳩江區(qū)交通運輸局/公路運輸管理所 安徽 蕪湖 241007

引言

農(nóng)村公路，是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃，并按照國家和省公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建的縣道、鄉(xiāng)道和村道，包括農(nóng)村公路的橋梁、隧道和渡口。農(nóng)村公路是保障農(nóng)村居民交通出行的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性設(shè)施，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供了基礎(chǔ)保障，農(nóng)村公路建設(shè)對加強鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為全面鄉(xiāng)村振興提供鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施保障。

由于農(nóng)村公路建設(shè)單位工作項目資金投入小、項目工期短、工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作不被重視?；鶎禹椖抗芾砣藛T專業(yè)水平參差不齊，管理工作混亂導(dǎo)致產(chǎn)出效能低下，不利于農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展。選擇合理高效農(nóng)村公路管理模式，對農(nóng)村公路未來的建設(shè)發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

1 我國農(nóng)村公路建設(shè)管理現(xiàn)狀

我國農(nóng)村公路建設(shè)管理還處在發(fā)展階段，不僅專業(yè)管理人員缺乏、資金短缺、管理機構(gòu)不健全，導(dǎo)致農(nóng)村公路項目的建設(shè)管理處在較低的管理水平。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理養(yǎng)護機構(gòu)不健全，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了公路站、交通辦等公路管理機構(gòu)專門對鄉(xiāng)村道路管理養(yǎng)，但是很多地方?jīng)]有建立公路管理養(yǎng)護機構(gòu)，沒有安排專業(yè)人員開展相關(guān)工作，人員屬于地方建設(shè)辦、城建辦等建設(shè)部門，沒有形成專人專管的體制[1]。

第二，農(nóng)村公路建設(shè)及養(yǎng)護資金投入不足，農(nóng)村公路點多面廣，道路里程長，以蕪湖市2020年為例，公路總里程10918公里，其中縣、鄉(xiāng)、村道總里程9599公里，農(nóng)村公路占公路總里程的87.9%。大量的農(nóng)村公路需要大量的建設(shè)養(yǎng)護資金，但是基層財政往往負擔(dān)不起。

造成了農(nóng)村公路中縣道建設(shè)和養(yǎng)護經(jīng)費投入最多，部分經(jīng)濟能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)道自行養(yǎng)護管理，這部分的鄉(xiāng)道量非常少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金非常有限，對鄉(xiāng)道養(yǎng)護管理往往重視不夠，無法正常養(yǎng)護和路政管理。絕大多數(shù)村道沒有被列入交通主管部門的養(yǎng)護范疇 ，村道只能靠村民組自行維護，很多村道實際上處在無人養(yǎng)護管理的境地。

第三，專業(yè)技術(shù)人員十分缺乏，蕪湖市鳩江區(qū)2021年交通運輸局擁有工程管理相關(guān)人員15人，其中工程系列專業(yè)技術(shù)人員5人，全日制?？埔陨?人，全日制本科以上3人。專業(yè)技術(shù)人員缺乏導(dǎo)致工程管理水平及信息化、科學(xué)化水平不高，制約了公路交通事業(yè)發(fā)展[2]。

2 農(nóng)村公路建設(shè)主要管理模式分析

農(nóng)村公路點多面廣，在基層輻射區(qū)域大，項目管理面臨監(jiān)管分散、檢查困難、配套設(shè)施不夠完備、管理措施落實難到位及管理技術(shù)水平低等管理難的問題，這樣不僅提高了項目管理實施風(fēng)險，還容易產(chǎn)生廉政風(fēng)險，選擇更高效的管理模式，對農(nóng)村公路項目管理有著重要的意義。

2.1 集中式管理

這種模式是將縣道、鄉(xiāng)道及村道農(nóng)村公路項目管理主要的工作及職責(zé)交由縣級交通運輸主管部門及下屬公路管理機構(gòu)完成，而項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)項目的外部協(xié)調(diào)、項目實施外部保障工作，以縣級管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與輔助管理。例如：項目實施用地協(xié)調(diào)、用于水用電保障等，保障項目的順利實施。集中式管理的特點是層級簡單，橫向部門少，溝通協(xié)調(diào)效率高?？h級公路管理機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織機構(gòu)之間通過項目聯(lián)系、行業(yè)規(guī)范、部門運行機制及公文系統(tǒng)形成有效的溝通，共同為農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作的開展提供支持與保障。

集中式項目管理模式的優(yōu)點主要有：第一，作為技術(shù)力量較強的縣公路管理機構(gòu)將主要的力量集中在農(nóng)村公路項目本身的建設(shè)中，工程的質(zhì)量、安全、進度能夠得到有效的實施保障。第二，項目大量繁雜的外部協(xié)調(diào)工作由基層經(jīng)驗充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完成，能夠充分發(fā)揮屬地政府資源調(diào)配和矛盾化解及群眾工作的優(yōu)勢。第三，縣級公路管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，招標(biāo)統(tǒng)一的設(shè)計單位和施工、監(jiān)理單位，有利于項目內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通，內(nèi)部信息的暢通，保證了信息傳遞更準(zhǔn)確、準(zhǔn)時，利于項目管理目標(biāo)的實現(xiàn)。第四，集中管理模式能夠保證投入較高水平的縣級公路管理機構(gòu)工作管理人員，對農(nóng)村公路項目管理起著至關(guān)重要的作用。第五，有利于項目資金統(tǒng)一管理。

集中式項目管理模式的缺點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及公路管理機構(gòu)無法實際負責(zé)屬地農(nóng)村公路項目建設(shè)管理，必然會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)發(fā)展積極性，不利于長期公路事業(yè)的建設(shè)發(fā)展。第二，縣級公路管理機構(gòu)對所有項目的統(tǒng)一管理，造成與基層群眾的聯(lián)系少，不容易了解村民群眾的要求和想法，容易造成群眾需要無法實現(xiàn)的情況，產(chǎn)生項目所在地群眾與項目參建各方?jīng)_突及信訪需求。第三，縣級公路管理部門工作量增大，項目管理力不從心，一線項目管理人員怨言增加，及責(zé)任心減少，在有限的人力資源和物資保障的情況下，項目管理過渡分散。第四，缺乏廉政監(jiān)管，沒有監(jiān)察部門駐點，容易出現(xiàn)基層腐敗問題。第五，沒有審計部門跟蹤，存在項目經(jīng)濟風(fēng)險，項目成本控制難度加大。

2.2 分攤式管理

這種模式是將縣道公路項目由縣級交通運輸主管部門負責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)部分外部協(xié)調(diào)工作；鄉(xiāng)道及村道農(nóng)村公路項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理機構(gòu)負責(zé)，縣級交通運輸主管部門負責(zé)技術(shù)指導(dǎo)及工程項目質(zhì)量和安全監(jiān)管，項目所在行政村參與項目的建設(shè)。

分攤式項目管理的特點是職責(zé)層次劃分明確，實際負責(zé)的主體增加，參與的單位增加，管理人員及力量加大，管理范圍增大，溝通協(xié)調(diào)效率降低，縣級公路管理機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府公路管理機構(gòu)之間更多的監(jiān)督及上報關(guān)系，增加了各單位的溝通頻率，但是項目管理上級監(jiān)督、多方參與項目建設(shè)更加公開、公正。

分攤式項目管理模式的優(yōu)點主要有：第一，遵循了縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管的基本原則，實現(xiàn)了對農(nóng)村公路養(yǎng)護管理職責(zé)的層次性劃分，確保工程項目管理工作計劃開展的有序性與規(guī)范性。第二，村民作為農(nóng)村公路最直接的使用者，通過分攤式管理模式的應(yīng)用，能夠使其更加積極參與到對農(nóng)村公路項目實施的工作過程中，發(fā)揮一線的監(jiān)督管理作用，并以村委會作為村道的管理載體，發(fā)揮其對村道項目監(jiān)管的能效，降低上級政府及部門的監(jiān)管頻率及現(xiàn)場管理難度。第三，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對地方農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府及公路管理機構(gòu)對于農(nóng)村公路項目資金的安排更加合理與科學(xué)，有助于養(yǎng)護管理工作計劃的科學(xué)落實。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及公路管理機構(gòu)在成為農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作責(zé)任主體，行政村參與項目管理及外部協(xié)調(diào)，提高了項目管理的工作效率，項目建設(shè)更加透明化，降低了現(xiàn)場監(jiān)管的難度。第五，使得縣級交通管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督以及檢查等項目建設(shè)管理監(jiān)管工作更加統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，能夠形成良好的信息溝通與反饋機制，有利于全面了解縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作的開展情況。

分攤式管理的缺點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及公路管理機構(gòu)養(yǎng)護技術(shù)能力以及管理措施方面出現(xiàn)明顯的不足，導(dǎo)致項目管理質(zhì)量參差不齊。第二，由于參與負責(zé)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及單位增多，縣級公路管理機構(gòu)的監(jiān)管工作增加，難度加大，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府公路管理機構(gòu)之間更多的監(jiān)督及上報關(guān)系，增加了各單位的溝通頻率。第三，缺乏廉政監(jiān)管，沒有監(jiān)察部門駐點，容易出現(xiàn)基層腐敗問題。第四，沒有審計部門跟蹤，存在項目經(jīng)濟風(fēng)險，項目成本控制難度加大。

2.3 項目部式管理

就是將農(nóng)村公路項目管理中組建一個或者多個綜合管理項目部，每一個項目部可以管理一個或者多個農(nóng)村公路建設(shè)項目，項目部成員有縣級公路管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公路管理部門、項目所在地村委會，縣級跟蹤審計部門，縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點監(jiān)察部門?？h道建設(shè)管理由縣級公路管理部門人員負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級村級負責(zé)協(xié)調(diào)配合，審計部門負責(zé)審計監(jiān)管，駐點監(jiān)察部門負責(zé)廉政監(jiān)督。鄉(xiāng)道及村道由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村負責(zé)管理，縣級公路管理部門負責(zé)技術(shù)指導(dǎo)及技術(shù)監(jiān)督，審計部門負責(zé)審計監(jiān)管，駐點監(jiān)察部門負責(zé)廉政監(jiān)督。

項目部式管理模式的優(yōu)點主要有：第一，提高了各相關(guān)單位的參與度及各相關(guān)單位之間的工作效率及反應(yīng)速度，使得項目溝通更加快捷，項目實施過程中處理問題及困難的效率大大提高。第二，各項目部作為一個綜合管理單位的技術(shù)水平、外部溝通協(xié)調(diào)能力及整體工作水平處于較高水平，能保證農(nóng)村公路項目管理質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展，有利于基層項目監(jiān)管水平的提升。第三，有了駐點監(jiān)察部門的參與，廉政監(jiān)管加強，不容易出現(xiàn)基層腐敗問題，項目建設(shè)管理透明化更高。降低了項目管理人員的廉政風(fēng)險，一定程度上實現(xiàn)了項目部人員相互監(jiān)督，相互提醒，既保護了基層一線的管理人員，又給施工方及監(jiān)理方造成一定的廉政壓力，提高其廉政成本，迫使其按質(zhì)按量完成項目施工。第四，審計部門跟蹤，從經(jīng)濟方面對項目管理進行了監(jiān)督，減少項目隨意變更及簽證，加強了工程計量監(jiān)管，降低了項目經(jīng)濟風(fēng)險，項目成本控制更準(zhǔn)確。第五，各部門參與有利于管理人員的互相學(xué)習(xí)提高，利于培養(yǎng)基層工程項目管理人員。

項目部式管理模式的缺點主要有：第一，各參與部門項目管理權(quán)力平衡較難，容易出現(xiàn)互相不支持的工作局面，導(dǎo)致項目推進難度大。第二，對于施工單位及監(jiān)理單位處于多頭領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)，施工方正常情況下要接受多個部門的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成指令矛盾，項目推進減緩。第三，項目部成員均是根據(jù)項目施工的時間組建，項目結(jié)束后項目部即解散，項目部成員的工作穩(wěn)定性低[3]。

3 對農(nóng)村公路建設(shè)方管理工作模式的幾點建議

隨著我國“四好”農(nóng)村公路建設(shè)的深入推進，提高農(nóng)村公路建設(shè)方項目管理水平，對“四好”農(nóng)村公路建設(shè)也是很大的推動作用。首先要加大對基層工程項目管理人員的技術(shù)及管理知識培訓(xùn)，提高項目管理人員的水平；其次在項目管理中提倡跟蹤審計和駐點監(jiān)察，降低廉政風(fēng)險，提高項目監(jiān)管的可控性及實施過程的準(zhǔn)確性；最后繼續(xù)科學(xué)化各單位的分工，對管理制度進行合理的規(guī)劃，提高項目管理系統(tǒng)的運行效率，高質(zhì)量完成農(nóng)村公路建設(shè)管理工作。