宜興市礦地融合實(shí)踐探索*

杜越天 劉向敏

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）

地質(zhì)礦產(chǎn)和土地管理是自然資源領(lǐng)域的兩個(gè)重要方面，兩者互為需求，緊密相關(guān)，影響著自然資源系統(tǒng)整體合力的有效發(fā)揮。以礦地融合促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)資源整合利用與協(xié)同治理是遵循新時(shí)期生態(tài)文明思想，貫徹山水林田湖草生命共同體理念，強(qiáng)化自然資源系統(tǒng)化治理、推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求［1-2］。當(dāng)前，新一輪自然資源工作不斷整合，國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)涵有了豐富拓展，其中地質(zhì)環(huán)境成為重要因素［3］。我國(guó)礦山歷史欠賬多，地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)任務(wù)重。地質(zhì)礦產(chǎn)開發(fā)與土地資源等要素環(huán)境賦存相依，采礦活動(dòng)必然對(duì)土地資源帶來負(fù)面影響，同時(shí)影響礦區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展［4-5］。近年來，我國(guó)礦產(chǎn)與土地資源需求持續(xù)增加，國(guó)土空間承載壓力不斷加大，后備資源日趨匱乏；再加上全國(guó)系統(tǒng)性的礦區(qū)本底基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測(cè)體系尚未確立，礦區(qū)山、水、林、田、湖、草、地等一體化信息還未健全，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接不足，進(jìn)一步制約了礦產(chǎn)資源合理開發(fā)與土地資源集約節(jié)約利用。因此，必須探索礦地融合新模式，統(tǒng)籌資源開發(fā)利用，助推區(qū)域國(guó)土空間綜合整治和優(yōu)化管理。在轉(zhuǎn)變資源開發(fā)利用方式、緩解資源環(huán)境壓力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)開采、生態(tài)修復(fù)和礦區(qū)城鎮(zhèn)化協(xié)同一體化發(fā)展。

在礦地融合及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面，江蘇省率先嘗試并積極探索。2015年12月，江蘇省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)深化改革進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的意見》，明確要求“開創(chuàng)土地礦產(chǎn)管理融合工作新局面”；2017年6月，又出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)《關(guān)于創(chuàng)新礦地融合工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），創(chuàng)新性地提出“礦地融合”模式，積極探索實(shí)現(xiàn)土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)、保護(hù)、利用和整治一體化協(xié)同發(fā)展，建設(shè)礦地融合發(fā)展示范區(qū)。政策引導(dǎo)下，宜興市因地制宜積極探索實(shí)施礦地融合，在推進(jìn)國(guó)土空間綜合整治及優(yōu)化提升方面做出了亮點(diǎn)與特色。通過對(duì)其礦地融合工作開展背景及具體模式進(jìn)行分析探討，在此基礎(chǔ)上提出統(tǒng)籌深化礦地融合發(fā)展的相關(guān)建議，以期為推動(dòng)自然資源統(tǒng)一管理提供服務(wù)參考。

1 工作開展背景

1.1 廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)任務(wù)較重

宜興歷史上是著名的建材之鄉(xiāng)，礦業(yè)開采活動(dòng)由來已久。市南部山區(qū)是太湖重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，但多年的礦山采石活動(dòng)造成了地面塌陷、土地資源占用和損毀、地質(zhì)地貌景觀破壞等一系列生態(tài)環(huán)境問題，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。由于區(qū)域內(nèi)礦山開采方式主要為露采，采后裸巖、險(xiǎn)石眾多，地質(zhì)災(zāi)害隱患突出，且大部分礦區(qū)位于風(fēng)景旅游區(qū)及重要交通干線，視覺污染嚴(yán)重［6］。在礦山開發(fā)中，大規(guī)模的山體開挖與廠房建設(shè)、大量廢渣堆積，在壓占和破壞土地資源的同時(shí)，也對(duì)地質(zhì)地貌景觀造成了極大影響。在現(xiàn)有的130個(gè)廢棄礦山中，對(duì)重要交通干線影響程度嚴(yán)重的有24個(gè)，較嚴(yán)重的有43個(gè)，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)影響程度嚴(yán)重的有15個(gè)，較嚴(yán)重的有5個(gè)。此外，由于歷史遺留露采礦山基數(shù)大，工礦廢棄地閑置嚴(yán)重。在尚未整治的礦山中，仍有1863萬m2工礦廢棄地閑置未用，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源［7］。而且，由于損毀程度嚴(yán)重，復(fù)墾難度過大，復(fù)墾為耕地更是難以實(shí)現(xiàn)。因此，礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)較重，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)亟需推進(jìn)。

1.2 建設(shè)用地需求面臨缺口，耕地保護(hù)壓力增大

在長(zhǎng)期的開發(fā)利用過程中，宜興市土地利用呈現(xiàn)出區(qū)域差異大、地域分異明顯的空間特征。西部是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，土地利用以農(nóng)用地為主；東部是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，建設(shè)用地比重不斷增大。長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，為宜興開展土地綜合整治、推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置及集約高效用地提供了有利條件。然而，新時(shí)期建設(shè)用地需求與建設(shè)用地供給缺口仍較大，各類建設(shè)用地需求與日俱增，特別是建制鎮(zhèn)及獨(dú)立工礦用地需要建設(shè)用地空間擴(kuò)展，在保障發(fā)展用地的同時(shí)保護(hù)土地，尤其是耕地資源面臨較大壓力。一方面，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展加之特殊區(qū)位，建設(shè)用地需求量大，需要占用一部分耕地，耕地補(bǔ)充面臨一定壓力，再加上耕地后備資源不足，耕地保護(hù)任務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻。另一方面，市人均土地面積較低，耕地總體質(zhì)量較差，全市存在部分中低產(chǎn)田，然而由于投入不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)田生產(chǎn)條件沒有得到根本改善，農(nóng)田抗災(zāi)能力差。綜合來看，宜興市的建設(shè)用地年增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，而宜興市人均耕地面積卻低于全國(guó)，建設(shè)用地的增加以占用耕地為代價(jià)，耕地面積急劇下降。耕地的減少使得糧食生產(chǎn)安全難以落實(shí)和保障，影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能及潛力的發(fā)揮。

1.3 國(guó)土空間布局有待優(yōu)化，生態(tài)空間質(zhì)量亟待提升

宜興市建設(shè)用地功能分區(qū)不夠科學(xué)，老區(qū)過于擁擠，城鎮(zhèn)用地布局不盡合理，空間布局與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地區(qū)域有一定差距。城鎮(zhèn)閑置土地?cái)?shù)量較多，可挖潛力較大；公共綠地集約節(jié)約利用程度不高，現(xiàn)有用地布局亟需統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化提升。此外，隨著城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等人為活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)空間帶來了嚴(yán)重干擾。宜興市林地、農(nóng)田、湖泊、濕地等分布較廣，然而保護(hù)監(jiān)管能力卻較弱，完善的自然生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)尚未形成。部分湖濱帶、河網(wǎng)區(qū)圍網(wǎng)水產(chǎn)養(yǎng)殖對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)影響較大，濕地保護(hù)質(zhì)量有所下降，濕地生態(tài)穩(wěn)定性受損。農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)不成體系，農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)久失修，農(nóng)田環(huán)境較差。而且，由于田塊分割嚴(yán)重，田塊與居民點(diǎn)之間連通性不足，農(nóng)業(yè)機(jī)械難以推廣。各種壓力下的自然生態(tài)空間受到擠壓，生態(tài)空間保護(hù)管理壓力較大，生態(tài)空間質(zhì)量亟需提升。

2 宜興礦地融合實(shí)踐探索

礦地融合不局限于礦籍與地籍，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境內(nèi)涵，在探索實(shí)施中統(tǒng)籌礦山資源、土地資源及環(huán)境資源等引發(fā)的國(guó)土空間綜合問題［8］。宜興市以“綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)、三生聯(lián)動(dòng)、全域優(yōu)化”為原則，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、工礦廢棄地復(fù)墾利用與土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地増減掛鉤工作有機(jī)結(jié)合，積極推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，化解用地矛盾，促進(jìn)國(guó)土空間綜合整治及優(yōu)化提升。

2.1 開展資源現(xiàn)狀基礎(chǔ)調(diào)查，分區(qū)實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境綜合整治

針對(duì)多重礦山地質(zhì)環(huán)境問題，宜興市通過開展對(duì)全市國(guó)土綜合整治項(xiàng)目地塊，包括土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、工礦廢棄地調(diào)查、壓覆重要礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)估、礦山地質(zhì)環(huán)境評(píng)估調(diào)查、工業(yè)用地補(bǔ)充調(diào)査以及閑置建設(shè)用地調(diào)查等潛力調(diào)査，建立了基礎(chǔ)現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。通過完善國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)體系，促進(jìn)土地資源、基礎(chǔ)地質(zhì)、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境、測(cè)繪地理信息等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的暢通交換與共享融合，形成國(guó)土數(shù)據(jù)“一張圖”，充分掌握各礦山的地質(zhì)環(huán)境問題特征、環(huán)境位置、規(guī)劃用途等具體情況。在此基礎(chǔ)上，將全市礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式劃分為綜合整治型、土地整理型、應(yīng)景改造型、景觀再造型和生態(tài)復(fù)綠型，深入開展礦山地質(zhì)災(zāi)害防治與地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程。依據(jù)全市露采礦山治理修復(fù)的實(shí)際需求，優(yōu)先安排重點(diǎn)治理工程，如處于“三區(qū)兩線”直觀可視范圍、對(duì)人居安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響大、危害重、治理效益顯著的關(guān)閉礦山等治理工程，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地開展關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理，消除礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患，恢復(fù)和重建礦山生態(tài)環(huán)境。

此外，以太湖重要生態(tài)屏障山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施為契機(jī)，開展實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境綜合整治和涵養(yǎng)林草的系統(tǒng)修復(fù)。嚴(yán)格執(zhí)行礦山準(zhǔn)入制度規(guī)定，規(guī)范礦山出讓管理及礦區(qū)土地使用，嚴(yán)控礦山開采量，嚴(yán)厲打擊不法開采行為。積極探索實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理，加大破損山體修復(fù)和廢棄礦山整治力度，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，因地制宜地實(shí)施礦山復(fù)綠行動(dòng)，嚴(yán)格按照整治方案持續(xù)推進(jìn)礦山整治，改善生態(tài)環(huán)境。經(jīng)驗(yàn)收，宜興市2018年度完成了礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)性整治共76個(gè)項(xiàng)目、面積97 348萬m2，遠(yuǎn)超2003年幵始礦山關(guān)停整治以來全市實(shí)施礦山環(huán)境整治60個(gè)項(xiàng)目、面積43 027萬m2的總規(guī)模。

2.2 統(tǒng)籌推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾，盤活新增耕地

2018—2020年礦地融合實(shí)施期間，宜興市通過開展廢棄礦山宕口綜合整治，因地制宜實(shí)施礦山復(fù)綠及復(fù)墾利用。通過復(fù)墾盤活廢棄工礦及低效用地，釋放了用地空間，新增了有效耕地面積。一是對(duì)市域內(nèi)34 224萬m2工礦廢棄地實(shí)施復(fù)墾，通過土地平整等工程措施，著力建設(shè)田、水、路標(biāo)準(zhǔn)配套的優(yōu)質(zhì)耕地。工程措施包括拆除復(fù)墾地塊上的建筑物和構(gòu)筑物，對(duì)復(fù)墾地塊上的渣土及垃圾進(jìn)行清運(yùn)。拆除的建筑材料除部分繼續(xù)回收使用，其余廢棄建筑材料部分用于填平廢棄的溝塘，也可用于修筑道路路基；對(duì)土地進(jìn)行平整和翻耕，同時(shí)注重項(xiàng)目地塊周邊溝渠、河道等灌排設(shè)施的配套完善，滿足田塊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌排水的要求，利用周邊的農(nóng)村道路進(jìn)行田間作業(yè)和運(yùn)輸。在田面平整后，采用土壤翻耕配合增施有機(jī)肥和生物菌等生物措施改善土壤結(jié)構(gòu)，提升耕地質(zhì)量。二是對(duì)項(xiàng)目區(qū)290.66公頃村莊用地實(shí)施拆舊復(fù)墾。首先，對(duì)耕地后備資源進(jìn)行調(diào)查摸底，理清農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾補(bǔ)充耕地的類型、潛力及分布情況，根據(jù)建新區(qū)需求預(yù)測(cè)，科學(xué)安排拆舊復(fù)墾時(shí)序。其次，做好農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾地塊的土地平整，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)地形，利用周邊較高地塊和河流水面清淤進(jìn)行表土覆蓋，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土方挖填挖高填低、就近平衡，盡量減少工程量。最后，將拆遷安置點(diǎn)統(tǒng)一集中到城鎮(zhèn)，安排農(nóng)民集中居住，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

2.3 與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，提高資金使用效益

宜興市礦山修復(fù)治理的資金主要來源于此前征收的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，輔以地方財(cái)政配套，中央及省級(jí)專項(xiàng)資金作為補(bǔ)充。隨著保證金的停征，地方財(cái)政用于礦山治理的費(fèi)用偏少，每年投入約1 014萬元，上級(jí)專項(xiàng)資金杯水車薪，每年投入約135萬元，政府壓力倍增。在統(tǒng)籌部署礦地融合工作期間，宜興市積極爭(zhēng)取多渠道財(cái)政專項(xiàng)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)示范作用。將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、土地整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建礦地統(tǒng)籌項(xiàng)目啟動(dòng)資金?？顚Ｓ脵C(jī)制，保障了項(xiàng)目資金需求，提高了資金使用效益。例如工礦廢棄地復(fù)墾與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的統(tǒng)籌推進(jìn)，在緩解本區(qū)建設(shè)用地供需壓力的同時(shí)，將其節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)交易收益統(tǒng)籌納入國(guó)土綜合整治項(xiàng)目指標(biāo)庫(kù)管理，既補(bǔ)充了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，又可反哺當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此外，宜興還積極探索相關(guān)激勵(lì)政策，構(gòu)建多元化的資金投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦地融合整治實(shí)踐。例如支持礦山企業(yè)復(fù)墾盤活存量工礦用地，并與新增建設(shè)用地掛鉤。在符合規(guī)劃和生態(tài)要求的前提下，允許將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾增加的耕地用于耕地占補(bǔ)平衡。充分挖潛利用耕地、茶園、果園、地質(zhì)旅游資源等優(yōu)勢(shì)資源，打造生產(chǎn)示范基地，推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保障礦地一體化工作開展和項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)費(fèi)，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)恢復(fù)性整治，助推三生空間優(yōu)化

宜興市以礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境治理為核心，以控制開發(fā)、生態(tài)修復(fù)為手段，實(shí)施區(qū)域空間管控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)恢復(fù)性整治，促進(jìn)國(guó)土生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的優(yōu)化提質(zhì)。一方面，通過修復(fù)露采坡面、整治涉礦土地、整治廢棄宕口、沿湖沿海廢棄水利等，消除地災(zāi)隱患、恢復(fù)原有地貌景觀，改善周邊水、生環(huán)境，使其與周邊土地利用和景觀植被相協(xié)調(diào)。另一方面，著力構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，打造區(qū)域生態(tài)安全格局。建立宜興市國(guó)土生態(tài)恢復(fù)性整治與優(yōu)化專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目整治前后建設(shè)用地配套專項(xiàng)規(guī)劃流量指標(biāo)實(shí)施專項(xiàng)管理，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然資源和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的有效合理配置。此外，充分利用蘇南地區(qū)較為豐富的土地資源優(yōu)勢(shì)，從土地適宜性出發(fā)，合理確定土地開發(fā)的用途和規(guī)模。整合鄉(xiāng)村各類資源要素，對(duì)農(nóng)村三生空間進(jìn)行優(yōu)化配置。開展城中村改造和人居環(huán)境綜合整治，統(tǒng)籌田水路林村綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，破除鄉(xiāng)村發(fā)展不利因素，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3 統(tǒng)籌推進(jìn)礦地融合的對(duì)策及建議

3.1 加強(qiáng)政策支持和制度創(chuàng)新，提供根本動(dòng)力

《意見》立足于國(guó)土空間發(fā)展新要求，以資源環(huán)境問題為導(dǎo)向，對(duì)礦地融合政策體系、機(jī)制制度、實(shí)現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新，鼓勵(lì)局部先行試點(diǎn)，促進(jìn)礦地多層面、多領(lǐng)域的有效融合。在此基礎(chǔ)上出臺(tái)的相關(guān)意見，為宜興開展礦地工作提供了政策制度支持和基本工作思路。其通過開展現(xiàn)狀資源基礎(chǔ)調(diào)查，劃分礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式及分區(qū)，有力推動(dòng)了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和重建。工礦廢棄地復(fù)墾與城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，置換釋放了發(fā)展空間，有效新增了耕地。礦地項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌為工作開展打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國(guó)土空間生態(tài)恢復(fù)性的整治措施推動(dòng)了區(qū)域三生空間優(yōu)化?？偟膩砜?，地方各級(jí)在積極謀劃地礦與土地融合發(fā)展時(shí)，應(yīng)開拓新思路、探索新路徑、開創(chuàng)新局面。加強(qiáng)資源開發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新和管理制度創(chuàng)新，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，充分探索自然資源綜合調(diào)查與協(xié)同利用、地上地下多種資源統(tǒng)一管理的多元路徑與機(jī)制。以礦地融合為基點(diǎn)，謀求跨專業(yè)、多部門、多領(lǐng)域融合，研究制定于地質(zhì)礦產(chǎn)綜合利用治理、多元融資、用地提質(zhì)增效有益的政策制度，不斷加強(qiáng)政策制度創(chuàng)新，推動(dòng)礦產(chǎn)資源集約和綜合化利用，切實(shí)提高資源利用效率。在此基礎(chǔ)上因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)、分階段實(shí)施布局，為構(gòu)建礦地一體化發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、全面統(tǒng)籌推進(jìn)礦地資源在規(guī)劃、保護(hù)、利用、監(jiān)測(cè)以及成果轉(zhuǎn)化等方面實(shí)現(xiàn)全方位協(xié)同一體化發(fā)展提供政策支持和根本動(dòng)力。

3.2 做好基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)估，形成礦地?cái)?shù)據(jù)“一張圖”

宜興前期的基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)估有效推動(dòng)了土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等的銜接，取得了礦山地質(zhì)環(huán)境治理及修復(fù)成效，為其礦地融合實(shí)踐的開展提供了有力支撐。因此，在推進(jìn)礦地統(tǒng)籌融合的實(shí)踐中，必須做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)估工作。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，以地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃為導(dǎo)向，部署和有序推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查。根據(jù)本底調(diào)査結(jié)果，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查評(píng)估機(jī)制，從而科學(xué)合理地劃定礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)區(qū)、建新區(qū)，有重點(diǎn)、分批次地推進(jìn)礦地綜合整治實(shí)施，推動(dòng)全域國(guó)土空間綜合整治和優(yōu)化提升。就區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況、礦區(qū)自然資源本底及損毀情況、廢棄礦山空間分布情況、土地及建設(shè)用地情況等，構(gòu)建完善省、市、縣、鄉(xiāng)多級(jí)立體調(diào)查監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，基于地質(zhì)資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)及信息系統(tǒng)，形成礦地?cái)?shù)據(jù)“一張圖”。樹立綠色高效可持續(xù)發(fā)展的資源觀，在促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理與恢復(fù)重建的同時(shí)，同步開展實(shí)施歷史遺留礦區(qū)的土地綜合整治，為土地資源保護(hù)與合理利用、地質(zhì)災(zāi)害科學(xué)防治創(chuàng)造有利條件。

3.3 多渠道強(qiáng)化資金保障，確保高效合理使用

從各地目前開展的廢棄礦山治理恢復(fù)實(shí)踐現(xiàn)狀來看，阻礙露天廢棄礦山治理推進(jìn)的最主要的困難是資金來源。國(guó)家財(cái)政支持有限、地方治理資金不足，加上項(xiàng)目實(shí)施后的效益產(chǎn)出不明顯，地方政府和社會(huì)投資的積極性均不高，導(dǎo)致治理進(jìn)度緩慢，效果不明顯。實(shí)際工作開展中，一方面，地方政府應(yīng)積極爭(zhēng)取多渠道財(cái)政專項(xiàng)資金，確保財(cái)政資金?？顚Ｓ谩⒑侠砀咝褂?，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)示范作用。可借鑒宜興市做法，將財(cái)政項(xiàng)目撥款、礦山地質(zhì)環(huán)境治理及土地復(fù)墾所得流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益等統(tǒng)籌納入項(xiàng)目啟動(dòng)資金，專項(xiàng)用于礦地綜合整治及生態(tài)保護(hù)質(zhì)量提升。另一方面，應(yīng)探索建立多元化、多渠道資金籌措及使用機(jī)制，優(yōu)化政策激勵(lì)，創(chuàng)造惠益環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦地融合整治實(shí)踐。可通過賦予社會(huì)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)、景觀經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，吸引社會(huì)資源、資本要素參與，給予社會(huì)資本合理的收益回報(bào)，不斷完善收益分配機(jī)制。此外，還應(yīng)創(chuàng)新挖潛地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源利用，促進(jìn)形成產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，多渠道強(qiáng)化資金保障，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.4 嚴(yán)抓礦山過程監(jiān)管，推動(dòng)礦地融合互促

在推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理與修復(fù)工作中，往往由于礦山開采時(shí)間長(zhǎng)，容易出現(xiàn)管理不規(guī)范、過程監(jiān)管不到位的問題。一些地方在礦山生態(tài)治理修復(fù)項(xiàng)目管理上缺少綜合系統(tǒng)觀念，在地質(zhì)礦產(chǎn)與土地資源綜合利用上缺乏統(tǒng)籌安排，對(duì)項(xiàng)目工程實(shí)施全過程監(jiān)管不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、移交相關(guān)單位后，因與相關(guān)建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，后期使用維護(hù)不善，造成土地閑置和破壞、植被枯損等，治理長(zhǎng)期效果差。具體實(shí)踐中，政府各部門應(yīng)明確職責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、違規(guī)嚴(yán)懲，完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目管理工作體系。探索開展礦地融合，高質(zhì)量推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)，一是針對(duì)各個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)中可能存在的問題，提前做好防范預(yù)案，加強(qiáng)項(xiàng)目地管理和監(jiān)督檢查。二是從自然資源主管部門資源資產(chǎn)所有者、用途管制者、生態(tài)保護(hù)修復(fù)者職能出發(fā)，科學(xué)確定禁采區(qū)和限采區(qū)，劃定重點(diǎn)礦區(qū)和集中開采區(qū)，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用分區(qū)管控，制定礦區(qū)國(guó)土空間管控措施。三是嚴(yán)格把控項(xiàng)目實(shí)施及竣工的質(zhì)量檢查和評(píng)估驗(yàn)收，引入第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)，制定體系化的監(jiān)管方案，切實(shí)做好行業(yè)監(jiān)管。在項(xiàng)目竣工后，及時(shí)、嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目評(píng)估驗(yàn)收，對(duì)于驗(yàn)收不合格、礦山治理任務(wù)落實(shí)不到位的企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)信用約束懲戒，完善追責(zé)機(jī)制。

4 結(jié)語

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，礦業(yè)市場(chǎng)低迷、資源約束趨緊，積極推進(jìn)礦地融合是實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，最終實(shí)現(xiàn)地質(zhì)礦產(chǎn)和土地資源在調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃管理、技術(shù)評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)、技術(shù)與信息服務(wù)等資源開發(fā)利用與保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和互融共促?；谝伺d市礦地工作開展的具體實(shí)踐，提出了統(tǒng)籌和深化礦地融合發(fā)展的對(duì)策建議。新時(shí)期，在習(xí)近平生態(tài)文明思想及綠色發(fā)展的理念下，統(tǒng)籌部署和開展礦地融合，還應(yīng)積極探索礦地融合的生態(tài)內(nèi)涵，不斷拓展和完善礦地整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理實(shí)現(xiàn)的新路徑，發(fā)展新常態(tài)下的新模式，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步轉(zhuǎn)化為制度成果，助推自然資源統(tǒng)籌管理及區(qū)域國(guó)土空間綜合整治和優(yōu)化提升。