基于多層次社會(huì)資本參與的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程治理模式研究*

王明旭

(1.惠州市自然資源局 地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，廣東 惠州 516003；2.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330029)

0 引言

地質(zhì)災(zāi)害防治關(guān)乎人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)是潛在的安全威脅，其綜合治理需要資金投入，尤其是工程治理或避險(xiǎn)搬遷更是需要大額資金的保障。為了早日消除地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，需要多方資金保障[1]，不能僅僅依賴本地財(cái)政資金。為了更好地籌措資金，需要引入社會(huì)資本參與，并建立相應(yīng)參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本參與的可持續(xù)發(fā)展。目前對(duì)于民生公益項(xiàng)目引入社會(huì)資本，解決的主要是投融資問(wèn)題，如BOT[2]、BT[3]、TOT[4]、TBT[5]和PPP[6]等投融資模式，這些模式均已有相關(guān)研究。有研究指出：擔(dān)心政府和社會(huì)資本合作協(xié)議爭(zhēng)議的管轄問(wèn)題存在爭(zhēng)議，不利于政府和社會(huì)資本合作糾紛的解決[7]，包括地方政府的契約精神也會(huì)直接影響社會(huì)資本與政府之間的合作，故有必要建立政府信用評(píng)估體系[8]。在引入社會(huì)資本的具體實(shí)施過(guò)程中，已有較成熟的操作模式，如某地方政府在招商時(shí)引入社會(huì)資本對(duì)采煤沉陷區(qū)土地進(jìn)行治理工程規(guī)劃、勘探、設(shè)計(jì)、施工，待評(píng)估驗(yàn)收后，收儲(chǔ)及出讓土地，并從出讓費(fèi)用中列支政府預(yù)算，沖抵社會(huì)資本投入和保有一定的經(jīng)濟(jì)效益[9]。

全國(guó)各地自然地理?xiàng)l件不同，地質(zhì)情況也千差萬(wàn)別，受強(qiáng)降雨影響而誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)類型、規(guī)模和數(shù)量也不一樣。對(duì)于在冊(cè)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，可采取群測(cè)群防方式加強(qiáng)日常巡查；待資金到位后，采取工程治理、避險(xiǎn)搬遷、專業(yè)監(jiān)測(cè)等方式開(kāi)展相關(guān)工作。對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的工程治理費(fèi)用，目前各地主要依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政資金，并爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金支持的方式解決；但是一些地方財(cái)政資金緊張，治理資金無(wú)法一步到位，甚至有存量的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)近三年甚至五年都無(wú)法完全解決工程治理費(fèi)用。因此，針對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理，需要提出更加有效的治理工程收益分配機(jī)制或模式，以吸引各方資金投入[10]。建議采取地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理“誰(shuí)受益誰(shuí)分擔(dān)部分資金”的方式或引入社會(huì)資本受益分配的方式籌集治理資金。

1 地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)綜合治理困境

1.1 綜合治理責(zé)任主體的認(rèn)定未細(xì)化

地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的責(zé)任認(rèn)定，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)由縣級(jí)以上自然資源主管部門(mén)組織相關(guān)專家進(jìn)行認(rèn)定。如果地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)已經(jīng)形成，僅單純認(rèn)定為地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，而沒(méi)有明確治理責(zé)任，且未對(duì)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，如相關(guān)費(fèi)用的分擔(dān)，是很難有效督促責(zé)任人做好地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理的。

1.2 綜合治理資金缺乏

地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的綜合治理，無(wú)論是專業(yè)監(jiān)測(cè)，還是工程治理或避險(xiǎn)搬遷，都涉及資金的保障問(wèn)題。當(dāng)前普遍采用財(cái)政資金進(jìn)行綜合治理，受當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況影響，所需資金無(wú)法全部滿足，且沒(méi)有形成多方籌措資金的有效機(jī)制，導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害隱患未能及時(shí)消除，一旦出現(xiàn)強(qiáng)降雨天氣，將嚴(yán)重威脅周邊群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1.3 缺乏治理后的利益點(diǎn)挖掘

無(wú)論是由自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，還是由人為因素或工程活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，綜合治理后和治理前的土地使用收益發(fā)生了變化，需要構(gòu)建安全威脅解除后的利益共享機(jī)制。如僅關(guān)注解決地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理問(wèn)題所耗費(fèi)的資金，而不站在地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)消除后的受益角度看待問(wèn)題，就容易忽視地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)消除后的利益點(diǎn)挖掘。

1.4 受益方的責(zé)權(quán)不明晰

對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)進(jìn)行工程治理后，涉及受益方責(zé)權(quán)的歸屬問(wèn)題?；谑芤娣剑煌牡刭|(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生不同的治理費(fèi)用，應(yīng)據(jù)此體現(xiàn)受益方的責(zé)權(quán)大小。完全由受益方出資的，自然資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管治理工程的質(zhì)量、是否符合生態(tài)修復(fù)指引要求(沒(méi)有指引的地方重點(diǎn)檢查與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性)等；如果由政府財(cái)政出資，按照利益共享機(jī)制，政府財(cái)政出資部分的利益共享點(diǎn)也應(yīng)有所體現(xiàn)。如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有理清，不僅不利于社會(huì)資本的進(jìn)入，而且也不利于產(chǎn)生地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)消除的內(nèi)生動(dòng)力。因?yàn)閷?duì)于人為或工程原因引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，理應(yīng)由受害方提出訴求，通過(guò)雙方協(xié)商或訴諸法律的方式解決。對(duì)于自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的治理資金，根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，由當(dāng)?shù)卣{入財(cái)政預(yù)算。這就涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是政府完全有能力通過(guò)財(cái)政投入開(kāi)展全部地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的綜合治理；二是政府財(cái)政資金無(wú)法滿足一定時(shí)間內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)綜合治理經(jīng)費(fèi)，這時(shí)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)將會(huì)長(zhǎng)時(shí)間存在，形成兩難境地。這兩種情況涉及兩種責(zé)權(quán)方式：第一種是政府無(wú)責(zé)型，通過(guò)綜合治理，特別是通過(guò)工程治理消除了地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)；第二是政府擔(dān)責(zé)型，無(wú)法解決財(cái)政資金進(jìn)行綜合治理，這就需要加大群測(cè)群防工作力度，盡全力避免地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)在強(qiáng)降雨作用下被誘發(fā)成地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。這里容易忽視地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)受影響群眾的責(zé)任問(wèn)題。

2 引入社會(huì)資本參與地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程 治理

對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，自然資源部門(mén)應(yīng)掌握工作的主動(dòng)權(quán)，邀請(qǐng)地質(zhì)災(zāi)害防治方面的專家進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。按照“誰(shuí)引發(fā)誰(shuí)治理，誰(shuí)受益誰(shuí)治理”的原則，如果各相關(guān)方不認(rèn)領(lǐng)，在地質(zhì)災(zāi)害防治專家認(rèn)定后，直接報(bào)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行責(zé)任壓實(shí)。工程治理是根治地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的有效方式之一，因此主要從工程治理角度對(duì)引入社會(huì)資本開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程治理的可行性進(jìn)行探索。

2.1 群眾分擔(dān)治理資金

如果政府財(cái)政無(wú)力承擔(dān)全部的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理費(fèi)用，可以按照“誰(shuí)受益誰(shuí)治理”的原則，建立政府和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)所涉群眾共同分擔(dān)的機(jī)制[11]。根據(jù)治理后的受益特點(diǎn)，制訂治理資金分擔(dān)方案。所涉群眾的資本參與，可以參照征地拆遷補(bǔ)償辦法，制訂相應(yīng)的分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，按照認(rèn)定分擔(dān)的資金支付分擔(dān)費(fèi)用。具體支付方式可以參照商品房購(gòu)買(mǎi)方式，實(shí)現(xiàn)一次性分擔(dān)支付和月供分擔(dān)支付。支付完畢后頒發(fā)分擔(dān)費(fèi)用證書(shū)，作為受益分享的依據(jù)。

2.2 募集資金抵扣個(gè)人分擔(dān)責(zé)任

由所涉群眾募集資本參與，可以抵扣個(gè)人分擔(dān)責(zé)任。對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的工程治理費(fèi)用，如果能夠通過(guò)募捐或贊助方式募集到資金，可以相應(yīng)抵扣個(gè)人分擔(dān)責(zé)任，并享有工程治理結(jié)束后通過(guò)個(gè)人分擔(dān)支付方式享有的全部權(quán)益。

2.3 社會(huì)商業(yè)資本投入

社會(huì)商業(yè)資本，由企業(yè)投入。地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程治理后，涉及幾個(gè)方面的利益點(diǎn)：一是社會(huì)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制所需承擔(dān)的治理費(fèi)用；二是地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)消除后的土地價(jià)值潛力挖掘，通過(guò)倡導(dǎo)所涉土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，挖掘土地的商業(yè)價(jià)值，如廣告位的使用權(quán)、建設(shè)倉(cāng)庫(kù)等，構(gòu)建PPP的融資模式；三是將符合條件的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的工程治理納入“三舊改造”的政策傾斜范圍，利用社會(huì)資本對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。

2.4 公益基金合作

爭(zhēng)取公益基金的投入，需要與相關(guān)公益機(jī)構(gòu)聯(lián)系，商定具體的公益基金資助方式。由自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的工程治理，本就具有公益屬性，通過(guò)與相關(guān)公益基金機(jī)構(gòu)對(duì)接，引入公益基金參與到地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的工程治理中。

2.5 熱心公益企業(yè)家捐贈(zèng)

號(hào)召熱心公益的企業(yè)家捐贈(zèng)，在具體的捐贈(zèng)推介中，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)要形成完整的概況介紹、資金缺額、工程治理效果等信息，并能夠通過(guò)一定的方式宣傳社會(huì)正能量，使捐贈(zèng)人能夠明白其捐贈(zèng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的消除所能產(chǎn)生的社會(huì)效益，這樣才能更好地激發(fā)熱心社會(huì)公益的企業(yè)家投身于地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的治理。

2.6 通過(guò)眾籌公益平臺(tái)募集資金

眾籌方式主要是互聯(lián)網(wǎng)眾籌，如輕松籌等。由自然因素引發(fā)的大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)具有公益屬性，如果該隱患點(diǎn)潛在經(jīng)濟(jì)損失較大，受此威脅的群眾較多，可以借助眾籌平臺(tái)籌措社會(huì)資金。但如何提高眾籌平臺(tái)的參與積極性，需要權(quán)衡各參與方的利益平衡點(diǎn)。

3 結(jié)語(yǔ)

地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的綜合治理涉及大額資金支出，如果能夠進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任、挖掘工程治理后的利益點(diǎn)，引入多層次社會(huì)資本開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程治理，構(gòu)建相關(guān)機(jī)制，使其走上可持續(xù)發(fā)展道路，既能有效監(jiān)管地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)防治工作，又能解決其綜合治理的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題。