推進煙草行業(yè)高效能治理的理論和實踐思考

李保江

國家煙草專賣局經濟研究所（政策研究室），北京 月壇南街55號 100045

2021年全國煙草工作電視電話會議指出，堅持一手抓好高質量發(fā)展、一手抓好高素質干部人才隊伍建設，是近年來國家局黨組落實中央精神、做好煙草工作的基本方法和寶貴經驗，在實踐中取得了顯著成效，當前和今后一個時期必須一以貫之繼續(xù)抓好高質量發(fā)展、抓好高素質干部人才隊伍建設。同時，要按照黨中央、國務院關于全面深化改革創(chuàng)新、構建高水平社會主義市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，扎實推進行業(yè)高效能治理[1]。本文從理論和實踐相結合角度，談幾點對推進煙草行業(yè)高效能治理的認識和思考。

1 高效能治理的理論內涵

自2013年11月黨的十八屆三中全會明確把我國全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，“治理”便成為全面深化改革的中心議題和理論研究的焦點問題。2019年10月黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，“治理”命題進一步成為改革實踐的主題，同時也掀起了理論研究的熱潮。在2020年全國“兩會”期間，習近平總書記特別提出了“高效能治理”重大命題，在參加內蒙古代表團審議時強調“要研究謀劃中長期戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略布局，有針對性地部署對高質量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策，在應對危機中掌握工作主動權、打好發(fā)展主動仗?！盵2]為在實踐中有效推進高效能治理，有必要先從理論上深化對什么是治理和效能以及什么是高效能治理的理解和把握。

1.1 什么是治理？

治理是一個有著悠久歷史的理論和實踐概念，中國傳統(tǒng)文化蘊含著非常豐富的治理思想。譬如，《大學》提出“身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平”，《道德經》提出“治大國若烹小鮮”，《孟子》提出“不以仁政，不能平治天下”，《荀子》提出“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”，《貞觀政要》提出“夫治國猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮”，《宋史》提出“治天下道二，寬與猛而已”等等。這些治理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。習近平總書記曾把歷史上有關國家制度和國家治理的思想概括為“大道之行、天下為公的大同理想，六合同風、四海一家的大一統(tǒng)傳統(tǒng)，德主刑輔、以德化人的德治主張，民貴君輕、政在養(yǎng)民的民本思想，等貴賤均貧富、損有余補不足的平等觀念，法不阿貴、繩不撓曲的正義追求，孝悌忠信、禮義廉恥的道德操守，任人唯賢、選賢與能的用人標準，周雖舊邦、其命維新的改革精神，親仁善鄰、協(xié)和萬邦的外交之道，以和為貴、好戰(zhàn)必亡的和平理念，等等”[3]。西方關于治理的探討也由來已久，英語中的治理（Governance）一詞，原意是指掌舵、領航、指引，旨在制定實施與眾多利益相關者有關的特定制度和加強對有關事務的指導、引領[4]。

在現(xiàn)代語境下，治理問題日益受到世界各國普遍關注，在西方興起了影響廣泛的公共治理學或新公共管理學，該理論從公共治理、整體治理、協(xié)同治理、網絡治理、數(shù)據治理等角度，對治理問題進行了深入探討。喬恩·皮埃爾等認為“治理”概念廣受歡迎的關鍵原因在于其涵蓋了與統(tǒng)治過程相關的所有制度與關系領域[5]。在我國學者中，楊開峰等認為，“治理既是當代國家建設的重要實踐,也是社會科學中的前沿議題”[6]。不過，盡管近年來國內外學者對治理問題開展了廣泛研究，但對“治理”的概念與內涵并沒有形成統(tǒng)一共識。國際上較為權威的治理概念是全球治理委員會在其1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關系》中提出的，即“治理是各種公共或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”[7]。我國學者陳進華從治理體系現(xiàn)代化角度，提出治理“是一種包括政府、市場和社會公眾等多元主體通過協(xié)商、對話和互動，達成管理日常事務、調控資源、履行權利的行動共識以緩解沖突或整合利益、實現(xiàn)公共目標、滿足人民生活需要的結構、過程、關系和規(guī)則的體系性活動”[8]。

習近平總書記指出，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵9]近年來，學界圍繞“治理”與“管理”的差異進行了大量研究，普遍認為管理強調自上而下單向度的命令、規(guī)制與執(zhí)行，而治理強調自上而下、自下而上和橫向平行的聯(lián)動、溝通與協(xié)同。從概念比較視角，綜合已有研究成果，治理主要包括以下要素特征。一是治理主體多元化。既包括黨政機構及其組成部門等決策主體和行政主體，也包括企業(yè)、社會組織及居民等市場主體和社會主體，強調構建多主體共治的治理格局。二是治理對象全面化。既包括對人，也包括對事，既包括對內，也包括對外，涵蓋經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等各領域各環(huán)節(jié)，強調人與事、內與外的全面統(tǒng)籌。三是治理方式多樣化。既包括法律、命令等強制手段，也包括規(guī)劃、技術等調控手段，還包括道德、文化等引導手段，強調多種方式、多種工具的組合運用。四是治理過程協(xié)同化。既包括自上而下的指揮命令和自下而上的報告建議，也包括橫向平行的協(xié)調配合和協(xié)商交流，強調縱向互動、橫向聯(lián)動的動態(tài)協(xié)同。五是治理目標平衡化。既包括財富增長、技術進步等生產力發(fā)展目標，也包括社會穩(wěn)定、制度創(chuàng)新等生產關系優(yōu)化目標，強調在多重目標中實現(xiàn)動態(tài)平衡。

1.2 什么是高效能治理？

黨中央提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，學界圍繞把制度優(yōu)勢轉化為治理效能開展了廣泛研究，相關文獻如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，但鮮有專題研究“高效能治理”的文獻。為更好理解什么是高效能治理，有必要從概念內涵上首先理解什么是效能。

“效能”與效率、效益、效果等既有相似性和關聯(lián)性，也有不同性和差異性。效能的本質特征是講求過程和結果的統(tǒng)一、重視手段和目的的融合、關注當前和長遠的銜接，其中“效”是從結果和目的角度強調治理要有好的效率、效益、效果，“能”是從過程和手段角度強調治理要有強的勢能、動能、能力?！靶А迸c“能”是有機統(tǒng)一的，“效”是“能”的體現(xiàn)，“能”是“效”的來源；“效”可以引導“能”、增強“能”，“能”可以保障“效”、提高“效”?！靶А迸c“能”的相互促進、動態(tài)平衡，不僅關注當前，而且重視長遠，體現(xiàn)了聯(lián)系和發(fā)展的唯物辯證觀點。

高效能治理，就是按照過程和結果相統(tǒng)一、手段和目的相融合、當前和長遠相銜接的要求，通過治理理念、治理體系、治理結構、治理手段、治理能力的組合作用，持續(xù)創(chuàng)造并保持優(yōu)異治理績效的各種治理活動的統(tǒng)稱。其基本要求和本質特征，一是治理理念先進。理念是行動的先導，在傳承優(yōu)秀的統(tǒng)治、管理理念基礎上，與時俱進發(fā)展和形成符合現(xiàn)實、引領未來的先進治理理念，是高效能治理的先決條件。推進高效能治理，就是要堅持系統(tǒng)觀念，強化協(xié)同意識，注重綜合施策，善于運用戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維來指導治理實踐。二是治理體系健全。良法是善治的前提，由良好的法律法規(guī)、制度安排、政策措施等組成的健全治理體系，是高效能治理的根本依據。推進高效能治理，就是要按照推進治理體系現(xiàn)代化的要求，在良好的法治體系基礎上構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成全面完整、協(xié)調配套、務實管用的政策體系，真正做到依照法律、制度、政策開展有據、有序、有效治理。三是治理結構完善。由高效的組織架構、科學的職能結構、順暢的工作機制等組成的完善治理結構，是高效能治理的落實載體。推進高效能治理，就是要按照相關法律法規(guī)和治理體系的內在要求，設定職能清晰、層級合理、分工明確的組織架構，形成崗位規(guī)范、權責統(tǒng)一、精簡高效的職能結構，構建協(xié)調運轉、有效制衡、充滿活力的工作機制，確保各項治理任務有機構負責、有人員落實、有機制保障。四是治理手段科學。掌握和運用科學的治理手段，是高效能治理的內在要求。推進高效能治理，就是要準確把握時代發(fā)展趨勢，堅持法律、行政、市場、技術、文化等治理手段組合運用、協(xié)同配合，善于運用現(xiàn)代技術特別是現(xiàn)代信息技術實施治理，真正做到政治統(tǒng)領、經濟調節(jié)、法治保障、文化引導、技術支撐有機統(tǒng)一、融合貫通。五是治理能力高強。具備現(xiàn)代化的高強治理能力，是高效能治理的基礎保障。推進高效能治理，就是要全面提升政策制定能力、制度執(zhí)行能力和統(tǒng)籌協(xié)調能力，確保既能制定出好的法律、制度和政策，又能把好的法律、制度和政策落到實處，充分調動各方面的積極性主動性創(chuàng)造性。六是治理績效優(yōu)異。優(yōu)異的治理績效，是高效能治理的邏輯結果，是實施治理活動的方向所指、目標所在。推進高效能治理，就是要堅持問題導向、目標導向、結果導向相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)更加規(guī)范、更為科學、更有活力的治理，有效解決治理難題、降低治理成本、增強治理動能，持續(xù)提高治理效率、改善治理效益、優(yōu)化治理效果。

2 推進煙草行業(yè)高效能治理的框架性思路和重點

推進高效能治理，是一項永遠在路上的系統(tǒng)工程，必須堅持把系統(tǒng)觀念作為基礎性的思想和工作方法，注重以先進治理理念為引領，努力實現(xiàn)治理體系、治理結構、治理手段、治理能力協(xié)同互促，持續(xù)創(chuàng)造更加優(yōu)異的治理績效。結合煙草行業(yè)的實際，框架性思路和重點是：

2.1 樹立系統(tǒng)、協(xié)同、綜合、可持續(xù)的現(xiàn)代治理觀

推進煙草行業(yè)高效能治理，要在完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念基礎上，進一步聚焦行業(yè)治理問題，樹立起系統(tǒng)、協(xié)同、綜合、可持續(xù)的現(xiàn)代治理觀。首先，注重整體、局部、個體相統(tǒng)一。自覺從“兩個大局”謀劃煙草行業(yè)治理，堅持把行業(yè)工作放在黨和國家工作大局中來定位，把各個煙草企業(yè)、各項煙草業(yè)務放在煙草行業(yè)整體系統(tǒng)中來布局，把員工成長放在部門建設、組織提升中來思考，樹牢一盤棋思想，增強共同體意識，形成一體化合力。其次，注重上下、左右、內外相協(xié)同。堅持開放、誠信、包容、共享，在煙草行業(yè)層級之間、部門之間、地區(qū)之間、條線之間以及行業(yè)與社會之間，保持順暢溝通，形成協(xié)調聯(lián)動，加強密切合作，實現(xiàn)共同發(fā)展，以求最大限度地凝聚治理共識，降低治理成本，提高治理效率，優(yōu)化治理效果。第三，注重法治、德治、智治相結合。綜合運用各種治理手段，在嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)尤其是煙草專賣法律法規(guī)基礎上更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在全面加強行業(yè)文化建設基礎上更好發(fā)揮德治聚人心、提精神、展形象的滋養(yǎng)作用，在有效運用現(xiàn)代數(shù)字技術基礎上更好發(fā)揮智治助決策、精管理、優(yōu)服務的支撐作用，努力實現(xiàn)法治、德治、智治的融合統(tǒng)一、相互促進。第四，注重歷史、現(xiàn)實、未來相貫通。堅持和發(fā)揚過去一個時期成功的治理經驗，以解決行業(yè)面臨的現(xiàn)實問題和正在做的事為中心，著眼行業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展，一以貫之、久久為功，努力把已有治理成果堅持好、鞏固好，把現(xiàn)實治理難題解決好、處理好，把未來治理基礎打堅實、打牢靠，確保煙草行業(yè)長治久安、行穩(wěn)致遠。

2.2 完善煙草法律體系、制度體系、政策體系

在黨的全面領導下，以國家煙草專賣制度為基礎、以“統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營”為運行機制、以“一套機構、兩塊牌子”為組織形式的國家煙草專賣治理體系，是我國改革開放的創(chuàng)新性成果，具有強大生命力和巨大優(yōu)越性，推進煙草行業(yè)高效能治理，必須保持內嵌于國家煙草專賣治理體系的各項制度安排不動搖，同時通過完善相關法律體系、制度體系、政策體系，切實把專賣制度優(yōu)勢更好轉化為行業(yè)治理效能。首先，以依法監(jiān)管新型煙草產品、防止非理性過激控煙為重點健全煙草法律體系。主要是加快把電子煙等新型煙草產品納入煙草專賣體系，實現(xiàn)國家依法對所有煙草產品的全覆蓋監(jiān)管；把煙草專賣與控煙履約有機銜接起來，在相關立法中防止出臺超越社會主義初級階段基本國情、超越我國作為《煙草控制框架公約》締約方責任義務的非理性過激控煙規(guī)定，確保行業(yè)發(fā)展和煙草控制在法治軌道上有序推進。其次，以完善煙草專賣專營體制、構建適度競爭新機制為重點健全煙草制度體系。主要是在堅持計劃管理基礎上更好發(fā)揮市場機制作用、完善煙草資源配置模式，在堅持專賣許可證制度基礎上推進“放管服”改革、完善煙草市場準入和事中事后監(jiān)管體制，在堅持國家壟斷經營基礎上推進市場化取向改革、完善全國統(tǒng)一市場體系，在堅持國有獨資產權安排基礎上深化國有企業(yè)改革、完善公司治理機制，在堅持專賣與專營有機統(tǒng)一基礎上強化規(guī)范監(jiān)督、完善權力配置和運行機制，充分發(fā)揮制度指引方向、規(guī)范行為、提高效率、維護穩(wěn)定、防范風險的重要作用。第三，以有效激勵約束、加強引導支持為重點健全煙草政策體系。主要是研究制定和部署實施一批對高效能治理具有牽引性的重大政策，包括有利于促進各方面高效協(xié)同和調動各方面積極性主動性創(chuàng)造性的激勵性政策，有利于規(guī)范運行、強化執(zhí)行、嚴格監(jiān)督的約束性政策，有利于明確方向、穩(wěn)定預期、提升素質的引導性政策，有利于實現(xiàn)共同發(fā)展、履行社會責任、打牢基層基礎的支持性政策。在健全政策體系過程中，最重要的是要加強協(xié)同配合，防止政出多門、政策效應相互抵消。

2.3 優(yōu)化行業(yè)組織架構、職能結構、工作機制

新世紀以來煙草行業(yè)創(chuàng)造了“十年輝煌”，很重要的一條經驗就是在堅持專賣制度前提下，通過工商分開、戰(zhàn)略重組、調整職能、理順產權、訂單供貨等改革創(chuàng)新舉措，對行業(yè)組織架構、職能結構、工作機制進行了整體性重塑，釋放了巨大的改革紅利，顯著增強了行業(yè)治理效能。在新時代新階段，要進一步聚焦行業(yè)核心職責、完善行業(yè)治理結構，以求最大限度地降低治理成本特別是制度性交易成本、最大限度地提高治理效能特別是整體性行政效能。首先，按照法治化、扁平化、簡約化要求優(yōu)化組織架構。重點是依據煙草專賣法律法規(guī)和履行行業(yè)核心職責的要求，在堅持科層制管理基礎上優(yōu)化治理層級、減少冗余環(huán)節(jié)，在堅持專賣專營職能全覆蓋基礎上優(yōu)化機構設置、克服職能交叉，在堅持專業(yè)化分工基礎上優(yōu)化主體布局、防止重復過剩，努力通過組織架構的優(yōu)化，為推進行業(yè)高效能治理打下堅實的組織體系基礎。其次，按照科學化、規(guī)范化、精細化要求優(yōu)化職能結構。重點是適應新時代新階段的新變化新要求，堅持既有專業(yè)分工又有整體布局、既相對穩(wěn)定又動態(tài)優(yōu)化，科學、規(guī)范設置各層級內部機構和崗位，明確各層級及各部門、各崗位的職能定位和工作任務，努力做到職能與業(yè)務相適應、崗位與人員相匹配、權力與責任相統(tǒng)一，確保各就其位、各謀其事、各司其職、各盡其責。第三，按照系統(tǒng)化、協(xié)同化、高效化要求優(yōu)化工作機制。重點是在各層級、各部門、各崗位認真履行各自職責基礎上，強化決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互貫通的閉環(huán)管理機制，構建上下、左右、內外相互銜接的協(xié)同配合機制，形成評估、考核、獎懲相互統(tǒng)一的激勵約束機制，努力實現(xiàn)各項治理活動相向而行、持續(xù)優(yōu)化、整體提升。

2.4 改進行業(yè)治理手段、治理工具、治理方法

當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展，對人類社會的生產方式、生活方式、工作方式、思維方式等都產生了深刻影響。同時，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。推進煙草行業(yè)高效能治理，必須準確識變、科學應變、主動求變，善于學習運用新的治理手段、治理工具、治理方法，特別是注重將數(shù)字技術廣泛應用于行業(yè)治理各領域全過程，推動行業(yè)治理持續(xù)變革。首先，以實施數(shù)字化轉型戰(zhàn)略為抓手推進行業(yè)智慧治理。重點是推進數(shù)字技術與煙草產業(yè)深度整合，加快新型基礎設施建設，建立健全覆蓋煙草全治理鏈、全產業(yè)鏈的數(shù)據資源體系，推進數(shù)據跨層級、跨部門、跨地區(qū)、跨企業(yè)匯聚融合和流動共享，圍繞“上云用數(shù)賦智”推進行業(yè)云平臺和數(shù)字中臺建設，加快構建基于“數(shù)據+算法”的智能輔助決策體系，全面激活數(shù)據要素驅動潛能，持續(xù)提升行業(yè)治理數(shù)字化、網絡化、智能化水平。其次，以組合運用“正式規(guī)則+非正式規(guī)則”為依托推進行業(yè)系統(tǒng)治理。重點是嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)、黨章黨規(guī)黨紀和行業(yè)政策規(guī)定，強化法律、制度、政策等正式規(guī)則的保障和約束作用，同時高度重視思想、道德、文化建設，發(fā)揮各種非正式規(guī)則的激勵和導向作用，持續(xù)提升行業(yè)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。第三，以共建共享、共生共贏為導向推進行業(yè)共同治理。重點是堅持把煙草行業(yè)作為一個開放包容的大生態(tài)系統(tǒng)，克服封閉保守，加強協(xié)調互動，提高服務意識，營造和諧環(huán)境，推動行業(yè)內部各環(huán)節(jié)各主體以及行業(yè)與消費者、煙農、零售戶、供應鏈合作方形成命運共同體、治理共同體、發(fā)展共同體。

2.5 提升政策制定能力、制度執(zhí)行能力和統(tǒng)籌協(xié)調能力

習近平總書記指出，“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”[10]。推進煙草行業(yè)高效能治理，必須依托良好的國家煙草專賣治理體系，全面提升行業(yè)治理能力，充分發(fā)揮國家煙草專賣治理體系的整體效能。首先，提升把方向、謀全局、定戰(zhàn)略的政策制定能力。重點是善于用政治眼光分析問題，對“國之大者”了然于胸，切實找準行業(yè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，準確把握行業(yè)治理的規(guī)律和趨勢，因勢而謀、應勢而動、順勢而為，適時制定出臺協(xié)調性好、指導性強、約束性硬的政策措施，確保行業(yè)治理在戰(zhàn)略上判斷準確、謀劃科學、贏得主動。其次，提升重落實、有韌勁、嚴監(jiān)督的制度執(zhí)行能力。重點是樹立重實干重實績的鮮明導向，發(fā)揚釘釘子精神，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，形成尊崇制度、遵守制度、維護制度的良好氛圍，以一以貫之的恒心韌勁把各項制度執(zhí)行到位、落實到底，堅決做到制度執(zhí)行沒有特權、制度約束沒有例外，以強有力的執(zhí)行力不斷增強制度生命力。第三，提升顧大局、善平衡、匯眾智的統(tǒng)籌協(xié)調能力。重點是強化系統(tǒng)觀念，善于觀大勢、謀大事，堅持綜合施策、精準發(fā)力，統(tǒng)籌各方面關系，協(xié)調各方面利益，兼顧各方面訴求，調動各方面積極性主動性創(chuàng)造性，做到上下貫通、左右聯(lián)動、內外協(xié)同，營造和保持良好環(huán)境，形成和增強整體合力。

2.6 創(chuàng)造有效解決問題、平衡多重目標、彰顯專賣制度優(yōu)勢的優(yōu)異治理績效

堅持問題導向、目標導向、結果導向相統(tǒng)一，既是推進治理活動的原則要求，也是檢驗治理績效的重要標準。推進煙草行業(yè)高效能治理，就是要有效解決各種現(xiàn)實及潛在的問題矛盾，動態(tài)平衡各方面的多重目標和多元訴求，持續(xù)彰顯煙草專賣制度各方面優(yōu)勢，努力創(chuàng)造更加優(yōu)異的治理績效。首先，在有效解決問題矛盾中實現(xiàn)行業(yè)長治久安。重點是在堅持國家煙草專賣治理體系基礎上，努力實現(xiàn)在國家壟斷經營下做到行業(yè)規(guī)范自律、在計劃管理下提高資源配置效率、在國有獨資下增強企業(yè)活力，切實辦好自己的事，堅決管住自己、管好自己，做到干部職工不出現(xiàn)違紀違法問題、市場經營不出現(xiàn)濫用壟斷問題、要素流動和資源配置不出現(xiàn)地區(qū)封鎖問題。其次，在滿足各方面訴求中實現(xiàn)多重目標動態(tài)平衡。重點是認真踐行“國家利益至上、消費者利益至上”行業(yè)共同價值觀，切實擔負起行業(yè)政治責任、經濟責任、社會責任，努力在保證財政增收、促進經濟發(fā)展、穩(wěn)定社會就業(yè)、鞏固脫貧成果、支持鄉(xiāng)村振興、發(fā)展民族工業(yè)、建設生態(tài)文明、維護消費者利益等方面作出全方位貢獻。同時，要統(tǒng)籌控煙履約和行業(yè)發(fā)展，堅決防范非理性過激控煙風險，著力營造良好外部環(huán)境，努力實現(xiàn)煙草“在控制中發(fā)展、在發(fā)展中控制”。第三，在彰顯煙草專賣制度優(yōu)勢中增強行業(yè)治理效能。重點是彰顯堅決聽從黨中央指揮、確保行業(yè)始終沿著正確方向前進的優(yōu)勢，彰顯全國煙草一盤棋、集中力量辦大事的優(yōu)勢，彰顯宏觀調控有力有度、保持經濟運行和市場狀態(tài)平穩(wěn)有序的優(yōu)勢，彰顯獨立自主創(chuàng)新發(fā)展中式卷煙、有效適應消費者需求的優(yōu)勢，彰顯全產業(yè)鏈一體化運行、提升中國煙草整體競爭實力的優(yōu)勢，彰顯統(tǒng)一營銷網絡和聯(lián)合打假打私、凈化市場秩序環(huán)境的優(yōu)勢，彰顯行業(yè)上下指揮靈敏、有效應對風險挑戰(zhàn)沖擊的優(yōu)勢。

3 推進煙草行業(yè)高效能治理的實踐要求

高效能治理既是一個重大的理論命題，更是一個重大的實踐課題。推進煙草行業(yè)高效能治理，要堅持以科學的理論為指導，適應新時代新階段新要求，緊密結合實際，明確思路重點，找準可行路徑，創(chuàng)新工作舉措，務求取得實效。

3.1 把堅持黨的全面領導作為根本保證

黨的十九屆四中全會指出，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”。推進煙草行業(yè)高效能治理，必須依照中國特色社會主義制度和嵌入其中的國家煙草專賣治理體系，把黨的全面領導貫穿到行業(yè)治理各領域各方面各環(huán)節(jié)，保證各項治理活動始終沿著正確的方向開展。一是全面加強政治建設。深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅決落實黨中央決策部署和戰(zhàn)略安排，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。二是充分發(fā)揮黨組（黨委）領導作用。明確黨組（黨委）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權責和工作方式，正確處理黨組（黨委）和董事會、經理層等治理主體的關系，全面落實黨把方向、謀大局、定政策、促改革的要求。三是切實提升基層組織力。健全完善上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密組織體系，推進基層黨支部標準化規(guī)范化建設，推動黨建與業(yè)務工作深度融合，以提升組織力為重點，突出政治功能，確保實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。四是縱深推進全面從嚴治黨。完善和落實全面從嚴治黨責任制度，強化對權力運行的制約和監(jiān)督，持續(xù)加強正風肅紀反腐，不斷增強各級黨組織自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

3.2 把深化改革創(chuàng)新作為第一動力

黨中央把我國全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，充分表明治理與改革具有內在統(tǒng)一性。推進煙草行業(yè)高效能治理，就是要遵循黨中央統(tǒng)一部署和國家法律法規(guī)特別是煙草專賣法律法規(guī)，把改革作為關鍵一招，把創(chuàng)新作為根本之舉，不斷為行業(yè)治理注入強大動力。一是全面深化改革。以貫徹落實黨中央、國務院關于“完善煙草專賣專營體制，構建適度競爭新機制”的部署要求為主軸，系統(tǒng)謀劃總公司公司制改革、組織架構和職能結構優(yōu)化、現(xiàn)代企業(yè)制度建設，持續(xù)完善運行調控機制、市場監(jiān)管機制、品牌競爭機制，全面建設現(xiàn)代市場體系、現(xiàn)代流通體系、現(xiàn)代物流體系，不斷推進行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二是強化創(chuàng)新驅動。貫徹落實黨中央“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設中的核心地位”的戰(zhàn)略決策，持續(xù)推進行業(yè)科技創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各類創(chuàng)新，注重學習應用新手段、新工具、新方法，持續(xù)提升行業(yè)治理智慧化、科學化、現(xiàn)代化水平，全面塑造行業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢。三是注重系統(tǒng)集成。更加注重改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌處理好政府與市場、專賣與專營、壟斷與競爭、自律與他律、集中與自主的關系，促進勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據等要素活力競相迸發(fā)，全面增強中國煙草競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力。

3.3 把提升行業(yè)軟實力作為重要抓手

基于文化、戰(zhàn)略、制度、政策、品牌、傳播等無形資源組合運用而形成的行業(yè)軟實力，是推進煙草行業(yè)高效能治理的重要支撐。近年來，國家局黨組高度重視行業(yè)軟實力建設，2020年8月專門印發(fā)《關于提升煙草行業(yè)軟實力的指導意見》，對行業(yè)軟實力建設作出全面部署。推進煙草行業(yè)高效能治理，要抓住行業(yè)軟實力建設的關鍵要素和重點環(huán)節(jié)，做好系統(tǒng)布局，推動實踐轉化。一是發(fā)展煙草文化。注重以社會主義核心價值觀和“國家利益至上、消費者利益至上”行業(yè)共同價值觀為引領，在行業(yè)與社會連接層面倡導共建共享、盡責擔當?shù)膬r值理念，在煙草市場主體層面倡導創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、協(xié)同高效的經營理念，在煙草員工層面倡導專業(yè)敬業(yè)、廉潔規(guī)范的行為理念，不斷增強煙草文化的凝聚力、感召力、影響力，充分發(fā)揮煙草文化匯聚力量、豐富精神、傳遞價值的重要作用。二是加強戰(zhàn)略謀劃。深入開展前瞻性、針對性、儲備性戰(zhàn)略研究，建立健全智庫建言、務虛討論、集體研究、跟蹤評估、督導落實機制，更好服務科學決策、民主決策，提升重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策制定質量，努力在關涉煙草行業(yè)的全局性、基礎性、長遠性重大問題上贏得主動、贏得優(yōu)勢、贏得未來。三是加強宏觀調控。堅持“總量控制、稍緊平衡，增速合理、貴在持續(xù)”方針，完善行業(yè)宏觀調控體系，重視預期管理和目標引導，搞好跨周期政策設計，提高逆周期調節(jié)能力，保持經濟運行和市場狀態(tài)平穩(wěn)有序、穩(wěn)中向好。四是加強對內對外溝通傳播。注重各方力量和各項政策的協(xié)同配合，加強國家煙草專賣治理體系的理論研究和宣傳，講好煙草故事，加強輿論引導，持續(xù)增強對內凝聚力和對外吸引力，展現(xiàn)煙草行業(yè)全方位貢獻和良好形象。五是防范化解重大風險。突出增強憂患意識、風險意識，全面梳理潛在風險隱患，建立健全風險防范化解機制，做好應對各種風險挑戰(zhàn)的思想準備和工作準備，堅決守住不發(fā)生重大風險的底線。

3.4 把提高隊伍綜合素質作為關鍵任務

習近平總書記指出，“我們要應變局、育新機、開新局、謀復興，關鍵是要把黨的各級領導班子和干部隊伍建設好、建設強。我說過，光有思路和部署，沒有優(yōu)秀的人來干，那也難以成事?！盵11]對于煙草行業(yè)，推動高質量發(fā)展，推進高效能治理，關鍵在人，關鍵在于造就高素質隊伍。要通過持之以恒加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，全面提高行業(yè)各級領導和黨員干部適應新時代新要求抓改革、促發(fā)展、防風險的政治能力和專業(yè)化水平。一是加強思想淬煉。建立和落實“不忘初心、牢記使命”制度措施，推動理想信念教育常態(tài)化長效化，推進社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設，引導行業(yè)黨員干部樹牢宗旨意識、堅定理想信念、提升思想境界、增強理論素養(yǎng)。二是加強政治歷練。堅持黨管干部、黨管人才原則，把政治過硬放在首位，營造風清氣正的政治生態(tài)，引導行業(yè)黨員干部旗幟鮮明講政治，自覺同黨中央精神對表對標，嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力。三是加強實踐鍛煉。樹立重實干重實績的鮮明導向，有計劃地推進干部交流輪崗，注重在關鍵崗位、重要崗位上培養(yǎng)鍛造干部，推動行業(yè)黨員干部在實踐、實戰(zhàn)中學到真本領、練就真本事，提高化解風險挑戰(zhàn)、解決實際問題的能力和水平。四是加強專業(yè)訓練。推進學習型行業(yè)建設，突出增強學習本領，營造愛學習、善學習、勤學習的濃厚氛圍，加快知識更新、能力培訓，培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)精神，促使行業(yè)黨員干部成為各自工作領域的行家里手，引導和激勵其在推動行業(yè)高質量發(fā)展、推進行業(yè)高效能治理中擔當盡責、多做貢獻。