光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨的問題及對策

滕瑋婧

(中國建材國際工程集團有限公司，上海 200063)

隨著近幾年全國各地大范圍霧霾天氣的不斷頻發(fā)，在霧霾治理的迫切需求下，控制以化石能源為主的能源消費成為全國人民的共識，大力發(fā)展可再生能源是保護環(huán)境、優(yōu)化空氣質(zhì)量的有效手段之一[1]。太陽能作為一種清潔可再生能源，在我國能源系統(tǒng)中有著舉足輕重的地位，在中共中央、國務(wù)院打贏脫貧攻堅戰(zhàn)明確要求“加快推進(jìn)光伏扶貧工程”的時代背景之下，光伏扶貧已成為開發(fā)式扶貧方針的一項重要措施。將光伏發(fā)電與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，既體現(xiàn)出“節(jié)能減排”、“綠色發(fā)展”的新理念，積極推動了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，又有效利用了光伏產(chǎn)業(yè)服務(wù)于“三農(nóng)”，加快了貧困地區(qū)脫貧的步伐，可謂一舉多得。如今，在國家政策扶持與地方政府的共同努力下，光伏扶貧已初顯成果，但在實施過程的前中后期仍面臨多重問題，例如：電站建設(shè)前期融資來源單一、幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)難以界定問題；電站中期運營管理專業(yè)化程度低；后期電站收益分配不均、運營維護無法保證等問題。該文針對以上問題出現(xiàn)的原因進(jìn)行了簡要剖析，并提出了相應(yīng)的對策，即：拓寬電站前期融資渠道和模式、明確細(xì)化幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)；加強電站安全和專業(yè)管理培訓(xùn)；建立電站收益分配管理辦法、妥善安排電站后期運營維護。

1 光伏扶貧的內(nèi)涵

光伏扶貧指的是為農(nóng)民安裝太陽能發(fā)電設(shè)備或者建立集體光伏發(fā)電大棚和發(fā)電廠,用太陽能來產(chǎn)生電力一部分供給農(nóng)民自己使用，另一部分則可以出售給電力公司，以實現(xiàn)增加經(jīng)濟收入的目的。自2015年將光伏扶貧作為精準(zhǔn)扶貧十大項目工程之一，光電扶貧已經(jīng)在我國取得了非常好的效果，不僅為農(nóng)民帶來了更多的經(jīng)濟收入，同時也實現(xiàn)了對太陽能資源的有效利用，降低了發(fā)電對能源的消耗以及對環(huán)境的污染[2]。

2 扶貧電站前期建設(shè)面臨的問題

2.1 融資渠道和模式單一

作為最清潔、安全的能源之一，太陽能早已被發(fā)達(dá)國家開發(fā)利用并納入能源革命長期發(fā)展的版圖之中，光伏產(chǎn)業(yè)也順勢成為國際舞臺上繼微電子、IT領(lǐng)域后的又一顆新星。光伏產(chǎn)業(yè)的前期建設(shè)需要大量的資金投入，目前投入光伏產(chǎn)業(yè)的主要資金來源為國家扶貧政策補助、地方政府投資、銀行農(nóng)戶貸款、農(nóng)民私人儲蓄等渠道[2]。如今，光伏扶貧的融資模式還是以在政府出資基礎(chǔ)之上，加之農(nóng)戶向金融機構(gòu)貸款，整合扶貧資金的形式作為光伏工程的啟動資金，但光伏扶貧對象本身就是一些集體資產(chǎn)有限、村內(nèi)資源匱乏的貧困村，村民個體仍需承擔(dān)部分建設(shè)資金，負(fù)擔(dān)資金有時更高達(dá)其可支配資金的2～3倍，這對于貧困戶而言無疑是一筆不小的資金。此外，從長遠(yuǎn)角度來看，光伏產(chǎn)業(yè)雖能幫助廣大貧困戶改變生活收入，但在光伏產(chǎn)業(yè)初始的2～3年內(nèi)，能帶給農(nóng)民的收入并不足以抵消其前期投入的資金，因此貧困戶可能面臨“入不敷出”的一段時期，這成為了導(dǎo)致許多貧困戶不愿利用光伏產(chǎn)業(yè)去改變貧困現(xiàn)狀的要因之一，某種程度上也成為了阻礙光伏產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原因之一。因此，解決支持光伏產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展資金來源難的問題變得刻不容緩。

2.2 幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)難以界定

確定幫扶對象是光伏扶貧環(huán)節(jié)中的前提條件，直接決定了光伏扶貧的有效性。由于目前在界定幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)方面尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此造成界定貧困對象困難。通常而言，政府在界定貧困戶時更加傾向于以是否具勞動能力和低收入為標(biāo)準(zhǔn)衡量，但這種界定方式存在弊端：一方面，勞動能力高低的界定較難統(tǒng)一；另一方面，由于評定幫扶對象的過程本身具有滯后性，因此國家貧困人口庫中的數(shù)據(jù)不一定能反應(yīng)擬幫扶對象的實時情況，從而可能導(dǎo)致真正貧困但尚未納入國家貧困人口庫的幫扶對象們無法獲得及時幫助。

3 中期運營管理面臨的問題

3.1 運營安全隱患

光伏電站運營過程中的安全隱患在于，光伏電站的運作是通過將太陽能轉(zhuǎn)化為電能，再將電能用于生產(chǎn)的過程，通常集中安裝于偏遠(yuǎn)地區(qū)，如此雖避免了打擾周邊村民的生活，卻給電站監(jiān)管增大了難度。此外，該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的電能易受光照時間分布和氣象變化等環(huán)境因素的影響，光伏電源輸出具有間歇、波動、隨機等特點，而扶貧光伏電站多集中在偏遠(yuǎn)薄弱的農(nóng)網(wǎng)末端，對功率平衡、繼電保護、供電可靠性、用電規(guī)劃等都會產(chǎn)生較大影響，因此當(dāng)遇到電能不穩(wěn)定時可能會導(dǎo)致因電壓波動變大而損壞供電設(shè)備的可能[3]。一旦有人誤入電站周圍極有可能造成觸電危險，這無疑給在電站周邊居住的居民帶來潛在的安全隱患，造成人員和經(jīng)濟的雙重?fù)p失。

4 后期運營維護面臨的問題

4.1 收益分配不均

從現(xiàn)階段光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，收益分配不均是電站運營過程中的共性問題。光伏扶貧電站能為幫扶對象帶來的實際收益，是決定光伏產(chǎn)業(yè)是否能助力幫扶對象脫貧的關(guān)鍵。就村級光伏扶貧電站而言，由于光伏扶貧電站所帶來的收益是集體收益，因此難免導(dǎo)致一系列的爭議，例如上述所提及的幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)核定、收益如何分配、核定過程是否公平透明等，都無疑將影響光伏扶貧政策的落實效果。

4.2 運維無法保障

妥善安排光伏電站運維工作是光伏扶貧工程建設(shè)的前提，而切實有效的實踐落實才是關(guān)鍵?，F(xiàn)階段光伏扶貧電站所面臨的主要問題是缺乏具有專業(yè)運營維護管理知識的專業(yè)人員對光伏電站進(jìn)行維護，因此電站若在運營過程中出現(xiàn)故障，可能無法得到及時的維修，而非專業(yè)的電站運營管理可能導(dǎo)致電站使用壽命縮短。

5 解決方案與對策的初步探討

5.1 拓寬電站前期融資渠道和模式

針對光伏發(fā)電扶貧項目建設(shè)資金不足的問題，國家應(yīng)考慮加大對光伏扶貧專項資金的投入、拓寬融資模式與渠道、優(yōu)化貸款擔(dān)保方式、制定相應(yīng)政策來吸引企業(yè)對光伏扶貧工程的投資，積極探尋政府與企業(yè)合作的融資新模式，例如可以通過由地方政府搭建專門承擔(dān)光伏扶貧開發(fā)的投融資主體，統(tǒng)一實施、承貸、選擇建設(shè)運維企業(yè)落實政府購買服務(wù)[4]，也可以采用政府和社會資本合作的模式運作，例如借款方可以按照專項建設(shè)基金項目申報的要求，向國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請專項建設(shè)基金解決。目前中國農(nóng)業(yè)銀行已出臺了光伏扶貧貸款管理辦法，其向借款方發(fā)放的用于支持列入國家能源局會同國務(wù)院扶貧辦批復(fù)的光伏扶貧項目建設(shè)的政策性貸款具有貸款期限長、利率優(yōu)惠、擔(dān)保方式優(yōu)化等優(yōu)勢。此外，各地區(qū)還應(yīng)合理引入扶貧專項慈善基金，積極探尋和各大國企與民企合作的方式，確保資金充沛，在助力光伏扶貧的可持續(xù)發(fā)展的同時為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

5.2 明確幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)

國家應(yīng)當(dāng)因地制宜明確制定幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)和符合受幫扶所應(yīng)滿足的條件，按照“兩不愁、三保障”的要求，即穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全來制定幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)鎖定幫扶對象范圍[3]。在落實過程中，還應(yīng)實行實地走訪調(diào)查，評定擬幫扶對象的實際貧困情況，積極聽取鄰里意見，例如召開匿名民主評議會等形式以避免爭議，從而確保將脫貧工作精準(zhǔn)落實到戶，為實現(xiàn)全面脫貧做好保障工作。

5.3 加強電站安全與專業(yè)管理培訓(xùn)

對于電站安全防范與管理問題的隱患，應(yīng)當(dāng)加強電站管理人員的專業(yè)管理培訓(xùn)，還應(yīng)增強電站周邊居住村民的安全防范意識，例如：各屬地應(yīng)結(jié)合實際情況，綜合考慮該地可能產(chǎn)生的安全隱患，從而避開此類安全隱患可能帶來的損失；加大基層安全規(guī)范宣傳力度，保證村民掌握基本安全用電知識，減少居民群眾由于不清楚、不了解用電方法而可能導(dǎo)致的用電危險的情況；應(yīng)加強電站維修和檢測，以避免因電站設(shè)備組件損壞或未及時維修所帶來的安全隱患；國家還應(yīng)考慮加大光伏扶貧鼓勵政策，提倡光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，加強對光伏電網(wǎng)的優(yōu)化升級，尤其是對并網(wǎng)后供電系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性要進(jìn)行全面升級，以提升光伏發(fā)電的安全性和穩(wěn)定性。

5.4 建立電站收益分配管理辦法

針對光伏扶貧電站收益分配不均的問題，各村級扶貧辦應(yīng)當(dāng)制定幫扶對象的明確標(biāo)準(zhǔn)，并及時核實更新符合標(biāo)準(zhǔn)的幫扶對象名單。對于光伏扶貧電站收益分配均衡、公平與否等問題，應(yīng)當(dāng)明確、細(xì)化光伏扶貧電站的收益分配管理辦法，并由相關(guān)部門監(jiān)管審核。只有從根源上入手，才能將光伏扶貧政策更好地落實。

5.5 妥善安排電站運營維護

面對光伏扶貧電站運維人員緊缺的現(xiàn)狀，政府應(yīng)時刻關(guān)注各幫扶村縣電站運營情況。各受幫扶的村縣應(yīng)積極落實電站運維責(zé)任到人制度，制定科學(xué)完善的運維方案；各扶貧電站所在村縣應(yīng)當(dāng)有專門負(fù)責(zé)運維的團隊進(jìn)行電站的運營管理，例如可以從幫扶對象中選拔管理人員，進(jìn)行對運維檢修人員安全管理知識和技能的提升，例如合閘送電、組件清洗、線路維護等。如此一來，除了可以解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題之外，還可以全面提升電站整體運維水準(zhǔn)，延長電站的使用壽命，從而為光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)助力貧困地區(qū)脫貧奠定良好基礎(chǔ)[4]。

6 結(jié) 論

光伏扶貧是我國堅持開發(fā)式扶貧方針的一項重要措施，光伏扶貧破解了多年以來貧困村無集體經(jīng)濟收入的老大難問題。實施光伏扶貧拓寬了貧困村的增收渠道，具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟、生態(tài)、社會效益，是解決中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展長期困境的發(fā)動機。而堅持問題導(dǎo)向，積極探尋并解決扶貧開發(fā)領(lǐng)域?qū)嵺`中所面臨的各項問題，才是助力脫貧、推進(jìn)創(chuàng)新式扶貧可持續(xù)發(fā)展的長久之計。