東昌府區(qū)“平清種增改”暨農(nóng)村人居環(huán)境整治工作研究

孟慶嶸 王 超 程 浩

(1.聊城市東昌府區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局,山東 聊城 252000；2.聊城市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 聊城 252000)

1 背景信息

2019年3月以來,聊城市開展以“平整空閑地、清理垃圾雜物、種植蔬菜和果樹苗木、增加群眾和集體收入、改善生態(tài)環(huán)境和改變不良習(xí)俗”為主要內(nèi)容的“平清種增改”自主治理行動,取得較好成效,得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部肯定、推廣。

2 問題分析

(1)人才短缺，農(nóng)民素質(zhì)和科學(xué)文化水平斷層問題突出，制約了“平清種增改”工作的突破。

(2)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化、無害化處理水平低，造成新的污染源。原生態(tài)的自然環(huán)境是農(nóng)村相對于城市地區(qū)的最大優(yōu)勢和寶貴財富，但根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人的介紹，農(nóng)業(yè)廢棄物成了農(nóng)村環(huán)境新的污染源，畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、蔬菜藤蔓、大棚地膜等農(nóng)業(yè)廢棄物還沒有找到有效的再利用途徑。

(3)城鄉(xiāng)收入差距明顯，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后。受多種因素影響，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略單靠大棚種植增收，農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收難度較大，農(nóng)民家庭收入總數(shù)在上升，但在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約下，農(nóng)村教育、醫(yī)療資源發(fā)展不平衡。農(nóng)民為了享受城市良好的教育資源、醫(yī)療資源以及公共基礎(chǔ)服務(wù)，家庭開支增加，農(nóng)民可支配絕對收入水平依然較低，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。

(4)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形式單一，市場抗風(fēng)險能力弱。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平雖然得到了快速提升，但發(fā)展速度仍滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。雖然鄭家鎮(zhèn)和道口鋪鎮(zhèn)的工業(yè)規(guī)模基礎(chǔ)較好，但是缺少引領(lǐng)性技術(shù)支持，缺少行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)，作坊式的工業(yè)加工模式造成市場抗風(fēng)險能力的不足。

(5)一二三產(chǎn)業(yè)布局不協(xié)調(diào)、融合層次低，制約鄉(xiāng)村價值功能開發(fā)。普遍存在一產(chǎn)農(nóng)業(yè)發(fā)展向后延伸不充分，從產(chǎn)地到餐桌的鏈條不健全。二產(chǎn)制造業(yè)連接一三產(chǎn)業(yè)不緊密，農(nóng)產(chǎn)品精深加工不足，副產(chǎn)物綜合利用程度較低，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率較低。三產(chǎn)服務(wù)業(yè)培育提升不足，農(nóng)村交通便捷程度不高，醫(yī)療、教育資源較城市落后等問題突出，生產(chǎn)生活服務(wù)能力不強。一二三產(chǎn)業(yè)融合層次低，二產(chǎn)不能有效反哺一產(chǎn)，三產(chǎn)得不到提升，也無法更好的服務(wù)一二產(chǎn)增收增效，與“生產(chǎn)美、產(chǎn)業(yè)強”的愿景還有相當(dāng)大的差距。

3 改進建議與措施

3.1 建立以土地整治前提的單一鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

(1)可以有效解決鄉(xiāng)村問題，夯實鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)。近年來，伴隨著我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進，土地供需矛盾日益凸顯，農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境低質(zhì)化等問題并存，依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題，亟需通過全要素土地綜合整治農(nóng)村山水林田湖草，全域優(yōu)化農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)國土空間布局，夯實鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有機更新。

(2)可以充分利用鄉(xiāng)村資源，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我區(qū)農(nóng)村生態(tài)資源基數(shù)大，若按照習(xí)近平總書記提到山水田林湖草綜合系統(tǒng)開發(fā)，就得推進“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”，最后實現(xiàn)“生態(tài)資本深化”。鄉(xiāng)村振興是為了支持生態(tài)文明戰(zhàn)略，改變過去20年搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的粗放數(shù)量型增長的發(fā)展方式。因此土地綜合整治成了實施鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要手段。

(3)可以有效加快鄉(xiāng)村建設(shè)，以快速應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)。農(nóng)村家庭內(nèi)部分工產(chǎn)生的收益在內(nèi)部的分配是天然合理的。因此，鄉(xiāng)村是最能夠發(fā)揮內(nèi)部性作用的原住民聚落，而鄉(xiāng)土社會是一個能夠內(nèi)部化處置外部性風(fēng)險的社會載體。如果過于激進地強調(diào)把農(nóng)村城鎮(zhèn)化，對我市這種農(nóng)村人口龐大的農(nóng)業(yè)型城市未必積極和健康。相反，維持一定的鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，特別是處在濟南都市圈和中原經(jīng)濟帶交叉區(qū)域，東融西借的挑戰(zhàn)更需要加強鄉(xiāng)村的投入，形成鄉(xiāng)村的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)，這是能夠維持我區(qū)經(jīng)濟長期可持續(xù)的一個重要的基礎(chǔ)條件。

為此，關(guān)鍵就是做好以下三個工作：第一，確保多規(guī)合一的順利推進；第二，確立國土空間規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)鄉(xiāng)村規(guī)劃的標(biāo)桿引領(lǐng)作用；第三明確各類型規(guī)劃的前提和必然是土地整治。

3.2 土地要與其他自然資源要素聯(lián)動整治

一方面，應(yīng)該客觀認(rèn)識到，土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)的根本和基礎(chǔ)，土地是農(nóng)村農(nóng)民最重要的發(fā)展資源。另一方面，要承認(rèn)土地整治的全要素背景，承認(rèn)其他外部資源對土地存在的制約和限制，要堅持土地整治要兼顧與其他資源統(tǒng)籌整治協(xié)調(diào)。

積極引導(dǎo)農(nóng)村人口向中心城區(qū)以及集鎮(zhèn)集中；嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，穩(wěn)妥推進城中村改造，引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集聚發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)及工礦用地布局，通過存量建設(shè)用地挖潛，提高土地集約利用水平?？梢灾ε嘀矃^(qū)域中心城鎮(zhèn)；根據(jù)居民點現(xiàn)有空間布局和經(jīng)濟發(fā)展條件，采取居民點異地搬遷、內(nèi)部改造、遷村并點和城鎮(zhèn)化整理等模式對居民點用地整治，提高土地利用率等。包括馬頰河、徒駭河沿岸在內(nèi)，要以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容，真正形成“田成方、路成框、渠成網(wǎng)、林成行”的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境。

做好土地整治與鄉(xiāng)村規(guī)劃的合理實踐。

一是要以空間規(guī)劃為抓手，統(tǒng)籌全局。東昌府區(qū)的鄉(xiāng)村振興，應(yīng)以空間規(guī)劃為抓手，科學(xué)劃定“三生空間”。生態(tài)空間：以引黃灌溉水系為主體，強化“全域水城"之根本。生產(chǎn)空間：以第一條為前提，利用好黨和國家相關(guān)政策，分期將村鎮(zhèn)建設(shè)用地提質(zhì)減量、逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。城鄉(xiāng)新型社區(qū)內(nèi)，環(huán)境優(yōu)美，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施完善，商業(yè)繁榮，人民群眾安居樂業(yè)。生活空間：建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、配套齊全、卓越秀美的現(xiàn)代化大城市。

二是堅持政府統(tǒng)籌，系統(tǒng)運作。充分利用社保、新農(nóng)村合作醫(yī)療、糧食補貼等數(shù)據(jù)庫，摸清家底，以服務(wù)人民為宗旨，保障農(nóng)民住上實施齊全、環(huán)境優(yōu)美的新型社區(qū)、新型住房。使鄉(xiāng)親們在工作、教育、醫(yī)療保健、養(yǎng)老、文化娛樂等享受到高品質(zhì)的服務(wù)，過上幸福生活。政府統(tǒng)籌，以購買公共服務(wù)的方式，穩(wěn)步推進、分期實施，在2035年之前實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。把農(nóng)民從小而散的小農(nóng)經(jīng)濟中解脫出來，過上幸福生活，需要大量的資金投入。錢從哪里來？如何妥善使用？答案就在立足我市實際，研究與發(fā)掘政策紅利，借鑒其他地方的成功經(jīng)驗，把東昌府區(qū)寶貴的空間資源變成造福人民的資本。

三是要抓緊建立一個政府領(lǐng)導(dǎo)下的以國有企業(yè)為主導(dǎo)的制度體系，做鄉(xiāng)村振興先行先試實踐區(qū)。宅基地是用作生活資料的土地資源，是農(nóng)民和集體共有的資產(chǎn)，它也是可以帶來發(fā)展動能的資本。從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，農(nóng)村宅基地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個空間、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要財富。從“以人為核心的城鎮(zhèn)化”來看，農(nóng)村宅基地既是影響城鄉(xiāng)人口流動的要素、是寶貴的土地資源，也是助力城鎮(zhèn)化的資產(chǎn)和資本。

如何實現(xiàn)“資源高效利用、資產(chǎn)合理配置、資本有效流動”是農(nóng)村宅基地助力新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的必由之路，是破解“城鄉(xiāng)雙棲城鎮(zhèn)化”的有效手段。而達成這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的多要素環(huán)境整治

一是依托地域優(yōu)勢和交通便利條件，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)人口有效轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營騰出空間，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率創(chuàng)設(shè)條件。

二是推動城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、公共資源均衡配置、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)共建共享，著眼解決人口在城鄉(xiāng)地理空間轉(zhuǎn)移與要素權(quán)益在城鄉(xiāng)配置不同步的問題，盡快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，增強城鄉(xiāng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

三是深化戶籍制度改革，暢通有意愿有能力的進城農(nóng)民處置農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)益的通道，使其“帶資進城、安心落戶”，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；另一方面，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，健全服務(wù)保障機制，讓“人才回鄉(xiāng)”的社會主體真正“歸心鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村”，為鄉(xiāng)村振興注入新活力、增添新動力。

4 結(jié) 語

總之，“平清種增改”暨農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是一個良好的突破口，是一個農(nóng)村土地整治和鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)動的現(xiàn)實實踐，既然看到了此項工作的成效，就要長期堅持并將其繼續(xù)升華，作為一項科學(xué)性與實踐性有效統(tǒng)一的工作進行拓展與推廣。