國土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”反思

孔鳳玲

（山西省陽泉市郊區(qū)自然資源局，山西陽泉 045000）

0 引言

在生態(tài)文明建設的時代背景下，“生態(tài)優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先，高質量發(fā)展”是國土空間規(guī)劃的主旋律。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用。目前，國家層面尚未確立與國土空間規(guī)劃體系相銜接的地下空間規(guī)劃體系。

1 我國國土空間規(guī)劃提出的背景淵源

我國開展國土空間規(guī)劃的構建是由兩個方面提出：①為了實現(xiàn)“一張圖”管控多種規(guī)劃的矛盾問題；②為了由于生態(tài)文明建設的提出而進一步管控國土問題。我國以前實行的空間規(guī)劃包括住建部門主導的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門主導的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出，因此出現(xiàn)了大量規(guī)劃需要調整的問題，不僅減弱了規(guī)劃在頂層設計的權威性，而且對實際實施落地帶來巨大的影響。只有國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一搭建，才能從問題的源頭解決多種規(guī)劃帶來的矛盾。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015 年國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態(tài)保護的同時，明確提出構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。至此，我國的國土空間規(guī)劃拉開序幕?？臻g規(guī)劃體系的要求及任務要考慮到對現(xiàn)有規(guī)劃體系的合理承襲，不能全盤推翻。由于空間規(guī)劃體系涉及利益群體眾多，工作繁雜，在新時代背景下應該大膽改革創(chuàng)新；保證規(guī)劃體系的合理性、可操作性，充分結合我國國情制度，探索適合國家發(fā)展的空間規(guī)劃體系。

2 國土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃存在的問題分析

2.1 藝術創(chuàng)作屬性導致其成果缺乏統(tǒng)一標準

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及正在編制的國土空間總體規(guī)劃，都已經形成了比較完善的成果編制標準，而較大的靈活性和創(chuàng)造性是城市設計區(qū)別于城鄉(xiāng)規(guī)劃的一大特征，也導致其成果缺乏統(tǒng)一的格式規(guī)范，其衡量標準諸如舒適、美觀、宜人等，缺乏易度量、可操作的管控要素。

2.2 技術文件和公告政策不相符合

在國土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃，一些城市的國家政策很難落實到位，城市總體規(guī)劃保證不了國家政策的有效落實，就會影響城市總體規(guī)劃的整體水平。從目前的城市總體規(guī)劃發(fā)展情況來看，城市總體規(guī)劃的工作內容主要包括：①空間研究；②技術規(guī)劃；③設計方案。基于這三點，我們國家、政府對于城市總體規(guī)劃的發(fā)展提出了更高的要求。但是實際上，在城市總體規(guī)劃的設計過程中，很多技術文件和政府的公告政策不一致，就很容易導致在城市總體規(guī)劃的實施過程中和國家空間規(guī)劃的目標不一致。

2.3 缺乏完善的審批和實施機制

2017 年實施的《城市設計管理辦法》提出“總體城市設計可與總體規(guī)劃一同報批”，但并非強制性規(guī)定，其審批程序的規(guī)范性和嚴肅性不及總體規(guī)劃，導致在規(guī)劃管理和實施中很難全面貫徹和把握總體城市設計的意圖，進而難以有效指導下層次的規(guī)劃設計和工程項目建設，在程序、體制和實施監(jiān)測上缺乏持續(xù)保障成為城市設計實施效果不佳的主要原因。

2.4 政府總體規(guī)劃工作比較復雜

在國土空間規(guī)劃的背景下，城市總體規(guī)劃建設所涉及的專業(yè)知識較多，因此，相關的城市總體規(guī)劃工作人員，在進行設計城市總體規(guī)劃的過程中，一定綜合考慮多方面的因素，主要包括：城市的環(huán)境、生態(tài)文明建設、基礎設施需求，以及廣大人民群眾的物質需求等。因為城市總體規(guī)劃的涉及的工作內容比較煩瑣，程序也比較麻煩，所以就需要城市總體規(guī)劃的工作人員能夠在城市的實際發(fā)展狀況的基礎上，科學、合理地進行設計城市總體規(guī)劃。比如對城市前期的現(xiàn)有配置的研究、對城市中期空間的規(guī)劃研究，以及城市后期總體規(guī)劃的實施研究?；谀壳俺鞘锌傮w規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府部門對城市總體規(guī)劃的管理理念有待改善，存在浪費人力、物力的情況，而且城市的總體規(guī)劃比重比較大，土地的歸屬信息和城市總體規(guī)劃的布局也不能進一步具體落到實處，從而就會影響城市總體規(guī)劃的總體效果。

2.5 “可能性”缺失，總體規(guī)劃定位“過準”

長期以來規(guī)劃界對總體規(guī)劃“可能性”認識不足，普遍認為規(guī)劃決定著城市物質形態(tài)的構成和發(fā)展空間的供給，只要規(guī)劃得當，城市應該按照規(guī)劃的意圖發(fā)展。然而，規(guī)劃對應的空間系統(tǒng)是一個復雜的系統(tǒng)，充滿了各種隨機因素的擾動，其不確定性特征明顯，規(guī)劃師根本沒有辦法進行精確預測，尤其在市場經濟條件下，面對城市發(fā)展中的不確定因素和城市建設主體日趨多元化的趨勢，很難準確無誤地對城市的發(fā)展做出具體的布局安排，更不可能一廂情愿地完全按照這種預定的布局方案加以實施。對市場變化考慮不周，造成規(guī)劃師在規(guī)劃過程中缺少了對城市未來發(fā)展“可能性”的預設，使總體規(guī)劃的定位過于“準確”和細致。

3 新時代國土空間規(guī)劃體系下的解決策略分析

3.1 提高城市總體規(guī)劃工作人員的專業(yè)素養(yǎng)

在國土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃建設過程中，城市總體規(guī)劃的工作人員作為整體環(huán)節(jié)的施工者，能夠直接影響城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設。因此，我們國家應該大力提高城市總體規(guī)劃工作人員的專業(yè)構成、專業(yè)素質、業(yè)務能力、自身文化知識水平以及綜合的素養(yǎng)。行業(yè)主管部門及城市總體規(guī)劃承擔單位要不定期地對城市總體規(guī)劃的工作人員開展培訓，提升城市總體規(guī)劃的工作人員的設計理念，通過開拓設計人員的思維模式，才能在城市總體規(guī)劃的總體布局中擴大自身的影響力，也能進一步讓城市的發(fā)展理念和城市的實際功能進一步交融，進一步提高城市總體規(guī)劃的質量。

3.2 探索規(guī)劃留白機制

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，更是對國土空間規(guī)劃的政策機制設計。新冠肺炎疫情讓我們意識到，城市在應對巨大的不確定性時要提前準備，這樣可以隨時轉換城市功能。2003 年SARS 時期，北京修建了小湯山醫(yī)療基地，后來上海在青山區(qū)也建了一個公共衛(wèi)生應急中心，并且預留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，這些預留點也被及時啟用。由此可見，規(guī)劃留白大大增加了城市對未來的彈性適應。通過“定空間、不定用途”的留白、“定空間、不定時序”的留白、“定指標、不定空間”的留白，為城市未來發(fā)展留出空間，引導城市“韌性”發(fā)展。

3.3 明晰中央政府和地方政府的事權

如今，我國的行政管理制度還是中央政府進行約束地方政府，地方政府作為城市總體規(guī)劃的主要運營人員，在城市總體規(guī)劃的設計過程中，必須要調動地方政府的工作熱情，借助地方政府的手段來強調城市總體規(guī)劃建設過程中的空間層面的重要性，地方政府在城市總體規(guī)劃建設過程中占有主導地位。除此之外，在城市總體規(guī)劃建設過程中，地方政府能夠給予一定的財政資金幫助，因此一定要保證地方政府的宏觀調控手段，明晰中央政府和地方政府二者之間的關系，從而進一步提升城市發(fā)展的總體質量。

3.4 協(xié)調政府和市場之間的利益

在國土空間規(guī)劃的背景下，城市的總體規(guī)劃建設應該要進一步合理、優(yōu)化經濟資源的分配管理，加強政府各個部門之間的溝通和交流，明確政府的責任和權力，建立一套行之有效的城市總體規(guī)劃管理制度，讓每一個工作人員能夠在社會主義市場經濟體制的條件下做好自身的工作，進一步實現(xiàn)城市總體規(guī)劃建設的發(fā)展目標。城市總體規(guī)劃的工作人員要不斷收集廣大人民群眾的想法和意見，通過廣泛聽取大眾對于城市總體規(guī)劃的建議，在建設城市總體規(guī)劃的過程中才能設計出符合大眾需求的規(guī)劃方案，為城市創(chuàng)造出更大的社會效益以及經濟效益。城市總體規(guī)劃不能脫離市場和政府的幫助，例如北京城市總體規(guī)劃就是借助各個部門之間的密切合作、聯(lián)系，從而體現(xiàn)政府的發(fā)展理念，進一步實現(xiàn)城市的國土空間合理布局和規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃背景下的北京城市總體規(guī)劃，通過導入市場競爭中的公平、公正、公開的原則，以此發(fā)揮城市總體規(guī)劃的最大化價值。

3.5 統(tǒng)一用地分類標準

國土空間規(guī)劃涉及各專業(yè)規(guī)劃標準不一致，基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑有矛盾。土地利用分類和城鄉(xiāng)規(guī)劃分類整體的定義基本一致，但是在實際工作中兩套分類體系并不是完全對等關系，例如，土地利用分類中的公共管理與公共服務用地，和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公共管理與公共服務設施用地、公用設施用地以及綠地與廣場用地均存在對應關系。再如土地利用分類和林業(yè)用地分類中，林地的定義不同。因此需建立一個覆蓋全域、統(tǒng)一體系、內容全面的國土空間規(guī)劃用地分類標準，為國土空間規(guī)劃的編制提供基礎。

4 結語

通過發(fā)揮國土空間規(guī)劃的綜合性、引領性，以及協(xié)同性，實現(xiàn)城市資源有效、合理地分配，進一步促使城市的可持續(xù)發(fā)展。城市總體規(guī)劃應該要保持理念的先進性，堅持以人民為本的基本路線，大力弘揚人文主義精神，因地制宜地指導城市發(fā)展建設。在國土空間規(guī)劃的背景下，采用科學合理的規(guī)劃方法，更好地服務城市。