“河長制”:水環(huán)境治理下的 法治創(chuàng)新思路及途徑

楊海龍 華敏偉 陳新峰

河長制作為由上向下，由中央到地方的制度，在基層運行的過程中，面臨著上下級協(xié)調(diào)乏力，部門間協(xié)調(diào)困難，政治社會協(xié)調(diào)困難，協(xié)調(diào)治理缺失和失當?shù)睦Ь?。在?nèi)部合作中，信任基礎(chǔ)薄弱，難以在價值上達成共識；從結(jié)構(gòu)上看，雙重管理體制存在沖突，權(quán)力與責任關(guān)系不清；從技術(shù)上看，多主體合作治理結(jié)構(gòu)難以形成；從制度設(shè)計上看，主要是激勵機制缺失，責任追究機制扭曲，部門間責任交叉，信息流動時鐘機制滯后，培訓(xùn)與平臺功能不協(xié)調(diào)，因此今后要強化協(xié)同治理觀念。

對于水資源管理和河流流量創(chuàng)新的困境，科學(xué)家從國家和社會關(guān)系的理論思考著手，研究了水資源的管理途徑。一些研究人員從行政分權(quán)和地方治理的外部性觀點出發(fā)，研究了地方治理的制度性困境、評價機制的理論性困境和缺乏公眾參與，本文從多個角度對實施河長制存在的問題及影響因素進行了闡述和說明。但是，由于進入政策領(lǐng)域的難度較大，現(xiàn)有研究多從“邊緣”出發(fā)，無法對管理系統(tǒng)中各行為主體的行為邏輯進行分析，實證研究略顯不足。此外，雖然有學(xué)者關(guān)注水環(huán)境治理合作的困境，但更多的是對這一困境的描述，而對這一困境背后深層原因的探討不足。

一、合作關(guān)系內(nèi)部出現(xiàn)信任危機

信任是協(xié)作治理研究中的一個重要影響因素，誠實信用既是制度運行的基礎(chǔ)，又是保障。河長制是應(yīng)對大規(guī)模水污染事故的應(yīng)急措施，河長制的實施，正如政府在緊急情況下或在重大工程中所建立的“臨時機構(gòu)”“指揮小組”和“作戰(zhàn)指揮部”一樣，沒有擺脫“臨時”模式。首先，在法律框架內(nèi)，有管理人員的條件，權(quán)力分配各級河道管理辦公室沒有法定權(quán)限，也沒有明確的權(quán)力“三定”規(guī)定，只有紅色的文件，這是委員會和市政府的重要職能，沒有明確的溝通和管理。河川管理辦公室的協(xié)調(diào)性和管理性，通過黨政的“實績觀”來限制各自的管理部門，成為管理者注意力分配的瓶頸，沒有穩(wěn)定的資源和長期效益的機構(gòu)。第三方河川管理辦公室很難反映技術(shù)合作和持續(xù)的交互，臨時設(shè)計沒有專家。沿海事務(wù)所當時的“合作”部的人員沒有認真對待分工、個人意志和權(quán)力的協(xié)調(diào)。建立河長辦公室，說明河長制度在協(xié)調(diào)治理方面存在缺陷。否則它的權(quán)威性、合法性和專業(yè)性很難在外部得到體現(xiàn)，也很難得到國內(nèi)各部門的真正認可，因此在運作中難免出現(xiàn)信任危機。

二、共同認識中的利益標準糾葛扭曲

在部門間的合作中，缺乏信賴很難使信息交流機制合理化，難以達成共識和統(tǒng)一，從而解讀公共價值的差異。從水資源管理法規(guī)的協(xié)調(diào)看行業(yè)沖突流域制度一方面致力于解決“環(huán)保不進水，放水不上岸”的問題，但誰也無法擺脫其固有的管理方式、自身的專長和行為規(guī)范，水的統(tǒng)一管理也需要解決主要河流系統(tǒng)的路徑依賴和職業(yè)障礙。環(huán)保部門認為污水的主要來源，生活排水方面，其他部門應(yīng)對工業(yè)廢水負責。對于水務(wù)部門來說，小型水體和農(nóng)業(yè)廢水對河流的水質(zhì)有著嚴重的影響，農(nóng)業(yè)廢水所占比例較低，屬于河湖自我凈化能力的一部分。各部門之間缺乏必要的分享和溝通，對價值的理解存在分歧，統(tǒng)計指標不同于操作方法。此外，數(shù)據(jù)共享的障礙和采納或利用其他部門意見的價值沖突，使得河長制和跨部門協(xié)作在意義建構(gòu)上存在矛盾。但是，受部門本位主義和機會主義影響，協(xié)同治理的效果并不理想。問責制的壓力下，部門之間相互協(xié)作，但怕被牽連，仍然我行我素，只選對自己有利的。因此，在涉及多個部門的重大事件和問題中，仍然存在著推諉和拖延的情況。第一，流域綜合治理的新命題；盡管取消了原有的分塊管轄，重新調(diào)整了河總辦的組織機構(gòu)，但問責制的壓力仍懸而未決，各部門的領(lǐng)導(dǎo)仍迫切希望分塊管轄。其次，在法律制度和體制機制上存在漏洞，缺乏對各部門的問責機制和約束，導(dǎo)致各部門更加熱衷于追求利益、逃避責任；在流域治理、流域區(qū)域劃分和具體管轄事項方面，對概念的解釋沒有明確規(guī)定。

三、雙重制度邏輯

首先是流域管理機制與國土管理的二元矛盾，同時要考慮到流域重大和跨區(qū)域項目的審批，協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境矛盾和糾紛，建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)流域管理平臺，制定并監(jiān)督實施流域生態(tài)環(huán)境評價標準，監(jiān)督和評估流域?qū)嵤┖娱L制。與此同時，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國現(xiàn)行水處理工作主要遵循屬地管理原則：國家以上各級政府環(huán)境保護部門負責本行政區(qū)域內(nèi)水處理的統(tǒng)一監(jiān)測和管理?！端ā返?3條：國家級以上城市主管部門負責開發(fā)、利用，有本行政區(qū)域內(nèi)水資源節(jié)約和保護責任感水環(huán)境治理的最重要部分是地方政府水環(huán)境管理責任。之后流域管理和區(qū)域管理的雙重體系論理，地方政府內(nèi)部的行政區(qū)劃問題引起了對二元治理模式的爭論。

四、權(quán)責不清

權(quán)責不清是河流干流系統(tǒng)要解決的現(xiàn)實問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面，其中之一就是分門別類地垂直和分期設(shè)置，建立流域權(quán)利和責任的專業(yè)區(qū)。堅持“解放、管理、服務(wù)”模式，依次總結(jié)任務(wù)和責任，減輕人民群眾的力量和責任。該部門的權(quán)力和責任范圍是尊重主要運輸系統(tǒng)的傳統(tǒng)電力響應(yīng)，不利于河流的協(xié)調(diào)。調(diào)整機構(gòu)河道管理處和管理局是兩個獨立的部門，一方面，河道管理處作為全面推進河道管理制度指導(dǎo)小組的常設(shè)機構(gòu)，屬于水務(wù)局。但由于其同屬水行政主管部門，又同屬水行政主管部門，因此不可避免地會遇到部門間的負面阻力；另一方面，河長辦已被納入全面推行河長制領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，但暫時的過渡也使水行政主管部門失去了歸屬感，河長制下的協(xié)作網(wǎng)屬于典型的弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其協(xié)作效果并不理想，成員很容易脫離部門標準，獨立運行。

五、多元參與的互動困境

打破以往的“一元化”“包羅萬象”和“專制獨裁”的政府管理模式，是政府和社會的共同難題。對政府而言，河長制只是一種管理水環(huán)境污染的手段和機制。不能過于糾結(jié)于實施方式的選擇，而應(yīng)該考慮如何減少污染，提高治理效果。追溯性途徑是采取“預(yù)防”措施，防止水污染。然而，在河長制的高壓下，地方政府被迫對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)暴進行治理，迫使政府在治理過程中采取一刀切的辦法，給中小企業(yè)經(jīng)營、工人、農(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟損失，但也采取了相應(yīng)的補償或安置措施，但配套設(shè)施不足，社會不乏不滿。在社會上，長期被政府壟斷和控制，給人以“水污染是指政府”的主觀印象，不僅內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，而且公私合作和社會化方面也存在不足。發(fā)動的信息公開并不全面，傳統(tǒng)的思考阻礙了流域治理信息的社會公開。內(nèi)部協(xié)調(diào)，社會宣傳和公私合作資金的調(diào)動自不必說，第三，政治門檻高，民間環(huán)境保護團體、民間企業(yè)、社會團體、河流居民難以參與管理，從長遠來看，保護和管理水環(huán)境已成為政府的責任。鑒于目前政府治理能力的不足，政府之間應(yīng)該互相制約，相互合作，完善河道治理體系，已成為當務(wù)之急，亟待解決。

六、責任風(fēng)險規(guī)避滋生投機治理

河長制的核心是建立新型的協(xié)同治水機制，實現(xiàn)管理效能與責任共享，實現(xiàn)跨部門協(xié)同。首先，體制運行機制不健全，法律法規(guī)不健全，權(quán)責分配和考核問責機制等配套法律法規(guī)不健全；相對選擇而言，各部門更熱衷于追逐利益，逃避責任；另一方面，流域管理體制取得了成功，雖然考慮到了實際的效果，但是沒有整理出不同部門現(xiàn)有的水管理功能?；谒芾砀拍睢⒓畢^(qū)和解釋的具體規(guī)則不足，在特定的司法管轄范圍內(nèi)，如果沒有規(guī)則地管理這樣的狀況，就無法實現(xiàn)共同的水資源管理，在這種情況下，自我保護的概念構(gòu)成了共同管理和交流。如前所述，在修改禁捕魚政策時，考慮到沿河流域農(nóng)業(yè)的影響，但關(guān)于禁牧范圍和禁牧范圍的分布，還沒有明確的規(guī)定。為了確保責任，農(nóng)業(yè)部門要擴大非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在沒有以下情況下，確保避免行政風(fēng)險，考慮人民不必要的困難和損失。

七、人性與法治的拷問體現(xiàn)制度設(shè)計與治理行為失當

從本質(zhì)上說，人權(quán)與法治，誰權(quán)利第一，法律至上。行政長官制度使行政長官負責制下的行政工作表現(xiàn)得非常突出，它最大的優(yōu)點就是極強的執(zhí)行力，這一制度不需要處理人員和資金問題，因此可以在短期內(nèi)迅速見效。另外，還可以把精干力量集中于職能部門，集中于解決迫切問題的工作中，集中于調(diào)動干部的積極性的工作中。而這種以個人智慧為基礎(chǔ)的權(quán)力集中，違背了法治精神，有“人治”之嫌。在執(zhí)行這項政策時，有很多問題需要指出。沒有固定的運行體制、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費保障等，管理具有強烈的臨時性和顯性特征；行政壓力短期效應(yīng)明顯，但基層承受能力不足，長期效果差，穩(wěn)定性不強；新的組織結(jié)構(gòu)與原有的權(quán)力體制沖突，難以推進河長制；缺乏明確的制度和機制設(shè)計、部門規(guī)章、行動計劃等，職能部門專業(yè)化協(xié)調(diào)和控制。

八、結(jié)語

河長治理的廣泛開展，從協(xié)同的角度看，在未來創(chuàng)新與發(fā)展水環(huán)境協(xié)同治理機制方面還存在許多問題。無論河長制的實踐與創(chuàng)新發(fā)展到什么階段，如何實現(xiàn)其“長治久安”，都是我們不可回避的目標，同時，合作治理也是今后治水乃至其他領(lǐng)域唯一面臨的治理問題。