南水北調(diào)中線干線工程內(nèi)部審計全覆蓋實踐

汪 強(qiáng)，李 寧

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

黨的十九大提出加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督， 構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、 權(quán)威高效的監(jiān)督體系，審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 職能與作用進(jìn)一步加強(qiáng)。 2018 年中央成立審計委員會，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對審計工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（以下簡稱中線建管局）按照“高效干事不出事，逢事必審”要求，建立和完善內(nèi)部審計全覆蓋體系， 逐年加大內(nèi)部審計力度，基本實現(xiàn)審計對象、審計內(nèi)容、 審計時點全覆蓋和主要經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動事前、 事中、 事后監(jiān)督全覆蓋，常態(tài)化審計監(jiān)督態(tài)勢初步形成。

一、審計對象

中線建管局是水利部直屬的大型國有企業(yè)，負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線干線工程 （以下簡稱南水北調(diào)中線工程）的建設(shè)和運(yùn)營管理， 總資產(chǎn)約1 500億元。 中線建管局總部位于北京，分別在河南南陽、河南鄭州、河北石家莊、天津、北京等5 個城市設(shè)立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下屬現(xiàn)地管理處共44 個， 分布于南水北調(diào)中線工程沿線。中線建管局另設(shè)有保安公司、信息科技公司、 實業(yè)發(fā)展公司等3 個全資子公司， 負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線工程的安全保衛(wèi)、工程巡查、信息機(jī)電設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)和后續(xù)工程建設(shè)等業(yè)務(wù)。

按照審計對象全覆蓋原則，內(nèi)部審計對象覆蓋中線建管局局機(jī)關(guān)、各分局及其現(xiàn)地管理處和直屬公司。

二、審計內(nèi)容

2016 年 12 月， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》， 要求創(chuàng)新審計理念，完善審計監(jiān)督體制機(jī)制，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，做到國有企業(yè)、國有資本走到哪里， 審計就跟進(jìn)到哪里，不留死角。 按照上述要求，中線建管局黨組提出了內(nèi)部審計 “逢事必審”原則。 “逢事必審”主要有兩方面內(nèi)涵：一是從審計廣度看，資金流到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里，所有經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動及經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動的各流程環(huán)節(jié)都要審計；二是從審計深度看，資金使用的合法性、 合規(guī)性要審計， 必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)效益性也要審計。

按照“逢事必審”原則，審計部門對各單位主要經(jīng)營管理業(yè)務(wù)和全面預(yù)算資金科目進(jìn)行了梳理分析，制定了審計內(nèi)容清單。 本著以問題為導(dǎo)向原則，針對審計內(nèi)容清單，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和本單位內(nèi)部管理制度，逐條梳理歸納出審計可能發(fā)現(xiàn)的常見問題清單。

審計內(nèi)容清單和常見問題清單包括內(nèi)部控制、財務(wù)會計、預(yù)算管理、采購管理、合同管理、項目實施、資產(chǎn)管理、管理性費(fèi)用、檔案管理等模塊，基本覆蓋了中線建管局的主要經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動，有效確保了審計內(nèi)容全覆蓋。

三、審計形式

審計部門主要采取了六種審計監(jiān)督形式，分別是年度審計、巡查審計、跟蹤審計、專項審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和采購監(jiān)督、合同會簽等日常經(jīng)濟(jì)財務(wù)風(fēng)險防控措施。 六種審計監(jiān)督形式基本實現(xiàn)了對審計對象、審計內(nèi)容、審計時點的全覆蓋， 以及對主要經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動事前、事中、事后監(jiān)督的全覆蓋，從而實現(xiàn)了“逢事必審”。

年度審計每年實施一次，對局機(jī)關(guān)、各分局、直屬公司等被審計單位上一年度的經(jīng)營管理活動和資金使用情況進(jìn)行全面審計。 年度審計是典型的事后審計，有利于系統(tǒng)性地發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險隱患，全面、客觀地對被審計單位的經(jīng)營管理工作進(jìn)行評價并提出改進(jìn)建議。 但事后審計重在 “治已病”，難以“防未病”，常被形容為“秋后算賬”，無法實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動實施過程進(jìn)行實時監(jiān)督和指導(dǎo)。

為彌補(bǔ)事后審計的不足，在每年開展年度審計的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新地開展巡查審計和重點項目跟蹤審計。 巡查審計即派遣若干審計組，以巡視檢查的方式進(jìn)行常態(tài)化的巡回抽查審計，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場快速認(rèn)定、快速下發(fā)審計整改通知。 跟蹤審計即選取投資規(guī)模大、實施內(nèi)容具有代表性的重要工程項目， 分階段適時跟進(jìn)項目立項、預(yù)算、采購、合同簽訂、現(xiàn)場實施、驗收及結(jié)算支付等工作，實行階段性審計。 巡查審計和跟蹤審計在發(fā)揮審計監(jiān)督作用的同時，可充分發(fā)揮對被審計單位的服務(wù)指導(dǎo)作用， 審計過程中可及時發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性風(fēng)險隱患，進(jìn)行風(fēng)險警示，提出管理性建議，最大限度地防止風(fēng)險隱患演化為實質(zhì)問題和損失，起到“防未病”作用。

專項審計即根據(jù)運(yùn)行管理工作需要， 并結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)的問題情況，對問題多、風(fēng)險大的專項工作進(jìn)行專題審計，如采購專項審計、預(yù)算執(zhí)行專項審計、防汛物資專項審計、拆舊物資和固定資產(chǎn)報廢專項審計等。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計即依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》， 對分局局長和直屬公司總經(jīng)理等直屬單位主要負(fù)責(zé)人實施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以在領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間進(jìn)行，也可以在領(lǐng)導(dǎo)人員離任后進(jìn)行，以任職期間審計為主。 領(lǐng)導(dǎo)人員任期每滿3 年，原則上應(yīng)進(jìn)行任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；任期滿1 年的領(lǐng)導(dǎo)人員，原則上應(yīng)在離任后3 個月內(nèi)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

日常經(jīng)濟(jì)財務(wù)風(fēng)險防控主要體現(xiàn)在審計部門實施采購監(jiān)督，參與合同會簽，對重要決策事項提供審計咨詢等方面。

四、審計協(xié)同

為壓實各方責(zé)任、 理順工作機(jī)制，保障內(nèi)部審計順利開展、審計成果充分應(yīng)用并取得良好成效，圍繞審計實施、審計整改、審計成果綜合應(yīng)用等建立了五方面協(xié)同機(jī)制。

一是局領(lǐng)導(dǎo)審計聯(lián)席會機(jī)制。 由局主要負(fù)責(zé)人召集其他局領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門主要負(fù)責(zé)人召開聯(lián)席會議，研究確定年度審計工作要點和計劃，聽取審計結(jié)果報告，議定審計整改方案，研究解決有關(guān)審計的重大問題。

二是總審計師協(xié)調(diào)會機(jī)制。 對審計過程中存在爭議的重大問題，由總審計師召集審計部門、 審計中介機(jī)構(gòu)、被審計單位、局機(jī)關(guān)職能部門共同研討。

三是審計配合協(xié)同機(jī)制。 合理明確被審計單位內(nèi)部審計配合牽頭部門和其他職能部門的職責(zé)分工，依據(jù)部門職能壓實審計配合責(zé)任， 各職能部門及其分管領(lǐng)導(dǎo)直接對接本專業(yè)的審計配合工作。

四是審計整改協(xié)同機(jī)制。 明確被審計單位內(nèi)部審計整改牽頭部門和其他職能部門的職責(zé)分工，依據(jù)部門職能壓實審計整改責(zé)任， 各職能部門及其分管領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)本專業(yè)的審計整改工作。 按照“審計部門組織，被審計單位為主，局機(jī)關(guān)職能部門協(xié)同”的原則，上下聯(lián)動，系統(tǒng)整改問題。

五是內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。 審計部門會同具有內(nèi)部監(jiān)督職能的綜合部、人力資源部、紀(jì)檢監(jiān)察部、稽查大隊等其他部門， 實現(xiàn)監(jiān)督信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、問題整改問責(zé)共同落實等，如綜合部將審計整改納入督辦事項，人力資源部將審計結(jié)果及整改情況納入績效考核并與薪酬掛鉤， 紀(jì)檢監(jiān)察部將有關(guān)審計結(jié)果及整改情況納入黨風(fēng)廉政考核等。

五、審計整改

在按照審計整改協(xié)同機(jī)制壓實整改責(zé)任基礎(chǔ)上，抓實抓細(xì)整改措施及要求。 被審計單位組織有關(guān)職能部門對審計發(fā)現(xiàn)的問題逐一分析研判，做到“四明確”，即明確原因，明確責(zé)任，明確整改措施，明確整改計劃和時限。 在整改具體問題時舉一反三，深入分析問題背后的深層次管理性原因，從內(nèi)控制度和工作機(jī)制入手徹底整改，防止問題重復(fù)發(fā)生。 對下屬各單位的共性、普遍性問題，局機(jī)關(guān)職能部門負(fù)責(zé)從全局層面組織整改。

整改實行銷號制度，當(dāng)年審計發(fā)現(xiàn)的問題一般在當(dāng)年整改完成，并由審計部門組織復(fù)核審計，經(jīng)復(fù)核整改不到位的持續(xù)跟蹤，直至全部銷號。

六、審計責(zé)任追究

為促進(jìn)各級單位和人員落實管理責(zé)任，主動規(guī)范和提升管理，從源頭上減少和避免問題，在做好審計整改工作的同時，對導(dǎo)致問題發(fā)生的責(zé)任單位和責(zé)任人實施責(zé)任追究。 責(zé)任追究辦法在建立審計發(fā)現(xiàn)的常見問題清單的基礎(chǔ)上， 將問題分為一般、較重、嚴(yán)重三個等級，根據(jù)問題等級和數(shù)量，按照定性和定量相結(jié)合的原則制定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，分別對直接責(zé)任單位、直接責(zé)任人、主管責(zé)任單位、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人等實施責(zé)任追究。

七、審計保障工作

1.制度保障

依據(jù)有關(guān)審計法律法規(guī)、 規(guī)章和規(guī)范性文件等，制定了《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計規(guī)定》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計質(zhì)量控制規(guī)范》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計和造價咨詢社會中介機(jī)構(gòu)備選庫使用管理辦法（試行）》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局采購監(jiān)督管理辦法（試行）》 等規(guī)章制度， 正在研究制訂《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局審計發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任追究辦法（試行）》。

2.組織保障

中線建管局配備了總審計師，為局黨組成員，協(xié)助局黨組和局主要負(fù)責(zé)人管理審計工作。 中線建管局自2004 年組建以來一直設(shè)有獨立的審計部門，2018 年為適應(yīng)審計工作的新形勢、新任務(wù)，經(jīng)水利部批準(zhǔn)，審計部門力量進(jìn)一步加強(qiáng)，內(nèi)設(shè)處室由1 個增加為2 個，人員編制由5 人增加為11 人，人員及專業(yè)逐步配齊配強(qiáng)。 為加強(qiáng)內(nèi)部審計專業(yè)力量，以公開招標(biāo)方式組建了內(nèi)部審計和造價咨詢社會中介機(jī)構(gòu)備選庫。

3.質(zhì)量保障

審計部門圍繞內(nèi)部審計 “審什么、怎么審”制定標(biāo)準(zhǔn)，以“一手冊兩清單”為核心開展內(nèi)部審計規(guī)范化建設(shè)，提升審計質(zhì)量和效率。

“一手冊兩清單”即內(nèi)部審計工作手冊、 審計內(nèi)容清單和審計發(fā)現(xiàn)的常見問題清單，主要有三方面作用：一是指導(dǎo)審計人員實施審計， 確保不同審計組對同類審計對象、 同一審計事項的審計深度和廣度基本一致， 避免因?qū)徲嬋藛T的業(yè)務(wù)能力、 經(jīng)驗等原因?qū)е聦徲媰?nèi)容、審計方法、審計結(jié)果的明顯差異；二是指導(dǎo)被審計單位對照“兩清單”自查自糾，將問題和風(fēng)險隱患解決在日常工作中， 從源頭上減少或避免風(fēng)險隱患；三是為審計報告編制、審計責(zé)任追究、 審計考核等提供統(tǒng)一的文書格式和標(biāo)準(zhǔn)化的問題描述方式。

審計部門加強(qiáng)對審計過程的質(zhì)量監(jiān)控，嚴(yán)把審計取證單、審計底稿、審計報告質(zhì)量，對審計中介機(jī)構(gòu)實施考核獎罰。

八、審計成效

1.形成審計監(jiān)督的持續(xù)震懾效應(yīng)

中線建管局自2017 年提出 “高效干事不出事，逢事必審”要求以來，逐年加大內(nèi)部審計力度，2019 年開始基本實現(xiàn)審計對象、審計內(nèi)容、審計時點全覆蓋和主要經(jīng)濟(jì)財務(wù)活動事前、事中、事后監(jiān)督全覆蓋，構(gòu)建起“逢事必審”監(jiān)督體系，與紀(jì)檢監(jiān)察、安全稽查并稱內(nèi)部監(jiān)督“三駕馬車”，常態(tài)化審計監(jiān)督態(tài)勢已經(jīng)初步形成。

2.提升了各級單位和人員的風(fēng)險意識、制度意識和合同意識

各級單位和人員以審計發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向， 不斷提升風(fēng)險防范意識，凡事統(tǒng)籌謀劃、周密部署，事前評估、事后總結(jié)，避免因事項緊急而違規(guī)辦事，對急事、難事、特殊事敢擔(dān)當(dāng)善作為，做到胸中有數(shù)、應(yīng)對有策。 強(qiáng)化法律法規(guī)和規(guī)章制度的剛性意識，不斷改進(jìn)和提升管理水平，確保管理行為合法合規(guī)，系統(tǒng)性地減少問題和風(fēng)險。 提高合同意識，科學(xué)、合規(guī)地編制合同文件，以合同為依據(jù)督促供應(yīng)商嚴(yán)格履行合同約定， 確保項目投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等全面受控。

3.促進(jìn)了有關(guān)專業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范和加強(qiáng)管理

通過審計整改，累計新建管理制度（含管理性文件）24 個，修訂完善制度28 個，優(yōu)化完善業(yè)務(wù)流程239 個。預(yù)算管理方面，提升了預(yù)算編制精準(zhǔn)度，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行剛性約束；采購管理方面，提升了采購控制價編制的規(guī)范性和評標(biāo)方法措施的有效性；合同管理方面，提升了合同文本編制的專業(yè)性和合同執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性；財務(wù)會計方面，提升了會計基礎(chǔ)工作、會計科目使用和費(fèi)用報銷的規(guī)范性； 資產(chǎn)管理方面，提升了驗收入庫、庫管、出庫、清查盤點等日常管理工作的規(guī)范性等。

4.避免和挽回了經(jīng)濟(jì)損失

對審計發(fā)現(xiàn)的結(jié)算支付不合規(guī)、變更定價不合理、變更依據(jù)不充分、費(fèi)用開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、 工程質(zhì)量缺陷、工程量計量不準(zhǔn)確等問題，審減扣回有關(guān)費(fèi)用或督促工程返工， 累計避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失2 111 萬元。