關(guān)于深化消防執(zhí)法改革中“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

王婭

（海南省消防救援總隊(duì)，海南 ?？?70100）

當(dāng)前海南正處于海南自由貿(mào)易港建設(shè)和深化消防執(zhí)法改革的關(guān)鍵時(shí)期，到2025年海南自貿(mào)港將初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點(diǎn)的自由貿(mào)易港政策制度體系，實(shí)行清單管理。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)和深化消防執(zhí)法改革的不斷推進(jìn)，新時(shí)期消防監(jiān)督管理工作面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，按照深化“放管服”改革決策部署，消防執(zhí)法工作以“放管并重、寬進(jìn)嚴(yán)管”為基本原則，做好簡化審批與強(qiáng)化監(jiān)管有效銜接，落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管要求，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，守住消防安全底線。如何平衡“放得開”與“管得住”的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是目前全省消防監(jiān)督管理工作急待研究的問題。

根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，自2019年10月1日起，全國范圍內(nèi)全面推行“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管工作。除查處舉報(bào)投訴、辦理轉(zhuǎn)辦交辦事項(xiàng)等特殊情形外，所有日常消防監(jiān)督檢查和專項(xiàng)檢查均應(yīng)采取“雙隨機(jī)、一公開”方式進(jìn)行。雖然“雙隨機(jī)、一公開”執(zhí)法改革已執(zhí)行一段時(shí)期，但是從檢查的質(zhì)效和火災(zāi)發(fā)生的情況來看，監(jiān)管模式還可以更加優(yōu)化。

1 當(dāng)前“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管工作中存在的主要問題

（1）單位庫數(shù)量與現(xiàn)實(shí)差距明顯。根據(jù)《消防法》規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位履行消防安全職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象，應(yīng)包括機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位，從目前全省“雙隨機(jī)”系統(tǒng)檢查單位名錄庫的數(shù)量來看，單位庫的數(shù)量為129990家，僅占全省市場(chǎng)主體總數(shù)的11.72%。單位庫的單位以消防安全重點(diǎn)單位為主，缺乏機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)等單位，缺乏小、偏、遠(yuǎn)等派出所監(jiān)管的單位，消防監(jiān)管存在監(jiān)管范圍不全的問題。

（2）檢查的數(shù)量呈下降區(qū)域。自從實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”方式以來，海南省消防監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)急劇下降，2019年全省共檢查單位66021家，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患或違法行為65991處，下發(fā)行政處罰決定書807份。2020年全省共檢查單位15974家，同比下降了75.8%，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患或違法行為10600處，同比下降83.9%，下發(fā)行政處罰決定書295份，同比下降63.4%。以上數(shù)據(jù)表明，各單位雙隨機(jī)檢查的質(zhì)效，相比往年有較大幅度的下降，違背了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基本要求，長期下去，消防安全形勢(shì)將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)前部分單位片面的理解“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，錯(cuò)誤的認(rèn)為“雙隨機(jī)、一公開”模式是在保護(hù)消防監(jiān)督人員，未抽中的單位發(fā)生火災(zāi)事故，無法追究監(jiān)督人員失職瀆職的責(zé)任，造成有些單位覺得雙隨機(jī)檢查單位的數(shù)量越少，就更不容易犯錯(cuò)，對(duì)監(jiān)督人員的保護(hù)力度就更大。以上觀念與《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，守住消防安全底線的基本原則相違背。

（3）消防監(jiān)督員的數(shù)量與日益增長的企業(yè)主體數(shù)量不相匹配。隨著自貿(mào)港的加速推進(jìn)，企業(yè)主體數(shù)量將在未來一段時(shí)間，呈爆發(fā)式增長態(tài)勢(shì)。但是由于全省消防監(jiān)督隊(duì)伍的人員編制有限，部分地區(qū)的消防監(jiān)督員數(shù)量，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足自貿(mào)港建設(shè)的需求。以江東新區(qū)為例，江東新區(qū)2020年一年新增加社會(huì)單位超過3000家，但負(fù)責(zé)該地區(qū)的監(jiān)督員僅有1名人員，難以維護(hù)地區(qū)的消防安全形勢(shì)穩(wěn)定。

（4）派出所第三級(jí)“雙隨機(jī)”執(zhí)法未能有效開展。根據(jù)《海南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》。公安派出所承擔(dān)著一部分社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理職責(zé)，但從目前系統(tǒng)的使用情況來看，基層公安派出所還未開始使用“雙隨機(jī)、一公開”?；鶎庸才沙鏊娜藛T優(yōu)勢(shì)無法得到體現(xiàn)，開展消防監(jiān)督工作的積極性普遍存在下降的趨勢(shì)，部分派出所甚至出現(xiàn)公安派出所不再負(fù)責(zé)消防監(jiān)督管理職責(zé)的極端思想，這是造成大部分小、偏、遠(yuǎn)場(chǎng)所無法得到有效消防監(jiān)督管理的直接原因。從目前發(fā)生火災(zāi)數(shù)量較多的區(qū)域、發(fā)生亡人火災(zāi)的區(qū)域來分析，大部分火災(zāi)都是發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部、城中村等區(qū)域，這些區(qū)域幾乎都是派出所監(jiān)管的轄區(qū)范圍。雖然省、市級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)常性印發(fā)工作文件，要求、督促各基層公安派出所履行消防監(jiān)督職責(zé)，但從實(shí)際了解的情況來看，基層公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責(zé)都是被動(dòng)式的、配合式的，有走形式、應(yīng)付檢查的情形，加之公安派出所還負(fù)責(zé)治安、人口等大量社會(huì)維穩(wěn)工作，根本無法抽出時(shí)間來專門開展消防監(jiān)督檢查工作，如公安派出所在短時(shí)間內(nèi)仍未能正常開展消防監(jiān)督檢查工作，地區(qū)火災(zāi)形勢(shì)將不容樂觀。

（5）監(jiān)督檢查執(zhí)法的質(zhì)效不高。部分人員對(duì)一小部分管理較好、設(shè)備較新的單位進(jìn)行重復(fù)檢查，對(duì)企業(yè)造成多次打擾，規(guī)避檢查責(zé)任。對(duì)所有監(jiān)管的單位未能利用大數(shù)據(jù)手段、聯(lián)合懲戒手段來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，未將有限的精力花在最需要檢查指導(dǎo)的單位上。部分監(jiān)督人員檢查能力有限，有的檢查不出來問題，有的檢查出來問題不懂得如何指導(dǎo)單位進(jìn)行整改，有的專門檢查一些簡單、重復(fù)的火災(zāi)隱患進(jìn)行湊數(shù)應(yīng)對(duì)，有的只會(huì)檢查消防設(shè)施是否完整好用，不懂得督促企業(yè)落實(shí)消防安全主體責(zé)任，造成單位每次都依賴消防人員去檢查才能發(fā)現(xiàn)問題。部分單位仍然認(rèn)為“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查模式是提高單位消防安全管理能力、督促落實(shí)消防安全主體職責(zé)的唯一方式，片面追求監(jiān)督檢查的效果，將自身處于和單位對(duì)立的角度，有官僚主義之嫌。

2 加強(qiáng)“雙隨機(jī)”監(jiān)管的建議

（1）實(shí)現(xiàn)單位庫與大數(shù)據(jù)中心對(duì)接。將“雙隨機(jī)、一公開”系統(tǒng)后臺(tái)數(shù)據(jù)，與省大數(shù)據(jù)局進(jìn)行技術(shù)對(duì)接，實(shí)時(shí)更新、共享企業(yè)主體、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)等單位全部信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理全覆蓋。利用市場(chǎng)監(jiān)管部門的分類標(biāo)簽管理模式，對(duì)所有單位進(jìn)行使用性質(zhì)、規(guī)模、區(qū)域等標(biāo)簽管理，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)精準(zhǔn)檢查。對(duì)所有單位的地址進(jìn)行行政區(qū)域劃分，以園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為基層基礎(chǔ)單位，實(shí)施統(tǒng)計(jì)基層單位的數(shù)量和分類，最大限度實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管治理，所有單位在指揮中心調(diào)度一張圖中進(jìn)行單位地址顯示，為后續(xù)滅火救援、分析區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)支持。

（2）將派出所消防監(jiān)督檢查納入“雙隨機(jī)”執(zhí)法范圍。以園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道劃分基礎(chǔ)單位后，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出所，設(shè)置“雙隨機(jī)、一公開”公安派出所監(jiān)管單位庫，對(duì)不部署消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管的單位，統(tǒng)一由派出所進(jìn)行雙隨機(jī)監(jiān)管，將具有執(zhí)法資格的民警，納入雙隨機(jī)監(jiān)督檢查人員庫，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的單位實(shí)施監(jiān)督檢查。打通檢查、移交查處系統(tǒng)環(huán)節(jié)，解決派出所檢查未能形成執(zhí)法閉環(huán)的瓶頸問題，將派出所民警從執(zhí)法瑕疵中解套，減少派出所執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)派出所執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（3）提高監(jiān)督管理質(zhì)效，守住消防安全底線。對(duì)新入職消防監(jiān)督人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，考過執(zhí)法資格證書的人員，方可納入雙隨機(jī)檢查人員庫。修改《消防監(jiān)督檢查記錄表》，實(shí)現(xiàn)單位職責(zé)清單監(jiān)管，去掉大部分消防設(shè)施檢查內(nèi)容，突出單位自主履行消防安全管理的檢查內(nèi)容，督促企業(yè)落實(shí)主體職責(zé)。在監(jiān)督檢查的同時(shí)，指導(dǎo)單位進(jìn)行整改，能改正的爭取現(xiàn)場(chǎng)立即改正。建設(shè)行業(yè)單位示范單位，規(guī)范單位消防安全管理工作，為單位加強(qiáng)管理能力提供消防服務(wù)，提供消防考試、消防知識(shí)培訓(xùn)、消防科普教育、消防站開放等宣傳教育方式，不定期利用微信發(fā)送消防安全風(fēng)險(xiǎn)提示，利用短信不定期督促企業(yè)法人落實(shí)消防安全主體職責(zé)，最大限度守住消防安全底線。

（4）研究建立企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)企業(yè)不同的狀態(tài)和風(fēng)險(xiǎn)程度，參照海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管暫行辦法》的通知內(nèi)容，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)簽化監(jiān)管，主要?jiǎng)澐炙姆N風(fēng)險(xiǎn)類別，由高至低分別為紅色、橙色、黃色、綠色狀態(tài)。通過風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，能直觀地了解各風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)數(shù)量，分類別研判消防安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患精準(zhǔn)監(jiān)管，將有限的精力用在排查容易發(fā)生火災(zāi)的單位上。在實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)將相關(guān)企業(yè)狀態(tài)信息共享至其他政府職能部門，實(shí)行信用聯(lián)合懲戒。

（5）實(shí)施評(píng)估單位消防安全風(fēng)險(xiǎn)。建立單位消防安全風(fēng)險(xiǎn)模型算法，建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估試點(diǎn)示范單位，向企業(yè)開放單位消防安全風(fēng)險(xiǎn)模型算法接口，對(duì)于主動(dòng)將消防設(shè)施數(shù)據(jù)、水電氣數(shù)據(jù)、單位管理情況共享至支隊(duì)指揮平臺(tái)或者智慧消防建設(shè)內(nèi)容的單位，提供消防安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，模型算法確認(rèn)火災(zāi)后指揮中心第一時(shí)間主要調(diào)派消防車進(jìn)行滅火救援，解決單位因?yàn)閳?bào)警晚耽誤消防車到場(chǎng)晚的時(shí)間問題。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)程度高的企業(yè)，提高“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查的頻次，提高對(duì)單位履行消防安全職責(zé)的指導(dǎo)和督促次數(shù)，不斷壓實(shí)單位自主管理責(zé)任。位于風(fēng)險(xiǎn)程度較低的企業(yè)，減小“雙隨機(jī)”檢查抽中概率，連同企業(yè)行業(yè)部門，實(shí)行“雙隨機(jī)”共同檢查機(jī)制，減少多部門對(duì)企業(yè)的重復(fù)打擾。

（6）加大工作指導(dǎo)力度。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的指導(dǎo)工作力度，經(jīng)常性深入社區(qū)、鄉(xiāng)村，指導(dǎo)網(wǎng)格員提供消防安全監(jiān)管水平。按照規(guī)定對(duì)公安派出所進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，聯(lián)合開展消防監(jiān)督檢查，聯(lián)合查處消防違法行為，形成消防工作整治合力，打通消防監(jiān)管的最后1km，不斷提高城鄉(xiāng)接合部、城中村等小、偏、遠(yuǎn)單位的消防安全管理水平，持續(xù)減小城鄉(xiāng)接合部、城中村發(fā)生火災(zāi)的概率。結(jié)合《海南省文明行為促進(jìn)條例》、《海南省電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》等一批地方性法規(guī)、規(guī)范性文件的出臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的工作指導(dǎo)，發(fā)揮其人員數(shù)量優(yōu)勢(shì)，共同檢查消除消防安全違法行為，為海南自貿(mào)港建設(shè)提供良好的消防安全環(huán)境。