基于產(chǎn)城融合的邵陽東部城鎮(zhèn)群國土空間規(guī)劃研究

熊 毅 郭金澤 康君穎 賀木蘭 晏書琪 鄧云葉

(邵陽學(xué)院城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)院，湖南 邵陽 422004)

我國城市正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的新時(shí)期，城市化進(jìn)程不斷加快，但由于缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展不能有機(jī)融合的現(xiàn)象非常突出，城市發(fā)展過程導(dǎo)致產(chǎn)城分離，形成了很多“空城”和“睡城”，造成土地等社會(huì)資源的極大浪費(fèi)并嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程。

產(chǎn)城融合發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵體系，提出產(chǎn)城融合要注重城市規(guī)模、空間尺度、適宜產(chǎn)業(yè)、動(dòng)態(tài)演進(jìn)、以人為本等問題[1]。邵陽市東部城鎮(zhèn)群作為全國首批產(chǎn)城融合示范區(qū)之一，應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，遵循一人為本、因地制宜的基本原則，并從科學(xué)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)城互動(dòng)、環(huán)境提升、特色塑造、城鄉(xiāng)一體等方面提出國土空間規(guī)劃背景下產(chǎn)城融合發(fā)展的總體思路和主要路徑。

1 產(chǎn)城融合與國土空間規(guī)劃

1.1 產(chǎn)城融合內(nèi)涵剖析

張道剛首次提出產(chǎn)城融合理念時(shí)指出：城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐，即便漂亮，也就是“空城”，產(chǎn)業(yè)沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”[2]，城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對應(yīng)的匹配度，不能一快一慢,脫節(jié)分離。之后學(xué)者在此基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等領(lǐng)域不斷拓展和剖析。

產(chǎn)城融合是以城市為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)為城市發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做到以產(chǎn)業(yè)為保障，來帶動(dòng)城市更新與完善各項(xiàng)服務(wù)配套，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的模式[3]。從而有利于城市土地集約化、增加人口就業(yè)、促進(jìn)城市配套更新、完善功能系統(tǒng)、構(gòu)建城市新生態(tài)體系[4]。

1.2 國土空間規(guī)劃內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃是一種以國土空間為對象的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃主要就是指由自然資源部門針對我國國土資源及空間條件進(jìn)行合理開發(fā)和整治，在確保合理利用的基礎(chǔ)上做好保護(hù)工作，而體現(xiàn)出國土空間的綜合戰(zhàn)略部署，推動(dòng)區(qū)域的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[5]。在發(fā)展的新時(shí)期，為了避免造成嚴(yán)重的國土資源浪費(fèi)或較為嚴(yán)重的地區(qū)發(fā)展阻礙，國土空間規(guī)劃的編制單位應(yīng)具備更強(qiáng)的戰(zhàn)略性思想，保持與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展策略，維系社會(huì)穩(wěn)定以及推動(dòng)地區(qū)高速可持續(xù)發(fā)展。

2 邵陽東部城鎮(zhèn)群產(chǎn)城發(fā)展解讀

2.1 用地規(guī)模特征

邵陽市東部城鎮(zhèn)群范圍包括邵陽市轄區(qū)、邵東市、邵陽縣、新邵縣、隆回縣的行政轄區(qū)，總面積為8 775km2。常住人口482萬人，占全市總?cè)丝诘?2.7%。邵陽東部地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1 066.91億元，占市域生產(chǎn)總值的69.72%，是邵陽市經(jīng)濟(jì)的支柱。邵陽東部城鎮(zhèn)群旨在打造“湖南省域副中心城市”“湘中湘西南經(jīng)濟(jì)文化中心”和“全國區(qū)域性綜合交通樞紐”。

2.2 發(fā)展存在的問題

2.2.1 城鎮(zhèn)發(fā)展分化嚴(yán)峻，城市基本功能薄弱

邵陽市東部部分城鎮(zhèn)已經(jīng)成為少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大鎮(zhèn)，但其周邊存在總量超過70%的鎮(zhèn)區(qū)人口不足1萬人的小城鎮(zhèn)，因此形成了多處以特大鎮(zhèn)為中心的發(fā)展服務(wù)圈。但是作為特大鎮(zhèn)，城市社會(huì)服務(wù)設(shè)施和城市基本功能薄弱，人口城市化難度大。如，新邵縣陳家坊鎮(zhèn)、邵東市廉橋鎮(zhèn)等特大鎮(zhèn)在醫(yī)療衛(wèi)生，文化教育等方面與縣城差距極大。

2.2.2 新區(qū)住房入住率低，職住分離情況嚴(yán)重

新房入住率和職住分離比是判定新區(qū)產(chǎn)城融合的重要指標(biāo)。商品房空置率在5%～10%之間為合理區(qū)，10%～20%之間為危險(xiǎn)區(qū)，20%以上為嚴(yán)重積壓區(qū)[6]。

經(jīng)調(diào)研數(shù)據(jù)得知邵陽市東部城鎮(zhèn)群新房入住率較低，部分城鎮(zhèn)新區(qū)嚴(yán)重積壓。開發(fā)商在利益的驅(qū)動(dòng)下，快速開發(fā)房產(chǎn)，并通過各種手段營銷售賣，但因基礎(chǔ)設(shè)施配套不全等多種原因，新區(qū)新房入住率較低，部分新區(qū)出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)入駐困難，產(chǎn)城互動(dòng)不足

邵陽市東部城鎮(zhèn)群地理空間位置相對較為偏僻，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平落后，人口流失嚴(yán)重，勞動(dòng)力不足。城鎮(zhèn)群空間跨度范圍大、特色中心距離遠(yuǎn)，因此，商貿(mào)物流、房地產(chǎn)業(yè)、特色景區(qū)、交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展規(guī)劃難度大，很難融入跨省大旅游圈。邵陽東部現(xiàn)有裝備制造、化工、紡織、生物醫(yī)藥、農(nóng)副產(chǎn)品加工、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)入駐困難，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)又與城市互動(dòng)不足。

3 產(chǎn)城融合背景下國土空間規(guī)劃策略研究

3.1 產(chǎn)城規(guī)劃先行，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動(dòng)

產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，帶動(dòng)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)功能的不斷完善，進(jìn)而繼續(xù)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)與發(fā)展。邵陽第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為出眾，主要突出在煤炭開采、農(nóng)副加工業(yè)，工廠主要分布在城鄉(xiāng)交界，滿足出口與內(nèi)銷需求，支撐起邵陽市區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)流通。

邵陽工業(yè)用地分布較為集中在東部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居住地分布于城市中心，在城市外圍建造公園等娛樂設(shè)施，可供給周圍村鎮(zhèn)發(fā)展特色旅游業(yè)，從而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 堅(jiān)持以人為本，奉行因地制宜

產(chǎn)城融合應(yīng)體現(xiàn)以人為本，積極扎根于人民。以城鎮(zhèn)化為焦點(diǎn)，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)程度，改良棲身前提，進(jìn)步基大眾服務(wù)程度，構(gòu)建宜居易業(yè)的良好環(huán)境，使全部住民同享產(chǎn)城融合的建設(shè)功效。對于邵陽東部城鎮(zhèn)群，努力優(yōu)化產(chǎn)城布局，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，開創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)城融合示范。相比大城市，我國的小城鎮(zhèn)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施落后和相關(guān)人才缺乏的問題[7]。實(shí)現(xiàn)人才培育、鄉(xiāng)村振興等體現(xiàn)民生的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮等戰(zhàn)略，推動(dòng)全市共同繁榮發(fā)展戰(zhàn)略，讓產(chǎn)城融合成果惠及全市人民。

3.3 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，聚力特色

國土空間開發(fā)是推進(jìn)生態(tài)文明的首要任務(wù)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》在國土空間規(guī)劃編制要求方面提出：“堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)……”優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展與城市建設(shè)出彩的前提。邵陽地處丘陵地區(qū)，植被豐富，又有資水等河流，環(huán)境資源豐富。因此應(yīng)加快建設(shè)綠色機(jī)關(guān)，積極推進(jìn)污染整治，努力倡導(dǎo)綠色與低碳行動(dòng)。

3.4 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體，助力鄉(xiāng)村振興

在全面建成小康社會(huì)和徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，應(yīng)該推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接。首先，應(yīng)該針對邵陽東部城鎮(zhèn)特色農(nóng)業(yè)，大力扶持都市農(nóng)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強(qiáng)土地統(tǒng)籌管理，探索集體土地利益共享機(jī)制。對集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行創(chuàng)新式發(fā)展，加快集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度。其次，加快村改居和城市更新改造，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，不斷進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境的整治與建設(shè)工作。最后，創(chuàng)新農(nóng)村基層社區(qū)治理和外來人口融入體系，打造共建共治共享的格局。提升農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障水平，推動(dòng)村民向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變。

4 對當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃與產(chǎn)城融合的啟示與借鑒

4.1 完善國土空間規(guī)劃理念與流程

當(dāng)前國土空間規(guī)劃存在著諸多不確定因素，加上管理與機(jī)制不健全，導(dǎo)致規(guī)劃方案較為混亂與缺乏協(xié)調(diào)性。現(xiàn)階段編制方案也在摸索前行，許多規(guī)劃存在的問題還在具體理念層面。國土空間規(guī)劃理念與流程的升級(jí)關(guān)鍵在技術(shù)層面，國土空間規(guī)劃工作過度依賴于國土空間規(guī)劃人員，因此要加大人才的培養(yǎng)，努力專注于技術(shù)層面的創(chuàng)新與優(yōu)化，減少較多的管理漏洞與沖突。可以注重實(shí)現(xiàn)人工智能與國土空間規(guī)劃的有效結(jié)合發(fā)展，全面系統(tǒng)地分析國土空間資源[5]。

4.2 完善產(chǎn)城融合模式與發(fā)展戰(zhàn)略

在新型城鎮(zhèn)的建設(shè)中的產(chǎn)城融合工作應(yīng)該充分借鑒已有的產(chǎn)城融合經(jīng)驗(yàn)，做好科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。首先，要制定符合城市實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)，找到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化；其次，搞好新區(qū)的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，完善社區(qū)服務(wù)建設(shè)，增加社會(huì)服務(wù)量，實(shí)現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念；最后，要對城市土地進(jìn)行深度分區(qū)，優(yōu)化城市功能，確保每塊地都有其優(yōu)勢，并且注重其靈活性，加強(qiáng)公共服務(wù)層次網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)[8]。