中國風(fēng)景園林法制建設(shè)的學(xué)理與研究方向

張振威

“法制”概念具有多重含義?！吨腥A法學(xué)大辭典·法理學(xué)卷》指出法制有三重含義，既指靜態(tài)意義上的法律和制度，也指動態(tài)意義上的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等動態(tài)完整系統(tǒng)，又指依法辦事原則[1]。法制可以指代一個國家法律制度的統(tǒng)稱。因其強(qiáng)制性，法制是一個國家社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)控社會行為的最基礎(chǔ)要素。風(fēng)景園林學(xué)界普遍認(rèn)同法制建設(shè)對于風(fēng)景園林理論與實(shí)踐具有十分重要的意義[2-7]，并從多個角度切入風(fēng)景園林法制的相關(guān)議題。一方面，作為一種社會規(guī)范，法律所規(guī)范的社會經(jīng)濟(jì)行為是規(guī)劃設(shè)計實(shí)踐的上游環(huán)節(jié)，無論是從宏觀上對行業(yè)發(fā)展的指引，還是微觀上對規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)行為的規(guī)范，均具有基礎(chǔ)性地位。斯坦納(Fritz Steiner)在為《生態(tài)規(guī)劃——?dú)v史比較與分析》撰寫的前言中指出，正是因?yàn)槊绹秶噎h(huán)境政策法》中規(guī)定了向“環(huán)境設(shè)計”專業(yè)進(jìn)行咨詢，才促使了加州環(huán)境設(shè)計流派的興起[8]。另一方面，風(fēng)景園林法制建設(shè)與相關(guān)研究具有滯后性，需求緊迫。以城鄉(xiāng)綠地規(guī)劃設(shè)計、園林綠化管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理等傳統(tǒng)領(lǐng)域?yàn)橹黧w的法制體系已經(jīng)不能適應(yīng)新時期生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，風(fēng)景園林法制發(fā)展應(yīng)具備新內(nèi)涵、新特征、新體系。

1 風(fēng)景園林法制的學(xué)理屬性

從學(xué)理角度，無論從法律、法制還是法學(xué)的體系當(dāng)中，尚不存在“風(fēng)景園林法制”這一概念。本文提出風(fēng)景園林法制，是基于風(fēng)景園林學(xué)視角，從學(xué)科范疇屬性出發(fā)，試圖探討與風(fēng)景園林實(shí)踐行為與現(xiàn)象相關(guān)的法律制度的一般規(guī)律、法治目標(biāo)、原理、機(jī)制、體系等議題的一種學(xué)理建構(gòu)。這一概念并不是為了建構(gòu)一個嚴(yán)格的學(xué)術(shù)概念，而主要是從風(fēng)景園林學(xué)的角度，提出一種有利于風(fēng)景園林學(xué)人認(rèn)知相關(guān)法律現(xiàn)象的基礎(chǔ)性稱謂。提出這一概念的主觀條件是：它可以統(tǒng)指對風(fēng)景園林領(lǐng)域的法律現(xiàn)象的描述、解釋與分析，并通過新概念回應(yīng)風(fēng)景園林學(xué)與法律制度交叉研究范疇，它的客觀基礎(chǔ)是風(fēng)景園林法制具有一定獨(dú)立性的范疇及基本特征。

1.1 風(fēng)景園林法制體系的最主要特征是綜合性

如果將風(fēng)景園林法制界定為與風(fēng)景園林實(shí)踐相關(guān)的領(lǐng)域，則其體現(xiàn)為我國法制體系在風(fēng)景園林行業(yè)的“橫切片”。作為一門與人和土地打交道的規(guī)劃設(shè)計學(xué)科，風(fēng)景園林實(shí)踐面域極其廣闊，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等國家建設(shè)進(jìn)程密切相關(guān)，涉及從自然資源管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)、國土空間開發(fā)利用、鄉(xiāng)村振興、低碳綠色發(fā)展等宏觀事域，再到自然保護(hù)地規(guī)劃管理、城市園林綠化等具體領(lǐng)域。在法律層面，風(fēng)景園林涉及憲法(人權(quán))、民商法(合同)、經(jīng)濟(jì)法(公共事業(yè))、社會法(景觀社會與景觀治理)、行政法(行政管理)、環(huán)境與自然資源法等大多數(shù)部門法，覆蓋憲法、土地管理法、國土空間開發(fā)保護(hù)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法、行政法、工程法、合同法、知識產(chǎn)權(quán)法等多個立法域?？梢哉f，風(fēng)景園林法制是一個綜合且廣域的范疇。但同時，風(fēng)景園林法制又具有一定部門法屬性及部門法特征。

1.2 風(fēng)景園林法制在法學(xué)劃分上屬于環(huán)境法部門

部門法劃分是指因法律規(guī)范調(diào)整的社會關(guān)系與調(diào)整方法不同而劃分成的各部門法。2011年《中國特色社會主義法律體系》白皮書指出“中國特色社會主義法律體系由七大法律部門構(gòu)成：憲法及其相關(guān)法部門、民商法部門、行政法部門、經(jīng)濟(jì)法部門、社會法部門、刑法部門及程序法部門”。環(huán)境法學(xué)者普遍認(rèn)為“生態(tài)文明建設(shè)不僅需要 《憲法》的規(guī)定，也需要獨(dú)立的法律部門加以系統(tǒng)、全面的保障”[9]。環(huán)境法的廣義范疇較大，俄羅斯將環(huán)境法稱為生態(tài)法，美國將土地利用與城市規(guī)劃法也納入環(huán)境法范疇。

風(fēng)景園林法制在本質(zhì)上是提升人居環(huán)境質(zhì)量的“促進(jìn)型”立法。同樣作為處理人地關(guān)系、人與環(huán)境關(guān)系的法律范疇，無論是從直接規(guī)制的對象、法律價值目標(biāo)、法律原理，風(fēng)景園林法基本都可以落入廣義環(huán)境法的范疇。我國環(huán)境法律制度也經(jīng)歷了從“污染防治法”到生態(tài)文明立法、從部門立法到綜合性立法的轉(zhuǎn)變。因此，風(fēng)景園林法制體系既是環(huán)境法制的補(bǔ)充，又作為推動環(huán)境法向人居環(huán)境法轉(zhuǎn)型提升的紐帶。

2 我國風(fēng)景園林法制歷史進(jìn)程、問題及建設(shè)方向

2.1 歷史進(jìn)程

我國風(fēng)景園林法制發(fā)展的總體脈絡(luò)依托于作為公共事業(yè)的城鄉(xiāng)綠化管理體系之上，兩者相輔相成，共同發(fā)展。在行政管理領(lǐng)域，形成了以城鄉(xiāng)綠地規(guī)劃設(shè)計、園林綠化管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理為主體的行政管理事域，在法律法規(guī)方面，在20世紀(jì)80、90年代即形成了以《城市綠化條例》(1992年施行)和《風(fēng)景名勝區(qū)暫行條例》(1986年施行，2006年被《風(fēng)景名勝區(qū)條例》廢止)為主的法規(guī)體系。在標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范方面，形成了以風(fēng)景園林工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(如《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》《城市綠地設(shè)計規(guī)范》《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》)、風(fēng)景園林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)(如《綠化種植土壤》)、綜合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(如《國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》)為主的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。風(fēng)景園林法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)在保障城市園林綠化建設(shè)方面起到了基礎(chǔ)性的保障作用?；仡櫰浒l(fā)展歷程，并以生態(tài)文明制度建設(shè)來展望，可歸納出如下不足。

2.2 問題

2.2.1 環(huán)境法制的滯后性、不均衡性

改革開放以來，我國的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了“先開發(fā)，再保護(hù)”“先污染，再治理”的經(jīng)濟(jì)-環(huán)境發(fā)展模式。人居環(huán)境法制的整體發(fā)展相對滯后，法律的風(fēng)險防范功能較弱，導(dǎo)致市場失靈并引發(fā)一些典型的利益沖突，產(chǎn)生了如棲息地破壞、大樹進(jìn)城、風(fēng)景圈地等社會現(xiàn)象。風(fēng)景園林法制發(fā)展不平衡也體現(xiàn)在環(huán)境污染治理法發(fā)展較快，但循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)量立法發(fā)展較慢；房地產(chǎn)、土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃立法發(fā)展較快，但綜合性國土利用保護(hù)開發(fā)立法發(fā)展較慢；以綠化標(biāo)準(zhǔn)和綠化工程為要件的園林綠化法發(fā)展較快，但風(fēng)景園林綜合質(zhì)量立法較慢。

2.2.2 風(fēng)景園林法定位失準(zhǔn)、體系不健全、位階較低

由于較強(qiáng)的行政管理屬性和部門立法性，以往風(fēng)景園林法功能定位主要表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)園林綠化”法。從應(yīng)然角度，風(fēng)景園林法制的定位應(yīng)是統(tǒng)合了提升城鄉(xiāng)空間美學(xué)質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)過程與生態(tài)完整性的人居環(huán)境法制體系。長久以來，風(fēng)景園林相關(guān)的法制體系分散且不健全，一直處于九龍治水的局面。土地管理屬于經(jīng)濟(jì)法，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于行政法，“污染防治的法律被納入行政法部門，資源保護(hù)的法律被納入經(jīng)濟(jì)法部門”[9]。割裂的法律制度使得風(fēng)景園林法未能形成自身的體系及內(nèi)涵，風(fēng)景園林法律體系的效力位階較低。除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以外，僅有《城市綠化條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》2部直接相關(guān)的行政法規(guī)，法律體系位階較低。

2.2.3 法律治理模式主要是行政代理和命令控制型手段，缺失社會民主進(jìn)程

風(fēng)景園林應(yīng)被視為一種以公共綠色空間為媒介的社會治理載體。以往，風(fēng)景園林建設(shè)表現(xiàn)為政府通過“命令-控制”型手段提供純公共物品，再加上公共綠地的集體物權(quán)及代理規(guī)則不明確，公民對身邊的綠色公共空間缺乏規(guī)劃、設(shè)計、營造決策的參與途徑，導(dǎo)致社會自治過程缺失。

2.3 建設(shè)方向

十八大以來的生態(tài)文明建設(shè)，提出了面向新時代的生態(tài)文明制度建設(shè)體系，即“四梁八柱”①。這一體系對風(fēng)景園林及人居環(huán)境領(lǐng)域的傳統(tǒng)制度進(jìn)行了大幅革新，系統(tǒng)性的頂層設(shè)計及以制度建設(shè)為先導(dǎo)是其顯著特色，將為風(fēng)景園林治理帶來的諸多契機(jī)[10]。

生態(tài)文明制度建設(shè)屬于“基礎(chǔ)性制度”，風(fēng)景園林法制應(yīng)在其價值、原則、制度、機(jī)制基礎(chǔ)上，明確方向，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化全面提升國土空間景觀質(zhì)量及公民風(fēng)景權(quán)益。

具體而言，在遠(yuǎn)期條件成熟時可制定《風(fēng)景資源法》，或?qū)⑷缦铝⒎ㄋ悸芳{入生態(tài)文明建設(shè)法律體系當(dāng)中。在立法目的層面，通過法律來強(qiáng)化風(fēng)景的審美、倫理、歷史文化、生態(tài)、環(huán)境、游憩價值；明確將風(fēng)景權(quán)益作為全民福祉，保護(hù)公民的風(fēng)景權(quán)及風(fēng)景公共利益；保證生態(tài)基線、生態(tài)公平與風(fēng)景正義；保證風(fēng)景資源的公益屬性與供給；強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)與風(fēng)景質(zhì)量提升；力推將“風(fēng)景”作為一個顯性領(lǐng)域納入生態(tài)文明建設(shè)，提升到國家戰(zhàn)略高度[10-11]。在制度設(shè)計層面，建立健全風(fēng)景資源國家所有權(quán)制度、風(fēng)景資源集體物權(quán)制度、風(fēng)景保護(hù)地役制度等所有權(quán)制度；推動以碳中和、碳達(dá)峰為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制，碳交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)荣Y源配置制度；在自然資源評價和國土空間規(guī)劃中，建立風(fēng)景質(zhì)量評價、景觀特征評估及景觀資源區(qū)劃制度；在自然要素保護(hù)基礎(chǔ)上，注重生態(tài)完整性和生態(tài)過程，力推從宏觀到微觀尺度的生態(tài)設(shè)計機(jī)制；健全棕地治理、小流域治理、古樹大樹保護(hù)等特殊要素管理制度。

3 風(fēng)景園林法制的教學(xué)功用

教授風(fēng)景園林法制相關(guān)知識、原理與分析能力具有重要的價值與意義?！帮L(fēng)景園林法規(guī)”是《高等學(xué)校風(fēng)景園林本科指導(dǎo)性專業(yè)規(guī)范(2013)》中的規(guī)定內(nèi)容，國內(nèi)多所院校開設(shè)了《風(fēng)景園林法規(guī)與管理課程》。但是，目前關(guān)于該課程并沒有統(tǒng)一的教學(xué)理路與綱領(lǐng)。相關(guān)教材數(shù)量極少且著重于從設(shè)計師實(shí)務(wù)角度讓學(xué)生了解、熟悉法律法規(guī)條款及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，屬于典型的“普法”模式。

從教學(xué)角度，風(fēng)景園林法制知識不應(yīng)僅被視為實(shí)踐行為的規(guī)則文本，應(yīng)以培養(yǎng)學(xué)生建立一種制度分析的意識、視角和能力為基本指向。具體而言，應(yīng)以現(xiàn)象與案例為切入點(diǎn)，以分析風(fēng)景園林對象及規(guī)律的生成機(jī)制及作用機(jī)理為核心目標(biāo)，以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的基本原理為綱，采用互動、研討、法庭辯論、角色扮演等反轉(zhuǎn)教學(xué)方法進(jìn)行講授。最終目標(biāo)是將制度分析意識與能動貫穿整個風(fēng)景園林專業(yè)教學(xué)，尤其是規(guī)劃設(shè)計教學(xué)模塊當(dāng)中。例如，筆者從制度分析視角，解析了《國家環(huán)境政策法》遵循、《海岸資源屏障法》違背麥克哈格生態(tài)思想的正反向案例，指出“良法善治”是保證生態(tài)智慧落地的關(guān)鍵[12]。在這一解析過程中，風(fēng)景園林法制的教學(xué)將專業(yè)知識體系從經(jīng)典規(guī)劃設(shè)計理論向社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科拓展，并緊密圍繞規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)象、事實(shí)與規(guī)律，形成“描述-解釋-分析”邏輯框架，為規(guī)劃設(shè)計方法提供一種基于制度論的分析途徑。

4 風(fēng)景園林法制研究的主要內(nèi)容

開展風(fēng)景園林法制研究是非常必要、重要且緊迫的[10，13-14]。而風(fēng)景園林法制研究的供給疲軟，是立法滯后的客觀因素之一。作為新興的學(xué)科交叉研究領(lǐng)域，需要研究者深入了解風(fēng)景園林學(xué)理論與實(shí)踐，掌握法學(xué)基本知識、原理、方法，具備法律分析與制度設(shè)計能力。因地處2個學(xué)科的邊緣地帶，該交叉方向的研究基礎(chǔ)與人才培養(yǎng)極其薄弱。目前，風(fēng)景園林法制研究整體處于引介與形式化梳理水平，距法律現(xiàn)象、法律問題解析與立法論尚有一定距離。

風(fēng)景園林法制研究的范疇較廣且發(fā)散，但如下基本領(lǐng)域與方向應(yīng)作為優(yōu)先或重點(diǎn)研究內(nèi)容。在法哲學(xué)層面，探索作為法定權(quán)利的環(huán)境權(quán)與風(fēng)景權(quán)(right to landscape)[15-16]，政治文化視角下的風(fēng)景與人權(quán)，風(fēng)景權(quán)益(interests)、權(quán)利(rights)、權(quán)力(power)之間的關(guān)系，風(fēng)景與公平正義[17-19]等議題。在法理學(xué)層面，探討風(fēng)景園林法制的一般理論，如風(fēng)景園林法的概念，風(fēng)景園林實(shí)踐的法律現(xiàn)象、法律問題、法律行為、法律關(guān)系(主體與客體)，風(fēng)景園林立法的體系，風(fēng)景園林法的歷史與發(fā)展，風(fēng)景園林法的部門屬性特征等。

在法律體系層面，探索如何圍繞“美麗中國”和生態(tài)文明建設(shè)，通過融貫并重構(gòu)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)法、國土空間規(guī)劃法、土地法、自然資源法等綜合性立法，形成能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展法律目標(biāo)、法律淵源全面、位階清晰的人居環(huán)境法律體系。

在具體事域的法律制度層面，研究風(fēng)景資源國家所有權(quán)制度，兼顧生態(tài)與景觀雙重保護(hù)的國土空間規(guī)劃法律、國家公園與自然保護(hù)地法律、城鄉(xiāng)景觀質(zhì)量目標(biāo)、風(fēng)景資源與景觀特征評價、風(fēng)景資源解說與教育、執(zhí)業(yè)注冊法律、公眾參與、漫游權(quán)與游憩權(quán)、風(fēng)景保護(hù)地役等核心制度，以及棕地治理與生態(tài)修復(fù)、風(fēng)景河流保護(hù)、大樹古樹名木保護(hù)等專項制度。

在研究方法上，以法律現(xiàn)象為切入點(diǎn)，分析法律制度的缺陷，完成制度設(shè)計，提出法治需求。在研究進(jìn)路上，可分為2類研究：第一類，前瞻性辨析相關(guān)法律制度對風(fēng)景園林實(shí)踐的影響，例如解析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土壤污染防治法》對綠地系統(tǒng)的潛在影響并提出對策[20-21]；第二類，提出立法需求與制度設(shè)計，如為國家公園立法提供立法建議[22]。

5 結(jié)語

法律的生命來源于社會實(shí)踐過程中產(chǎn)生的法律問題。風(fēng)景園林法制是我國法制體系的一個“橫切片”，范疇較廣，體系宏大，法律規(guī)范浩繁。我國即有的以城市園林綠地建設(shè)和風(fēng)景名勝區(qū)管理為法規(guī)主干的體系已經(jīng)跟不上生態(tài)文明制度建設(shè)的步伐。風(fēng)景園林法制應(yīng)在“四梁八柱”的基礎(chǔ)上，明確方向，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化全面提升國土空間景觀質(zhì)量及公民風(fēng)景權(quán)益。我國法制建設(shè)和研究將是一個長期過程，應(yīng)在把握風(fēng)景園林法制宏觀視野和基本內(nèi)涵的前提下，重視問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向性的研究。

注釋：

① 2016年11月28日，習(xí)近平總書記在《關(guān)于做好生態(tài)文明建筑工作的批示》中指出：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！?/p>