提高洪澤湖治理保護能力的思考

陳昌仁， 張立師

(江蘇省洪澤湖水利工程管理處， 江蘇 淮安 223100)

洪澤湖是我國四大淡水湖之一，地處淮河流域中下游結(jié)合部。洪澤湖承接淮河上中游15.8萬km2的流域匯水，是淮河流域、南水北調(diào)東線工程的重要調(diào)蓄湖泊，也是蘇北地區(qū)主要的水源地，在防洪保安、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水、交通航運以及維系生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著極其重要的作用。管理好洪澤湖，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民幸福的大局。保護好洪澤湖，不斷提高洪澤湖治理能力，是當(dāng)代水利人及社會各界的共同使命與職責(zé)[1]。

1 洪澤湖治理保護初步成效

1.1 建立組織架構(gòu)

2008年3月，江蘇省水利廳直屬單位江蘇省三河閘管理處更名為江蘇省洪澤湖水利工程管理處，協(xié)助江蘇省水利廳做好洪澤湖的保護、開發(fā)、利用和管理工作，實現(xiàn)了洪澤湖管理機構(gòu)從無到有的轉(zhuǎn)變。2009年6月，江蘇省水利廳牽頭建立洪澤湖管理與保護聯(lián)席會議制度，從省級層面建立了議事會商機制。2015年9月，江蘇省洪澤湖管理委員會成立，2019年3月江蘇省洪澤湖管理委員會提檔升級，由副省長擔(dān)任管委會主任，由省水利廳廳長擔(dān)任管委會辦公室主任，進一步增強了管委會議事協(xié)調(diào)能力。

洪澤湖周邊的江蘇省淮安、宿遷兩市也相繼建立了湖泊管理機構(gòu)，沿湖6個縣區(qū)陸續(xù)組建了專職管理洪澤湖的事業(yè)單位，核定了人員編制，明確了經(jīng)費來源。從此，洪澤湖管理與保護形成了管委會牽頭，地級市行業(yè)指導(dǎo)，沿湖縣分工負(fù)責(zé)，各單位狠抓落實的四級管理架構(gòu)。

1.2 完善監(jiān)管手段

在管理模式上，全國首創(chuàng)湖泊網(wǎng)格化管理機制，采取“人員入格、責(zé)任定格”的運行管理模式，將洪澤湖劃分為125個網(wǎng)格，明確了湖長、網(wǎng)格長和網(wǎng)格員。該管理機制被寫入相關(guān)文件并在全國推廣使用。在管理手段上，建立了以巡邏艇湖中查，視頻攝像定點監(jiān)，無人機天上巡，衛(wèi)星遙感定期比對的全方位巡查體系；委托專業(yè)部門對沿湖取水口、排污口水量精準(zhǔn)監(jiān)測，對湖區(qū)水文、水質(zhì)、富營養(yǎng)化及水生態(tài)定期檢測。在省級層面上，制定了管委會會商、工作交辦督辦、工作報告、約談、聯(lián)絡(luò)員信息報送等5項制度，建立“一月一調(diào)研、兩月一會商、三月一通報”的協(xié)調(diào)推進機制。

1.3 查清湖泊現(xiàn)狀

組織開展了 “兩口兩船” 精細(xì)排查，取得了洪澤湖周邊地區(qū)871個取水口門、192個排污口、7 098條住家船、53條餐飲船和2.1萬居住人口的第一手資料，基本查清洪澤湖現(xiàn)狀，繪制了洪澤湖“作戰(zhàn)圖”，為深入開展《洪澤湖治理保護3年工作計劃》打下了基礎(chǔ)。

1.4 遏制違法行為

對洪澤湖亂采亂圍亂占等現(xiàn)象，采取“三清”策略，高頻次、高強度、高密度開展管控。首先是清除采砂船，密集開展“利劍行動”，全面拆解非法采砂船，實現(xiàn)了“非法采砂零盜采、非法采砂船零滯留”的“雙清零”目標(biāo)。其次是清除非法圈圍，依法清除洪澤湖新增非法圈圩600余處，恢復(fù)洪澤湖調(diào)蓄庫容超1億m3。再次是清除“兩違三亂”，累計完成190項“三亂”項目處置，完成率98%，依法拆除多處違法項目，對非法建設(shè)行為形成震懾。

1.5 強化宣傳引導(dǎo)

首先，在主流媒體發(fā)聲，與《新華日報》合作開展洪澤湖治理保護宣傳，與《揚子晚報》聯(lián)合開展“江蘇十大河湖衛(wèi)士”評選，與沿湖市縣聯(lián)合開展世界水日、中國水周宣傳活動，引導(dǎo)社會公眾關(guān)愛洪澤湖。其次，在志愿者服務(wù)上發(fā)力，組織河湖志愿者進社區(qū)、進校園，開展“保護母親湖、節(jié)約水資源”服務(wù)，主動為社區(qū)群眾、中小學(xué)生宣講洪澤湖治水歷史文化、節(jié)水護水知識，開展兒童愛水繪畫比賽、我愛洪澤湖征文比賽，讓保護母親湖成為自覺行動。再次，推進規(guī)劃發(fā)布，積極推進《洪澤湖綜合保護規(guī)劃》《洪澤湖退圩還湖規(guī)劃》《洪澤湖保護規(guī)劃》等規(guī)劃修編工作，印發(fā)實施《湖長制下洪澤湖網(wǎng)格化管理意見》《關(guān)于進一步加強洪澤湖水域岸線管理保護的意見》，在湖區(qū)重點段、關(guān)鍵點和受眾面廣的區(qū)域加強宣傳，增強相關(guān)行業(yè)部門、地方政府及社會公眾對洪澤湖治理保護的認(rèn)同感[2-4]。

2 存在的主要問題

2.1 上下聯(lián)動步調(diào)不夠一致

洪澤湖管理區(qū)域大，牽涉面廣，但尚未形成上下游一體化聯(lián)動管理體系。洪澤湖歷史圈圩、湖區(qū)居民漁民、住家船和餐飲船、水質(zhì)污染等問題需要多部門聯(lián)合推動，但相關(guān)法規(guī)、政策支撐還不完善。往往省級層面有決策部署，但沿湖市縣在推進洪澤湖治理工作上抓手少、擔(dān)憂多，有一定畏難情緒，因而行動有先后、工作有偏差。

2.2 資金投入保障不夠到位

對照《洪澤湖治理保護三年工作計劃》工作任務(wù)，洪澤湖管理保護約需400億元資金投入。由于洪澤湖管理保護歷史欠賬多，社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟效益，很難吸引企業(yè)資金和社會資金主動投入。目前，資金投入主要依靠財政撥款，資金渠道單一。全靠省級財政資金安排難度大，淮安、宿遷兩市地方政府配套資金來源有限，一定程度上制約了洪澤湖保護的步伐。

2.3 湖泊管理能力不夠強化

盡管組建了管理單位，配備了管理人員，購置了巡查設(shè)備，但水利立法、執(zhí)法力度還不夠大，洪澤湖管理基地建設(shè)相對滯后，與現(xiàn)代化要求相比洪澤湖管理還有差距。洪澤湖管理隊伍人員數(shù)量不足，空間管控能力不足，管理裝備不足，湖區(qū)網(wǎng)絡(luò)通訊能力不足，監(jiān)測科研能力不足依然限制湖泊管理能力的提升。

2.4 水域萎縮改觀不夠明顯

20世紀(jì)50年代，洪澤湖水域面積為2 069 km2，1995年水域面積降為1 850 km2，2005年僅有1 497 km2。目前，洪澤湖蓄水范圍線內(nèi)仍有歷史圈圩330多km2，部分圈圩已演變成基本農(nóng)田；圍網(wǎng)養(yǎng)殖等擠占湖泊空間。盡管拆除了一些圈圩、清除了一些圍網(wǎng)，但水域面積沒有明顯增加，湖泊調(diào)蓄功能沒有明顯改善。

2.5 湖區(qū)水質(zhì)治理不夠系統(tǒng)

洪澤湖屬于過水型湖泊，淮河上游來水水質(zhì)無法控制，老濉河、新汴河、安東河等入湖支流水質(zhì)長期超標(biāo)，湖區(qū)無序圍網(wǎng)養(yǎng)殖，工農(nóng)業(yè)面源污染依然存在，水體處于輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。近20年洪澤湖水生植物分布面積逐年遞減，已由34.4%降為11.8%，水生植物的種類明顯衰退；野生土著魚種大量減少，已由1981年的83種下降到2018年的51種。盡管開展了水質(zhì)污染管控，但管控力度不大，治理不夠系統(tǒng)。

2.6 水域岸線管理不夠有力

洪澤湖岸線缺少統(tǒng)一規(guī)劃，不同行業(yè)之間管理與保護規(guī)劃缺乏有機協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟發(fā)展對湖泊岸線資源開發(fā)利用的需求存在較大差異，導(dǎo)致開發(fā)利用無序，項目布局不盡合理，違規(guī)侵占、未批先建、破壞生態(tài)等現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 對策與措施

3.1 建立“三種思維”

3.1.1 系統(tǒng)思維

洪澤湖治理保護涉及不同行業(yè)、不同部門，關(guān)系上下游、左右岸，歷史遺留問題多，湖里岸上情況復(fù)雜。必須堅持系統(tǒng)思維，強化系統(tǒng)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計、系統(tǒng)治理、系統(tǒng)推進，綜合運用政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等舉措，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌水域岸上治理，科學(xué)防治污染，加快生態(tài)修復(fù)，協(xié)同水資源調(diào)度，推進管理保護的系統(tǒng)性、整體性。

3.1.2 底線思維

劃定洪澤湖管理保護范圍，制定生態(tài)保護紅線、水質(zhì)防治底線、水域岸線開發(fā)總量高線。建立完善洪澤湖管理保護負(fù)面清單，核定排污限額、取水定額，明確非法圈圍、非法養(yǎng)殖、非法采砂、非法侵占等禁止事項，完善退圩還湖、漁民上岸等退出機制，維系洪澤湖安全、健康的生態(tài)空間。

3.1.3 法治思維

法治是管理好保護好洪澤湖的根本途徑。綜合運用好現(xiàn)有政策法規(guī)，做好法律有機銜接，出臺洪澤湖治理保護有關(guān)法律法規(guī)，整合執(zhí)法資源，加大法律法規(guī)宣傳力度，讓全社會關(guān)注洪澤湖，讓管理者依法辦事，讓廣大人民群眾學(xué)法、知法、守法，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

3.2 打造“三個樣板”

一是著力打造工程精細(xì)化管理新樣板，堅持在規(guī)范化、精細(xì)化、智能化管理上精雕細(xì)琢，讓洪澤湖境內(nèi)的水閘、泵站、堤防等成為工程管理精品、人文景觀名片。二是著力打造湖泊治理保護新樣板，堅持示范性、特色性和創(chuàng)新性，在組織建設(shè)、監(jiān)控手段、管理方式、資源整合、區(qū)域聯(lián)動等方面進一步探索管湖治湖新路徑、新經(jīng)驗，推進退圩還湖、漁民上岸、兩船拆除、生態(tài)示范工程步伐，努力打造新時代湖泊治理保護新范本。三是著力打造水文化建設(shè)新樣板，深度挖掘洪澤湖水文化，凝煉洪澤湖治水文化和治水精神，做好古閘、古壩、古堤、古碼頭等重要水利遺產(chǎn)節(jié)點改造，讓水工程與水文化有機融合，成為展示治水歷史、傳播治水文化的新亮點。

3.3 樹立“三精理念”

3.3.1 精細(xì)管理

在全國首創(chuàng)湖泊網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，在精細(xì)化管理上出新招、樹品牌。全域普查測繪，查清洪澤湖隱患，完善洪澤湖數(shù)據(jù)庫，建立洪澤湖精細(xì)化管理“云平臺”。匯編規(guī)范規(guī)程、規(guī)章制度，編制完善精細(xì)化管理指導(dǎo)叢書，形成便查詢、易操作的精細(xì)化管理“一本通”。整合湖區(qū)水情測報、環(huán)保監(jiān)測、工程調(diào)度等站網(wǎng)體系，建立上下聯(lián)動、閘站聯(lián)控、區(qū)域聯(lián)防和水質(zhì)監(jiān)測、湖區(qū)巡測、視頻監(jiān)控于一體的“監(jiān)控網(wǎng)”，充分發(fā)揮洪澤湖在抗旱保供水、防汛保安全、生態(tài)保民生中的綜合效益。

3.3.2 精品示范

從服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建美麗中國的高度著眼，在統(tǒng)籌推進水生態(tài)修復(fù)、水資源利用、水文化傳承等方面先行先試。第一是創(chuàng)造管理精品，以更高的管理標(biāo)準(zhǔn)、更新的管理思維、更嚴(yán)的管理舉措、更科學(xué)的管理手段，全力創(chuàng)造新時代生態(tài)洪澤湖、智慧洪澤湖。其次是打造生態(tài)精品，在環(huán)洪澤湖區(qū)建設(shè)人水和諧共生、綠色環(huán)保低碳示范區(qū)，把洪澤湖沿線打造成生態(tài)文明新岸線、文化旅游新熱線、助力鄉(xiāng)村振興共奔小康的新干線。再次是塑造文化精品，深度提煉歷史治水與當(dāng)代興水文化元素，建設(shè)團結(jié)治水、科學(xué)治水、鐵腕治水的雕塑小品，打造洪澤湖治水博物園，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提升文化附加值，讓老百姓共享洪澤湖治理保護高質(zhì)量發(fā)展文化成果。

3.3.3 精準(zhǔn)施策

洪澤湖治理保護是一項系統(tǒng)工程，需要針對不同區(qū)域和不同情況分類施策、精準(zhǔn)發(fā)力。職責(zé)要明細(xì)，層層分解、壓實責(zé)任，不留管控死角。方案要銜接，協(xié)調(diào)省市縣各級黨委政府、有關(guān)主管部門對治理保護方案進一步細(xì)化，及時研究解決治理保護工作中的難題。宣傳要到位，充分利用融媒體營造濃厚的輿論氛圍，形成強大的宣傳聲勢，使洪澤湖治理保護工作家喻戶曉。

3.4 統(tǒng)籌“三大融合”

3.4.1 促“頂層設(shè)計+基層探索”融合

利用洪澤湖管委會平臺，完善頂層管理制度體系，協(xié)調(diào)推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使洪澤湖管理職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)同。積極推進依法治湖步伐，修編有關(guān)規(guī)劃制度，細(xì)化洪澤湖治理保護實施方案，推進洪澤湖管理能力建設(shè)規(guī)劃落地。同時及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、推廣基層湖泊管理創(chuàng)新經(jīng)驗，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。

3.4.2 抓“空間管護+生態(tài)示范”融合

扎實抓好洪澤湖空間管護，對非法采砂、非法圈圍、非法侵占等現(xiàn)象露頭就打，加強對沿湖污染源檢查和整治，推動漁民上岸、住家船清理、壓縮圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積如期實現(xiàn)，努力做到問題早發(fā)現(xiàn)、早處置、早解決。在此基礎(chǔ)上，貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想，統(tǒng)籌推進洪澤湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，不斷改善周邊城鄉(xiāng)水環(huán)境、水資源、水生態(tài)。

3.4.3 推“黨建+湖泊管理保護”融合

把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到洪澤湖治理全域，鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加強和創(chuàng)新洪澤湖治理模式，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。開展黨建共建共治共享，加強正面宣傳、輿論引導(dǎo)，開展洪澤湖特色志愿服務(wù)，引導(dǎo)水利職工及社會各界踐行五大發(fā)展理念，共同建設(shè)“河暢、水清、岸綠、景美”的洪澤湖。

4 結(jié) 語

新時代召喚新使命，新征程書寫新輝煌，洪澤湖治理保護任務(wù)重大、使命光榮。持之以恒完善洪澤湖治理體系，堅持不懈提升洪澤湖管護能力是各級黨委、政府和廣大人民群眾的共同期盼。洪澤湖碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、河湖保護戰(zhàn)已經(jīng)全面打響，煙波浩渺的洪澤湖正逐步恢復(fù)往日景象，成為人們心目中的幸福湖。