土地要素高效配置的問題分析對策及建議

張 杰

山東省鄄城縣自然資源和規(guī)劃局山東 鄄城 274600

1 基本情況

1.1 重點項目實施和保障方面

2020年省重大項目2個，當(dāng)年使用省配置新增計劃指標(biāo)775畝，辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收。市重點項目9個1164 畝，辦理了征地、供地手續(xù)。2021年省重大項目3個，其中為生物學(xué)院使用省計劃指標(biāo)393畝，辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收。低風(fēng)速風(fēng)電產(chǎn)業(yè)園使用2019年批復(fù)土地，魯西藥業(yè)使用2020年批復(fù)土地，辦理了供地手續(xù)。省重點項目8個，當(dāng)年使用新增計劃指標(biāo)824畝，挖潛指標(biāo)222畝，辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收。上述省市重點項目均已實施。

1.2 土地成片開發(fā)方面

鄄城縣2021年批準(zhǔn)的成片開發(fā)面積700.2433公頃，批準(zhǔn)的擬征收地塊面積278.6456公頃，已批復(fù)面積89.7715公頃，完成當(dāng)年比例37.34%，總?cè)蝿?wù)完成比例32.22%，在全市處于靠后位置。

1.3 征地供地和土地利用方面

1.3.1 征地供地情況

2009-2021年，鄄城縣共征收土地2114.3048公頃，完成土地供應(yīng)1914.1271公頃，平均供地率為90.53%，其中2009年沒有征地，2010年、2015年、2016年和2017年四個年度的供地率已達(dá)到了100%，批而未供土地主要集中在2018-2021四個年度。

1.3.2 閑置土地處置情況

2021年度，鄄城縣閑置土地共計370畝，涉及五個項目，分別是即發(fā)房地產(chǎn)三個項目面積196畝，大川置業(yè)房地產(chǎn)項目73畝，銀田置業(yè)房地產(chǎn)項目面積101畝；已盤活273畝，盤活率73.78%，剩余菏澤大川置業(yè)有限公司一個項目至今還沒有盤活。

1.3.3 城鎮(zhèn)低效用地在開發(fā)情況

2020年鄄城縣完成低效用地盤活21個項目，盤活面積59.8688公頃；2021年申報盤活項目16個，面積68.447公頃，目前省廳還沒有審核。

2 存在的主要問題及成因分析

2.1 土地要素保障能力不足

2.1.1 項目的選址不符合現(xiàn)行規(guī)劃

比如，2021年鄄城縣列入省重大項目的有3個，除低風(fēng)速風(fēng)電產(chǎn)業(yè)園270畝土地在2020年已經(jīng)批復(fù)為建設(shè)用地外，其余2個既不符合土規(guī)，又不符合城規(guī)。盡管自2021年8月初就組織開展兩規(guī)一致性修改工作，但直至11月中旬兩規(guī)一致性修改方案通過省政府批準(zhǔn)，至11月16日菏澤生物醫(yī)藥職業(yè)技術(shù)學(xué)院土地征收方才完成省級審批備案。而魯西藥業(yè)項目由于兩規(guī)均不符合，迄今未能納入土地征收成片開發(fā)方案，該項目尚有42畝土地至今無法辦理土地征收手續(xù)，不能享受到省重大項目配置的新增建設(shè)用地指標(biāo)政策。

2.1.2 項目用地不符合成片開發(fā)政策

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》對土地征收做出重大修改，根據(jù)第45條，除國防外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、保障性住房用地之外，其他項目用地，必須納入成片開發(fā)方案，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，方可以允許申報土地征收手續(xù)。根據(jù)自然資源部和山東省自然資源廳土地征收成片開發(fā)方案編制規(guī)則，只有納入國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的土地，才允許納入土地征收成片開發(fā)[1]方案。去年鄄城縣的重大工程項目，只有金土地醫(yī)療器械、城投化工等少數(shù)項目位于城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)，其他均位于村鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)，不符合納入土地成片開發(fā)范圍的條件。經(jīng)與上級積極爭取，把一部分已經(jīng)落實掛鉤指標(biāo)的村鎮(zhèn)規(guī)劃用地、以及不需要指標(biāo)的村鎮(zhèn)建設(shè)用地，如和美飼料、富達(dá)生物、晶炻元等納入了成片開發(fā)，但是仍有一些項目因為掛鉤指標(biāo)落實較晚或者沒有落實指標(biāo)，不能納入成片開發(fā)范圍，目前仍不能辦理征地手續(xù)。

2.1.3 項目不符合使用省以上新增計劃指標(biāo)條件

根據(jù)2021年的新增計劃配置政策，納入省重大項目、省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的，由國家配置新增計劃指標(biāo)。鄄城縣申報的省道304黃河公路大橋及連接線工程占地234.68畝、國道304黃河公路大橋及連接線工程占地272.09畝，在前期沒有納入省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，因土地指標(biāo)問題審批受阻。鄄城縣及時申報為省第二批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，解決了土地指標(biāo)來源問題，使用國家計劃指標(biāo)完成了土地征收及農(nóng)轉(zhuǎn)用申報。

2.1.4 項目用地資金籌措不到位

根據(jù)土地征收政策，項目用地組卷報批前，應(yīng)當(dāng)落實征地預(yù)存款[2]、被征地農(nóng)民社保資金，征地前期費用不落實的，不得申報土地征收手續(xù)。由于縣財政資金困難，征地預(yù)存款和社保費用需要用地單位自行籌措。由于各用地單位對于先行籌資認(rèn)識不一，工作進(jìn)展不平衡，一定程度上影響到土地征收進(jìn)度。

2.1.5 土地征收程序嚴(yán)格

一方面由于土地征收法律政策調(diào)整，包括土地成片開發(fā)方案、土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、要素跟著項目走、項目用地必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃等新規(guī)定，為土地征收設(shè)置了諸多的前置條件。另一方面土地征收程序更加嚴(yán)格。如根據(jù)土地管理法第47條，地上附著物和青苗補償協(xié)議，必須與各戶逐一簽訂《補償安置協(xié)議》，征地工作量大幅度增加，部分項目由于群眾工作困難，至今不能申報辦理土地征收，如相文學(xué)校項目用地，因為被征地村民阻力較大，嚴(yán)重影響了組卷上報進(jìn)度。

2.2 土地成片開發(fā)短板突出

一是申請納入土地成片開發(fā)方案的部分項目未按照時間節(jié)點按時上報組卷，影響了方案實施進(jìn)度。二是新增建設(shè)用地指標(biāo)不足，部分成片開發(fā)項目欠缺指標(biāo)。三是納入土地成片開發(fā)方案的個別項目申報面積大，實際征地申請報批時面積小，導(dǎo)致總體完成比例低。

2.3 土地征收和利用問題較多

2.3.1 存在批而未供問題

一是用地批準(zhǔn)后，因征地拆遷工作落實遲緩，無法達(dá)到供地條件。二是招商項目未能按計劃落地。因地區(qū)發(fā)展方向、城市規(guī)劃等調(diào)整，導(dǎo)致暫無法履行原招商承諾規(guī)劃等條件，或因市場環(huán)境影響，企業(yè)投資意向變化，導(dǎo)致項目未能落地。三是由于未采取量化式的管控手段[3]和獎懲辦法，超額、無序使用用地指標(biāo)狀況未能得到有效約束，隨著時間積累，形成了一定規(guī)模數(shù)量的“批而未供”土地，致使批而未供問題趨于嚴(yán)重。

2.3.2 供地不及時造成土地閑置

一方面，當(dāng)?shù)卣鞯仉y度加大。政府在征地過程中，不少農(nóng)民因?qū)ν恋貎r格、補償標(biāo)準(zhǔn)、利益分配等問題有存有異議，影響和干擾征地工作，以致政府無法如期供地，造成不少建設(shè)用地閑置。另一方面，缺少建設(shè)用地指標(biāo)。與企業(yè)簽訂合同后，因缺少建設(shè)用地指標(biāo)，沒有向用地單位供地，以致一些建設(shè)項目擱置，不少農(nóng)田已進(jìn)行前期開發(fā)難以有效利用。

2.3.3 違規(guī)用地造成土地閑置

在配置土地資源時，還缺乏一套科學(xué)合理的用地定量機制[4]，造成少數(shù)企業(yè)批多用少，而一些有發(fā)展?jié)撃?、成長型中小企業(yè)急需工業(yè)用地得不到解決。少數(shù)企業(yè)審批土地以“圈地”為目的，已供土地建設(shè)容積率和投資額未能達(dá)到規(guī)定要求，造成建設(shè)用地部分閑置。

2.3.4 部分區(qū)塊土地利用率不高

隨著城區(qū)規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)用地存在多批少用現(xiàn)象，廠房樓層低，廠區(qū)面積大，有的還在廠內(nèi)種起了莊稼，土地粗放使用。有些企業(yè)建筑體量小，建筑密度和容積率相對較低，一定程度上造成土地資源浪費。

2.3.5 企業(yè)自身問題

部分企業(yè)因科技含量不高或經(jīng)濟實力不強，造成建設(shè)進(jìn)度緩慢或者停工或者停產(chǎn)現(xiàn)象，造成土地空閑；部分企業(yè)屬于高耗能高污染項目，在新的政策下轉(zhuǎn)產(chǎn)難、進(jìn)度慢造成土地閑置。

3 對策建議

3.1 突出規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌計劃指標(biāo)

3.1.1 突出國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用、龍頭地位

強化對成片開發(fā)的所有項目供地均應(yīng)符合國土空間規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的引導(dǎo)。在項目選址論證階段，要充分對接新編制的國土空間規(guī)劃，確保項目位于國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)用地邊界[5]內(nèi)。近期申報的省重大項目、省重點項目，除了要對接國土空間規(guī)劃外，還要考慮國土空間審批有一個時間過程，盡量符合現(xiàn)行土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，在盡可能不調(diào)整規(guī)劃的范圍內(nèi)選址，或者是在調(diào)整一規(guī)的范圍內(nèi)選址，確保項目能夠符合當(dāng)前和長遠(yuǎn)規(guī)劃，保障項目落地。

3.1.2 項目立項要充分考慮新增計劃指標(biāo)配置政策[6]

當(dāng)前，省重大項目、省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目可以使用國家計劃指標(biāo)，其他項目均需使用市縣計劃指標(biāo)。因此，在項目立項階段，應(yīng)當(dāng)將新增用地數(shù)量較大的項目，以及符合單獨選址條件的項目，作為省重大項目和省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目申報的優(yōu)先選項，盡量納入省里的盤子，占用國家計劃指標(biāo)。

3.1.3 全力做好新增計劃指標(biāo)的爭取工作

2020年鄄城縣共使用市縣核補的計劃指標(biāo)1217.7885畝，保障了重點項目用地，比市核補鄄城縣的計劃指標(biāo)670畝多出547.7885畝。并將5個單獨選址項目，1個省重大項目項目，全部申報使用省以上新增計劃指標(biāo)，可以大大拓展鄄城縣經(jīng)濟發(fā)展用地空間。

3.2 規(guī)范成片開發(fā)，強化社會監(jiān)督。

3.2.1 堅持政府主導(dǎo)地位

政府作為征收主體，完全或主要基于公共用途需要，依據(jù)《土地管理法》及相關(guān)規(guī)定和合理補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收。

3.2.2 實行規(guī)模化開發(fā)

由政府依規(guī)對取得開發(fā)權(quán)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。一般地，成片開發(fā)的規(guī)模要明顯大于其他土地開發(fā)形式。

3.2.3 堅持非營利性

無論政府是否是唯一開發(fā)主體，無論是完全公益性或準(zhǔn)公益性，無論開發(fā)規(guī)模如何，均不得以營利為目的，不得背離“公共用途”[7]的初衷。更不能借助成片開發(fā)，侵占群眾土地權(quán)益，謀求不當(dāng)土地增值。

3.2.4 建議加強上級政府和同級人大監(jiān)督

要切實加強省級以上人民政府對成片開發(fā)的認(rèn)定和批準(zhǔn)。同時應(yīng)加強人民代表大會及其常委會對所在地土地成片開發(fā)的法律監(jiān)督、規(guī)劃審批及重大事項監(jiān)督。

3.2.5 建議加強社會監(jiān)督

為切實保障土地成片開發(fā)的公益屬性，開發(fā)過程要得到當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛認(rèn)可，為此建議建立健全成片開發(fā)的社會評議制度。

3.3 片區(qū)開發(fā)做好“三個統(tǒng)籌”

一是統(tǒng)籌管理。當(dāng)好項目全程的“操盤手”，對區(qū)域內(nèi)的所有項目、區(qū)域、政府投資活動進(jìn)行統(tǒng)籌管理。對于將項目經(jīng)營權(quán)、具體項目實施交給專業(yè)化企業(yè)的，政府也須當(dāng)好“甲方”，對企業(yè)經(jīng)營管理工作做好監(jiān)督管理。二是統(tǒng)籌投資。進(jìn)行投融資的統(tǒng)籌，通過流入、流出資金的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)資金的高效使用。三是統(tǒng)籌開發(fā)。政府必須做好統(tǒng)籌開發(fā)，將有收益和沒有收益的項目統(tǒng)籌實施，或者將某一個街區(qū)的項目進(jìn)行統(tǒng)籌，實現(xiàn)項目收益的平衡。

3.4 加強土地監(jiān)管，構(gòu)建長效機制

3.4.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，整體推進(jìn)

成立批而未供和閑置低效土地處置專項行動工作專班，建立“一個問題、一套班子、一個方案、一抓到底”的工作機制，形成強大的推進(jìn)工作氛圍和攻勢。

3.4.2 精準(zhǔn)施策，靈活供地

積極推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、租讓結(jié)合、彈性出讓等靈活的供地方式，促進(jìn)批而未供有效利用，有效防范低效閑置事情的發(fā)生。嚴(yán)格落實“要素跟著項目走”[8]的要求，嚴(yán)把供地關(guān)口，防范違反土地供應(yīng)政策的虛假供地行為。

3.4.3 重點督導(dǎo)，掛牌督辦

組織相關(guān)部門成立督查組，對批而未供土地消化利用和閑置土地處置不力、進(jìn)展緩慢的項目相關(guān)單位開展督查、約談、掛牌督辦、公開曝光，督促整改。

3.4.4 健全機制,跟蹤管理

加強土地批后監(jiān)管，進(jìn)一步完善建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，建立健全低效閑置土地實時監(jiān)測和預(yù)警預(yù)告制度[9]，第一時間發(fā)現(xiàn)低效閑置土地苗頭、第一時間督促企業(yè)開工建設(shè)。完善建設(shè)項目用地掛牌施工、動態(tài)巡查和復(fù)核驗收等制度。加強部門間協(xié)作配合，構(gòu)建土地節(jié)約集約利用長效工作機制。