法治視角下的公路養(yǎng)護(hù)巡查工作實(shí)踐思考

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2019年底，江蘇省南通市交通綜合執(zhí)法體制改革完成后，公路部門失去了行政執(zhí)法的重要管理手段，在管養(yǎng)公路、維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)方面處于不利地位。新形勢下，南通市公路事業(yè)發(fā)展中心通州分中心在養(yǎng)護(hù)巡查工作方面率先開展了實(shí)踐探索,并從法治視角進(jìn)行了思考，從爭議性、重要性及履職性方面展開了闡述和論證。

通州公路養(yǎng)護(hù)巡查案例

2020年4月10日17時20分，通州公路分中心平潮養(yǎng)護(hù)巡查組組長馬忠余在下班途中發(fā)現(xiàn)，吉九公路136公里+600米處左側(cè)路面上有大約200多平方米的泥土污染，存在可能導(dǎo)致非機(jī)動車滑倒、機(jī)動車制動系統(tǒng)失靈等隱患。污染源來自于該段附近的15畝農(nóng)田2000立方米回填復(fù)耕工程。在通知養(yǎng)護(hù)值班人員趕到現(xiàn)場處置的同時，馬忠余聯(lián)系了交通綜合執(zhí)法部門，責(zé)令泥土運(yùn)輸方負(fù)責(zé)人停止裝運(yùn)；組織養(yǎng)護(hù)企業(yè)清除路面污染，采取建便道的的方式不讓泥土帶入路面，消除了運(yùn)輸車輛密封不嚴(yán)實(shí)、未全覆蓋，輪胎夾帶泥土等安全隱患，避免了重大交通安全事故的發(fā)生。馬忠余的行為，使該項(xiàng)農(nóng)田復(fù)耕的利民工程真正地做到了復(fù)工復(fù)產(chǎn)和安全通行兩不誤。

最終，該案例以“安全責(zé)任告知+服務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督”的方式解決。具體來說，“安全責(zé)任告知”是通州公路中心找到企業(yè)負(fù)責(zé)人，向其宣傳企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)法定代表人和實(shí)際控制人同為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的理念。告知企業(yè)主責(zé)任所在，使其意識到不履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的民事和刑事后果，從而增強(qiáng)消除隱患的責(zé)任感和緊迫感?！胺?wù)指導(dǎo)監(jiān)督”是通州公路中心指導(dǎo)企業(yè)如何履行安全生產(chǎn)責(zé)任、識別風(fēng)險和消除危險源，指導(dǎo)施工方“應(yīng)該怎么做”和“如何做了放心”，督促施工方增修30米臨時便道、配備水車沖洗運(yùn)輸車輛所夾帶的泥土，增派工作人員加強(qiáng)夜間進(jìn)出口路段巡查和現(xiàn)場保潔，確保路面干凈和車輛進(jìn)出安全。

公路養(yǎng)護(hù)巡查處置的必要性和重要性

該事件發(fā)生后，關(guān)注者產(chǎn)生了兩種聲音。一種意見認(rèn)為：“根本沒有用，養(yǎng)護(hù)部門沒有執(zhí)法權(quán)，怎么維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)？”“農(nóng)民沒有鋤頭怎么種地，戰(zhàn)士沒有槍怎么打仗，紙上談兵。”“如果宣講就能勝利，所有執(zhí)法部門都應(yīng)該休息，全民學(xué)法、用法、講法什么都能辦妥?！绷硪环N意見認(rèn)為：“改革后公路部門應(yīng)擺正自己的位子，不應(yīng)創(chuàng)造條件再去履行應(yīng)由行政部門履行的責(zé)任，只需對路產(chǎn)損壞案件依據(jù)民法盡力索賠，對因行政不作為造成的路產(chǎn)損壞案件應(yīng)向行政部門提起行政附帶民事訴訟要求賠償，不要操心種別人的田，慣壞了行政部門的懶政毛病，依法維護(hù)好自己的合法權(quán)益是首先應(yīng)考慮的事情?！薄皠荼卦斐晒非謾?quán)無法及時得到維護(hù)，因他人破壞公路造成的安全事故，公路部門還要被追責(zé)?！?/p>

兩種意見“仁者見仁，智者見智”表述了公路部門“不需作為”和“需要作為”的問題。管，沒有行政權(quán)；不管，“保安全、保暢通”的責(zé)任又回避不了。

公路部門養(yǎng)護(hù)巡查的目的，是及時確認(rèn)公路基礎(chǔ)設(shè)施的安全、完好，包括交通標(biāo)志、標(biāo)線、護(hù)欄的規(guī)范性和可視性，設(shè)置是否齊全、完好，如路基有無明顯坍塌，路面有無明顯坑槽、沉陷、波浪擁包等影響行車安全的病害。對于巡查發(fā)現(xiàn)的問題，能處置的需立即處置；不能處置的，立即通知責(zé)任部門采取應(yīng)急措施，發(fā)現(xiàn)問題不處置等于沒有巡查。因此，養(yǎng)護(hù)巡查處置作為公路部門發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險、化解安全隱患的重要工作手段，具有必要性和重要性。

從“巡查”角度講，公路部門必須有所作為，提高公路養(yǎng)護(hù)巡查質(zhì)量。

2016年10月20日，在通州五接鎮(zhèn)發(fā)生了一起行人誤行溺水死亡案件。當(dāng)日17時，市民錢某某騎電動自行車途經(jīng)沿江公路回家，向右斜對著河道直行，墜入原架空樓板下方的河道內(nèi)，被打撈上岸時已無生命體征。據(jù)庭審，事發(fā)路段原為一家超市，后因拆遷導(dǎo)致斜坡直接入河。11月9日，公路管理站根據(jù)交警、城管部門通告，在事發(fā)路段17.6米寬路肩設(shè)置了9根警示樁。2017年7月10日，法院判決：超市營業(yè)用房緊臨沿江公路，拆除后形成約17.6米寬的支路口，改變了原有的地形和路況，導(dǎo)致過往行人有可能誤認(rèn)為是支路口。五接鎮(zhèn)人民政府未履行“及時向公路管理或養(yǎng)護(hù)部門通告、消除安全隱患”的義務(wù)，導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生，存在一定過失；公路管理站作為交通設(shè)施養(yǎng)護(hù)單位，在營業(yè)用房拆除后的合理時間內(nèi)，未履行“應(yīng)當(dāng)在有臨水危險路段按國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置警告標(biāo)志和安全防護(hù)設(shè)施”職責(zé)，也存在一定的過錯；錢某某為完全民事行為能力人，其墜河溺亡自身也存在重大過失，因此可減輕侵權(quán)人的賠償責(zé)任。最終，五接鎮(zhèn)人民政府、公路管理站各承擔(dān)5%的管理責(zé)任。

從上述案例中，可以看出養(yǎng)護(hù)巡查質(zhì)量的重要性。巡查人員遇到或者發(fā)現(xiàn)公路物理狀態(tài)發(fā)生變化的，應(yīng)擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，及時做到“在一線發(fā)現(xiàn)問題、問題在一線解決”。

從“履責(zé)”角度講，公路部門必須有所作為,需要為“生命至上”盡責(zé)。

2015年，陜西省咸陽市發(fā)生“5·15”特別重大道路交通事故，一輛大客車下坡時左轉(zhuǎn)彎失控，從淳化縣道淳卜路沖下懸崖，造成35人死亡、11人受傷。

經(jīng)查，引發(fā)該事故的主要問題包括彎道、臨崖路段未設(shè)置護(hù)欄；監(jiān)督站對改建工程質(zhì)量監(jiān)督不到位，未發(fā)現(xiàn)建設(shè)施工違反設(shè)計文件、安全防護(hù)設(shè)施缺失；項(xiàng)目招投標(biāo)時未將已批復(fù)設(shè)計文件中的安全防護(hù)設(shè)施等項(xiàng)目納入招標(biāo)范圍；未按設(shè)計施工并申請項(xiàng)目整體竣工驗(yàn)收，造成安全防護(hù)設(shè)施缺失，安全防護(hù)能力不足等。該事故的結(jié)果是交通運(yùn)輸企業(yè)、交通管理部門，以及公安交通等相關(guān)人員被采取措施，其中淳化縣交通運(yùn)輸局公路股股長，因涉嫌玩忽職守罪被檢察機(jī)關(guān)立案偵查；西安市、咸陽市公路運(yùn)輸相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)被給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

該案例說明了履行好法定職責(zé)的必要性，相關(guān)部門和人員應(yīng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程養(yǎng)護(hù)公路，保證公路處于良好狀態(tài)。

江蘇省省道510線中間分隔帶設(shè)物理隔離（攝影：許建）

如何更好地履行好巡查處置工作職責(zé)

牢固樹立“養(yǎng)護(hù)巡查就是安全隱患排查”和“以法治路”的理念，擺脫行政思維，養(yǎng)成遇事找法的意識和化解難題的能力，強(qiáng)化監(jiān)督、檢舉、追訴、人格和許可5項(xiàng)權(quán)利的運(yùn)用，以民事主體身份依法維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，為人民群眾美好生活提供可靠的公路安全保障。

加強(qiáng)用法普法，依法規(guī)選用監(jiān)督權(quán)

《民法典》第八十六條規(guī)定：營利法人從事經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。

新形勢下處置涉路事件，公路部門要突破常規(guī)思維界限，注重法治宣傳與實(shí)踐，學(xué)習(xí)民法典、安全法、行政法等，熟悉和運(yùn)用行業(yè)治理、安全生產(chǎn)、行政執(zhí)法等法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，勇當(dāng)公路路產(chǎn)保護(hù)先行官。對非公路職責(zé)范圍內(nèi)的，采用法治視角處理問題，行使好社會公眾監(jiān)督權(quán)，要求涉事單位和個人遵守社會公德，承擔(dān)社會責(zé)任，將安全風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)。這種監(jiān)督權(quán)與公路法規(guī)定的監(jiān)督檢查和養(yǎng)護(hù)監(jiān)管是不同的概念，其沒有處罰權(quán)和強(qiáng)制性，能否順利解決問題，考驗(yàn)的是公路人的理論水平和溝通能力。

強(qiáng)調(diào)齊抓共管，依法規(guī)選用檢舉權(quán)

江蘇省南通市公路事業(yè)發(fā)展中心通州分中心工作人員測量斜中橋（攝影：胡錦華）

《公路法》第七條規(guī)定：任何單位和個人有權(quán)檢舉和控告破壞、損壞公路、公路用地、公路附屬設(shè)施和影響公路安全的行為?！栋踩a(chǎn)法》第七十一條規(guī)定：任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，均有權(quán)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報告或者舉報。

公路點(diǎn)多、面廣、線長，需要交通綜合執(zhí)法、公安交通管理部門的齊抓共管，包括司法部門的法治保障，才能保障公路完好、安全和暢通。公路與交通綜合執(zhí)法（包括公安交警）建立“責(zé)任共同”溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成合力，發(fā)現(xiàn)涉路違法行為直接抄送執(zhí)法部門處理，消除安全隱患。在機(jī)制未建立前，遇到緊急情況可參照12345、96196熱線模式，包括使用“隱患隨手拍”App行使檢舉權(quán)，轉(zhuǎn)交相關(guān)執(zhí)法部門查處，來證明公路部門做到盡責(zé)履責(zé)。

加強(qiáng)證據(jù)收集，依法規(guī)選用追訴權(quán)

《公路法》第八十五條規(guī)定：違反本法有關(guān)規(guī)定，對公路造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！睹穹ǖ洹返谝话俣畻l規(guī)定：民事權(quán)益受到侵害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

據(jù)規(guī)定，追訴民事、行政及刑事責(zé)任都需要提供相關(guān)證據(jù)。因此需要形成收集證據(jù)的習(xí)慣,使用車載記錄儀、手機(jī)、勘察記錄儀等設(shè)備記錄資料，保證自己盡責(zé)履責(zé)和盡責(zé)免責(zé)，它既是養(yǎng)護(hù)單價類項(xiàng)目計量的依據(jù)，也是向侵權(quán)人追償路產(chǎn)損失，甚至是司法移送的依據(jù)。沒有證據(jù)，任何民事和司法手段都難以實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)安全保護(hù)，依法規(guī)享用人格權(quán)

《民法典》第九百九十條規(guī)定：人格權(quán)是民事主體享有的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利?！栋踩a(chǎn)法》第五十四條、五十五條規(guī)定：從業(yè)人員在作業(yè)過程中，應(yīng)當(dāng)正確佩戴和使用勞動防護(hù)用品；應(yīng)當(dāng)接受安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)事故預(yù)防和應(yīng)急處理能力。

2015年7月31日，在江蘇省鹽淮高速公路鹽城段，一輛卡車撞上停在路邊的公路養(yǎng)護(hù)工程車，造成4人死亡、4人受傷。該案例說明，公路安全風(fēng)險隱患無處不在、無時不在，公路從業(yè)人員的生命權(quán)、身體權(quán)和健康權(quán)極易受到損害。

因此，即使公路巡查車輛警燈和執(zhí)法制服被撤銷，公路部門也要規(guī)范現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)巡查警示標(biāo)識和其他勞動防護(hù)用具的使用，以保護(hù)養(yǎng)護(hù)從業(yè)人員人身安全。

強(qiáng)化職責(zé)履行，依法規(guī)活用許可權(quán)

《安全生產(chǎn)法》第六十條規(guī)定：對擅自從事有關(guān)活動的，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理等。《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第三十三條規(guī)定：故意毀壞公私財物，造成公私財物損失五千元以上的、毀壞公私財物三次以上的、糾集三人以上公然毀壞公私財物的，應(yīng)予立案追訴。

交通綜合執(zhí)法體制改革后，南通公路部門承擔(dān)許可核查工作。2020年12月，江蘇省道225線一起道口接入公路未作硬化處理，造成路面污損，被江蘇省第三方安全管理監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)并要求整改。公路部門被要求硬化一個未經(jīng)許可、違法設(shè)置的道口，真的有點(diǎn)冤。經(jīng)議，公路部門采取了水馬封閉道口的方式處理并取得成效，交通綜合執(zhí)法大隊(duì)通知業(yè)主無許可手續(xù)不得擅自開通。此間，業(yè)主如損壞水馬，需接受行政處罰；損壞3次者以破壞交通設(shè)施和故意毀壞財物報警處理，且有可能被追究刑事責(zé)任。這樣處理，公路部門做到了盡心盡責(zé)，也最大程度地實(shí)現(xiàn)了盡責(zé)免責(zé)。