貫徹落實(shí)《地下水管理?xiàng)l例》奮力開(kāi)創(chuàng)地下水管理新局面

水利部水資源管理司司長(zhǎng) 楊得瑞

一、牢牢把握《條例》賦予的法定職責(zé)

《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書(shū)記治水重要講話(huà)指示批示精神的重要成果?！稐l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著地下水邁入依法嚴(yán)管的新階段。

《條例》聚焦地下水超采、污染突出問(wèn)題，強(qiáng)化地下水節(jié)約保護(hù)、超采治理和污染防治，作出了重要制度安排。《條例》明確水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)地下水統(tǒng)一監(jiān)督管理工作，并確定水行政主管部門(mén)的工作任務(wù)主要包括以下五個(gè)方面：一是調(diào)查與規(guī)劃。主要包括定期組織開(kāi)展地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，并依法向社會(huì)公布調(diào)查評(píng)價(jià)成果；編制地下水保護(hù)利用規(guī)劃；建立國(guó)家地下水儲(chǔ)備制度等。二是節(jié)約與保護(hù)。主要包括實(shí)行地下水取水總量控制制度，建立地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)，嚴(yán)格地下水取水許可管理，加強(qiáng)取水計(jì)量，地下工程建設(shè)監(jiān)管，地下水水源補(bǔ)給保護(hù)，地下水應(yīng)急備用飲用水水源建設(shè)，重要泉域保護(hù)等。三是超采治理。主要包括超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)的劃定，禁采區(qū)、限采區(qū)管理，超采綜合治理，海（咸）水入侵預(yù)防與治理等。四是污染防治。主要包括分層開(kāi)采管理，人工回灌補(bǔ)給地下水管理等。五是監(jiān)督管理。主要包括完善協(xié)作配合機(jī)制，建立統(tǒng)一的國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和信息共享機(jī)制，地下水取水工程監(jiān)管，取水工程封填井管理，地下水水源地安全評(píng)估，地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目取水管理，礦產(chǎn)資源開(kāi)采、地下工程建設(shè)疏干排水監(jiān)管，建立誠(chéng)信檔案等。

對(duì)于這些規(guī)定，要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，牢牢樹(shù)立法治意識(shí)，逐條梳理對(duì)照，切實(shí)履行各項(xiàng)法定職責(zé)，確?！稐l例》得到貫徹實(shí)施。

二、認(rèn)清落實(shí)《條例》的實(shí)踐基礎(chǔ)和面臨挑戰(zhàn)

近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，水利部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，先后組織開(kāi)展了劃定地下水超采區(qū)、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標(biāo)、實(shí)施南水北調(diào)東中線(xiàn)受水區(qū)地下水壓采、推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理、強(qiáng)化地下水監(jiān)管等工作，取得了明顯的成效。

1.地下水調(diào)查與規(guī)劃方面

（1）定期開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)

已組織開(kāi)展三次全國(guó)范圍水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，分別調(diào)查評(píng)價(jià)了1956—1979年、1980—2000年、2001—2016年系列地下水資源狀況。

（2）逐步完善規(guī)劃體系

2013年，會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制《南水北調(diào)東中線(xiàn)一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施，確定2020年、2025年受水區(qū)城區(qū)地下水壓采目標(biāo)。2016年，水利部會(huì)同原國(guó)土資源部印發(fā)了《全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃（2016—2030年）》，明確了2020年、2030年全國(guó)地下水開(kāi)采控制量分別為1 004億m3、922億m3，確定了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水開(kāi)采總量指標(biāo)和壓采目標(biāo)。2019年，聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動(dòng)方案》，以京津冀為核心，開(kāi)展地下水超采綜合治理。

2.節(jié)約與保護(hù)方面

（1）加快確定管控指標(biāo)

水利部2020年啟動(dòng)地下水管控指標(biāo)確定工作，以縣級(jí)行政區(qū)為單元，明確取水總量、水位“雙控”指標(biāo)。截至目前，已完成北京、天津、河北、黑龍江、江蘇、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、江西、寧夏、浙江、廣東共16個(gè)省份成果的技術(shù)審查，其中已印發(fā)了黑龍江、浙江、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、貴州、江西、寧夏10個(gè)省份的技術(shù)審查意見(jiàn)，重慶、廣西、湖南、貴州成果已經(jīng)省級(jí)人民政府同意后批復(fù)實(shí)施。

（2）不斷加強(qiáng)取水監(jiān)管

通過(guò)開(kāi)展全國(guó)取用水管理專(zhuān)項(xiàng)整治，摸清規(guī)模以上地下水取水情況，核查登記地下水取水口537萬(wàn)余個(gè)并推動(dòng)問(wèn)題整改。嚴(yán)控超載地區(qū)用水，對(duì)黃河流域地下水超采的62個(gè)縣區(qū)暫停新增地下水取水許可。結(jié)合取水許可電子證照管理，規(guī)范地下水取水關(guān)鍵信息。通過(guò)建立地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)管“一張圖”，逐步對(duì)地下水取水進(jìn)行數(shù)字化、智能化監(jiān)管。

（3）狠抓水位監(jiān)管

緊緊抓住“水位”這個(gè)關(guān)鍵，建立地下水水位變化通報(bào)機(jī)制，按季度對(duì)108個(gè)淺層及37個(gè)深層存在超采問(wèn)題的地級(jí)行政區(qū)的地下水水位同比變化情況進(jìn)行通報(bào)，并采取技術(shù)會(huì)商、約談、監(jiān)督檢查、考核等措施，推動(dòng)地方人民政府落實(shí)地下水超采治理責(zé)任。先后與9個(gè)地市人民政府進(jìn)行技術(shù)會(huì)商，切實(shí)增強(qiáng)了地方人民政府地下水超采治理的積極性和主動(dòng)性。

3.分區(qū)管控與超采治理方面

（1）逐步強(qiáng)化分區(qū)管控

2012—2014年開(kāi)展了全國(guó)地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)，全國(guó)有21個(gè)省份、122個(gè)地市、522個(gè)縣存在不同程度地下水超采問(wèn)題，超采面積28.71萬(wàn)km2。21個(gè)省份全部劃定地下水禁限采區(qū)范圍，并向社會(huì)公布。2020年，組織京津冀三?。ㄖ陛犑校┩瓿尚乱惠喌叵滤蓞^(qū)劃定，結(jié)果顯示京津冀超采區(qū)面積較上輪評(píng)價(jià)減少3 357 km2。2021年7月啟動(dòng)京津冀以外地區(qū)新一輪超采區(qū)劃定工作，力爭(zhēng)2022年年底完成。

（2）切實(shí)推進(jìn)超采治理

近年來(lái)，主要圍繞南水北調(diào)東中線(xiàn)一期工程受水區(qū)，河北、山東、山西、河南以及北京、天津推動(dòng)開(kāi)展地下水超采綜合治理，取得了城區(qū)年壓采30億m3，河北、山東、山西、河南四省農(nóng)村地區(qū)形成年壓采能力37億m3的成效。探索總結(jié)了“一減一增”為主線(xiàn)，節(jié)、控、調(diào)、管等措施相輔相成的超采治理模式，為其他地區(qū)開(kāi)展治理提供了可參考、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)水經(jīng)歷了從試點(diǎn)到常態(tài)補(bǔ)水，再到“常態(tài)補(bǔ)水+局部時(shí)段集中貫通補(bǔ)水”的積極嘗試。截至2020年年底，京津冀治理區(qū)淺層地下水水位總體上升0.23 m，深層承壓水水位總體回升1.34 m。截至2021年10月底，累計(jì)向京津冀河湖補(bǔ)水145億m3，華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇初見(jiàn)成效。目前，正在組織編制“十四五”華北及其他重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理方案、“十四五”華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動(dòng)方案。

4.地下水監(jiān)測(cè)計(jì)量方面

近兩年地下水監(jiān)測(cè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，有力支撐了地下水超采治理、水位通報(bào)、生態(tài)補(bǔ)水、成效評(píng)估等工作，隨著國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)二期工程的推進(jìn)，地下水管理“看不見(jiàn)”“摸不著”“測(cè)不準(zhǔn)”的難題將進(jìn)一步得到解決。地下水計(jì)量方面，地下水管控指標(biāo)中，設(shè)定了專(zhuān)門(mén)的地下水取用水計(jì)量率指標(biāo)。根據(jù)2021年6月印發(fā)的《水利部關(guān)于強(qiáng)化取水口取水監(jiān)測(cè)計(jì)量的意見(jiàn)》，水利部正在推進(jìn)地下水年許可水量5萬(wàn)m3以上的用戶(hù)安裝在線(xiàn)計(jì)量設(shè)施，以及農(nóng)灌機(jī)井計(jì)量設(shè)施安裝和“以電折水”規(guī)范等工作。

總結(jié)上述工作，可以說(shuō)地下水管理工作思路逐步清晰，推進(jìn)有序有力，效果日趨顯現(xiàn)，也為下階段貫徹實(shí)施《條例》打下良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

在看到這些工作進(jìn)展的同時(shí)，對(duì)照《條例》要求，我們必須清醒地看到地下水管理方面存在的差距和面臨的挑戰(zhàn)，包括地下水儲(chǔ)備制度尚未建立；地下水取水總量、水位“雙控”指標(biāo)確定工作正在推進(jìn)當(dāng)中；地下水取水許可監(jiān)管仍需加大力度；地下水監(jiān)測(cè)存在明顯短板；地下水取水計(jì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足要求，地下水超采治理面臨諸多矛盾，地下水管理人員缺乏，技術(shù)支撐需要加強(qiáng)。

三、“十四五”地下水保護(hù)治理的思路與任務(wù)

做好“十四五”地下水保護(hù)治理工作，要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水的重要講話(huà)指示批示精神，以貫徹落實(shí)《條例》為主線(xiàn)，以水定需、量水而行，強(qiáng)化地下水取水總量、水位“雙控”管理，加快地下水超采綜合治理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地下水可持續(xù)利用。

1.全面實(shí)行地下水取水總量、水位控制

（1）加快確定地下水取水總量、水位“雙控”指標(biāo)

這是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作，要按照“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的理念，以高度負(fù)責(zé)的精神、嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度，做好“雙控”指標(biāo)確定工作。要切實(shí)將地下水取用水量分解到縣級(jí)行政區(qū)。結(jié)合不同來(lái)水條件，分析豐枯降水影響，確定地下水水位控制閾值，統(tǒng)籌考慮泉域、生態(tài)脆弱區(qū)、海水入侵區(qū)、鹽堿化易發(fā)區(qū)等區(qū)域?qū)嶋H，確定重點(diǎn)防護(hù)區(qū)水位控制指標(biāo)。

（2）加強(qiáng)地下水取水工程布局優(yōu)化調(diào)整

要根據(jù)“雙控”指標(biāo)，在摸清地下水取用水、超采主要層位、超采漏斗區(qū)位置及周邊取用水情況的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地下水取水工程布局優(yōu)化調(diào)整，強(qiáng)化地下水年度取水計(jì)劃管理。地下水水位下降明顯的地市以及取水許可限批的地區(qū)，要率先開(kāi)展取水工程布局優(yōu)化調(diào)整工作。各地都要建立起地下水資源、機(jī)井、取用水等臺(tái)賬，加強(qiáng)取水工程臺(tái)賬管理。強(qiáng)化取水計(jì)量監(jiān)控，年取水量5萬(wàn)m3以上的取水口要在2023年實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)計(jì)量，所有非農(nóng)取水井全部計(jì)量。有條件的地區(qū)要對(duì)農(nóng)用取水井實(shí)施計(jì)量，無(wú)法單井計(jì)量的要通過(guò)“以電折水”等方式來(lái)解決。

（3）完善地下水水位變化通報(bào)機(jī)制

完善地下水監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，充分發(fā)揮國(guó)家和地方地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)作用，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在監(jiān)督管理、措施落地、考核評(píng)估等方面的應(yīng)用。繼續(xù)做好后續(xù)的通報(bào)工作。持續(xù)跟蹤通報(bào)機(jī)制的影響和成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)方法，不斷提高通報(bào)專(zhuān)業(yè)水平。及時(shí)開(kāi)展通報(bào)工作的后續(xù)會(huì)商、約談等工作，傳導(dǎo)壓力、落實(shí)責(zé)任。各地區(qū)要緊緊抓住地下水水位變化這一要害，建立工作體系，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加快推動(dòng)地下水超采治理工作。

2.切實(shí)加強(qiáng)地下水監(jiān)管

（1）加快推進(jìn)新一輪超采區(qū)劃定

超采區(qū)劃定是對(duì)《條例》的具體落實(shí)，是對(duì)近年來(lái)地下水管理保護(hù)和超采治理成效的全面評(píng)價(jià)，也是實(shí)施地下水超采治理的重要基礎(chǔ)工作。要加快新一輪超采區(qū)劃定工作，據(jù)此完成區(qū)域地下水禁限采區(qū)優(yōu)化調(diào)整，力爭(zhēng)2023年完成。京津冀地區(qū)按照已有超采區(qū)劃定成果，2021年年底前組織完成本行政區(qū)域地下水禁限采區(qū)劃定，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布，并報(bào)水利部備案。研究建立超采區(qū)動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，完善超采區(qū)調(diào)整、銷(xiāo)號(hào)工作的規(guī)范和程序。完善禁限采區(qū)劃定、調(diào)整規(guī)則。

（2）全面加強(qiáng)禁限采監(jiān)管

按照《條例》規(guī)定，在禁采區(qū)，除了應(yīng)急取水和監(jiān)測(cè)少量取水外，嚴(yán)禁取用地下水。在限采區(qū)，禁止新增取用地下水，并逐步削減地下水取水量。要加強(qiáng)對(duì)禁限采區(qū)取用地下水、禁采區(qū)取水井關(guān)閉、限采區(qū)地下水取水量削減等工作的監(jiān)督。要嚴(yán)格地下水取水許可管理，對(duì)許可總量已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的，必須暫停新增取水許可。要結(jié)合正在開(kāi)展的取水口核查登記，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，全面清理轄區(qū)內(nèi)違規(guī)取水行為。要加強(qiáng)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)自備井關(guān)停的監(jiān)管。

（3）開(kāi)展地下水專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)

加強(qiáng)地下水執(zhí)法工作，特別是地下水超采嚴(yán)重地區(qū)，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，依法打擊非法取用地下水，對(duì)地下水取水工程未安裝計(jì)量設(shè)施，地下工程建設(shè)對(duì)地下水補(bǔ)給、徑流、排泄等造成重大不利影響，封填機(jī)井不規(guī)范等行為，嚴(yán)厲查處。

3.深入推進(jìn)地下水超采綜合治理

（1）推進(jìn)華北等重點(diǎn)區(qū)域地下水超采綜合治理

按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求，統(tǒng)籌華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動(dòng)、南水北調(diào)東中線(xiàn)一期工程受水區(qū)地下水壓采，山西、河南、山東地下水超采綜合治理，加快完成華北及其他重點(diǎn)區(qū)域地下水超采綜合治理方案編制，全面推進(jìn)京津冀、三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺(tái)地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓與吐哈盆地、北部灣地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理工作。加強(qiáng)地下水水源補(bǔ)給區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重要泉域等保護(hù)。

（2）實(shí)施華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動(dòng)

自2022年起，以地下水超采綜合治理為目標(biāo)，推進(jìn)華北地區(qū)常態(tài)化補(bǔ)水，以及生態(tài)價(jià)值高、社會(huì)影響大、水源條件好的重點(diǎn)河湖集中貫通，通過(guò)河道對(duì)地下水進(jìn)行補(bǔ)給的同時(shí)，逐步退還擠占的河道內(nèi)生態(tài)用水，增加河流水量和有水河段，持續(xù)改善華北地區(qū)水生態(tài)環(huán)境。

（3）開(kāi)展地下水超采綜合治理成效評(píng)估

持續(xù)開(kāi)展對(duì)南水北調(diào)東中線(xiàn)一期工程受水區(qū)地下水壓采，河北、山東、山西、河南地下水超采綜合治理，華北地區(qū)及其他重點(diǎn)區(qū)域等綜合治理成效評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問(wèn)題，推進(jìn)超采治理措施優(yōu)化調(diào)整。

4.加快《條例》配套制度建設(shè)和能力保障

（1）加快制度建設(shè)

組織制定地下水開(kāi)發(fā)利用管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化地下水開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管要求。研究建立地下水戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備與應(yīng)急備用制度，明確地下水儲(chǔ)備劃定、應(yīng)急備用工作要求。探索建立地下水節(jié)約、保護(hù)、利用的誠(chéng)信檔案，建立取用地下水單位和個(gè)人信用評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)和國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。加強(qiáng)地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)利用取用地下水、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、地下工程建設(shè)疏干排水等監(jiān)管制度建設(shè)。研究表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)在節(jié)約、保護(hù)和管理地下水工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

加快研究制訂禁限采區(qū)劃定、機(jī)井封填、超采治理評(píng)估、地下水儲(chǔ)備劃定、地下水回補(bǔ)及回灌等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，明確地下水開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)監(jiān)管有關(guān)技術(shù)要求。

（3）加快地下水管理信息化進(jìn)程

結(jié)合智慧水利建設(shè)，進(jìn)一步完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)管一張圖，推進(jìn)關(guān)鍵信息上圖，構(gòu)建地下水?dāng)?shù)字孿生系統(tǒng)。加強(qiáng)地下水取水大戶(hù)在線(xiàn)監(jiān)管。抓好河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇、超采區(qū)取水井優(yōu)化布局的模擬分析，實(shí)現(xiàn)地下水超采治理及水位變化預(yù)警、預(yù)判。

（4）切實(shí)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

地下水人才隊(duì)伍不足是當(dāng)前深入推進(jìn)地下水管理、保護(hù)的掣肘問(wèn)題之一，各流域和省份要想辦法盡快解決，要善用“外腦”，發(fā)揮科研院所、高校等支撐作用，推動(dòng)科研成果與治理實(shí)踐的結(jié)合，充分利用現(xiàn)代化手段不斷提高地下水管理能力和專(zhuān)業(yè)水平。