城市更新背景下的控規(guī)編制優(yōu)化分析

胡薇

（佛山市自然資源局南海分局獅山管理所，廣東 佛山528000）

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予控制性詳細(xì)規(guī)劃在我國(guó)規(guī)劃體系中的法定地位——既是落實(shí)城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的工具，又是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理的法定依據(jù)。因而控規(guī)編制的合理性、科學(xué)性和適應(yīng)性，將直接影響城市建設(shè)的效率和質(zhì)量。對(duì)此，筆者主要結(jié)合廣東省某城市為例，對(duì)其原控規(guī)編制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而總結(jié)幾點(diǎn)優(yōu)化控規(guī)編制的策略。

1 城市控規(guī)編制中存在的問(wèn)題分析

（1）控制指標(biāo)繁雜。結(jié)合當(dāng)前城市控規(guī)編制工作的進(jìn)展?fàn)顟B(tài)來(lái)看，其涉及的控制指標(biāo)普遍存在多頭依據(jù)，引導(dǎo)性不足的問(wèn)題。當(dāng)前常見的控規(guī)指標(biāo)多涉及城市總體規(guī)劃綱領(lǐng)、已經(jīng)頒布并實(shí)施的相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)規(guī)劃要求、基本規(guī)劃原理以及既往城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)等。而這些相關(guān)指標(biāo)往往在效用、審批時(shí)序方面存在較大的差異，甚至有部分內(nèi)容存在一定的矛盾，故多會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位無(wú)法明確選擇方向，進(jìn)而導(dǎo)致整體規(guī)劃編制存在極大的不科學(xué)性。

（2）未能進(jìn)行充分調(diào)研。調(diào)研深度不足以及應(yīng)用數(shù)據(jù)的陳舊也是當(dāng)下大部分城市在控規(guī)編制中存在的主要問(wèn)題，這一現(xiàn)狀的發(fā)生多與原控規(guī)編制持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)有關(guān)，而且在新開展的控規(guī)編制工作中也未能采取科學(xué)的手段重新進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，這就導(dǎo)致很多現(xiàn)狀調(diào)研數(shù)據(jù)已難以反映現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)而導(dǎo)致控規(guī)整合單位未能有效掌握大面積規(guī)劃范圍內(nèi)的真實(shí)現(xiàn)狀，影響控規(guī)編制的優(yōu)化發(fā)展。

（3）各部分編制工作銜接及協(xié)調(diào)存在嚴(yán)重不足。首先，目前在城市控規(guī)編制工作開展中仍存在城市建設(shè)總量把握不足的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致難以在宏觀上實(shí)現(xiàn)有效控制。在城市總體規(guī)劃中，僅對(duì)城市總用地及人口規(guī)模進(jìn)行了初步了解，但未能結(jié)合城市開發(fā)建設(shè)密度做出明確規(guī)范，如此一來(lái)必然會(huì)導(dǎo)致分區(qū)規(guī)劃建設(shè)容量難以得到科學(xué)控制，從而導(dǎo)致分區(qū)規(guī)劃只能從局部地區(qū)出發(fā)規(guī)劃建設(shè)容量，最終引發(fā)整體規(guī)劃的無(wú)序性，影響整體規(guī)劃效果。其次，當(dāng)前城市在用地功能布局方面的整體研究也存在一定的不足，難以有效體現(xiàn)出優(yōu)化提升以及規(guī)劃整合的目標(biāo)。結(jié)合廣東省該城市的原有控規(guī)整合情況來(lái)看，由于其實(shí)際控規(guī)范圍未能在覆蓋范圍內(nèi)連接成片，因而規(guī)劃中就不得不從各個(gè)規(guī)劃區(qū)的角度出發(fā)安排相應(yīng)的功能結(jié)構(gòu)，而難以從整合角度將控規(guī)編制推廣至更大的范圍或區(qū)域內(nèi)，更難以協(xié)調(diào)各在編控規(guī)間的實(shí)際問(wèn)題。最后，在公共服務(wù)以及市政配套設(shè)施布局方面也存在大局觀不足的問(wèn)題，未能推進(jìn)服務(wù)均等化發(fā)展。這一點(diǎn)也是由于全區(qū)域未能形成公共中心體系布局以及相應(yīng)的設(shè)施配套所致。尤其在公共服務(wù)設(shè)施（如學(xué)校）的規(guī)劃中時(shí)，原規(guī)劃僅結(jié)合相關(guān)設(shè)施的服務(wù)半徑進(jìn)行規(guī)劃布置，而未能結(jié)合規(guī)劃區(qū)外相關(guān)設(shè)施的實(shí)際需求進(jìn)行安排，極易導(dǎo)致重復(fù)規(guī)劃或缺失的問(wèn)題發(fā)生。

（4）控制要素針對(duì)性不足。伴隨現(xiàn)階段規(guī)劃控制體系要素的不斷發(fā)展擴(kuò)大，其涉及的內(nèi)容也進(jìn)一步擴(kuò)展涉及了土地使用、建筑建造、設(shè)施配套以及行為活動(dòng)等多方面，再進(jìn)一步細(xì)化則可劃分為幾十項(xiàng)指標(biāo)。針對(duì)這一現(xiàn)狀，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)為了將規(guī)劃成果體現(xiàn)出來(lái)，在設(shè)計(jì)中幾乎羅列了所有指標(biāo)，如此一來(lái)盡管規(guī)劃內(nèi)容看似繁華，但能夠真正起到指導(dǎo)作用的卻寥寥無(wú)幾。

（5）審批周期長(zhǎng)，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)階段控規(guī)編制工作的開展情況來(lái)看，從編制開始到通過(guò)審批往往會(huì)花費(fèi)2~3年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，如此一來(lái)為了適應(yīng)編制及審批過(guò)程中城市更新的發(fā)展腳步，就不得不在控規(guī)內(nèi)容中不斷進(jìn)行更改。而在控規(guī)內(nèi)容真正通過(guò)審批后，往往又會(huì)滯后于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

（6）相關(guān)利益者及公眾參與不足。在城市控規(guī)編制中，由于很多規(guī)劃都會(huì)涉及相關(guān)利益者自身利益，因而在實(shí)際規(guī)劃編制中，征求相關(guān)利益者意見十分關(guān)鍵。但在城市原規(guī)劃編制中往往未能考慮周全，這就會(huì)導(dǎo)致在后期審查中需要再次進(jìn)行意見征集，以及對(duì)相關(guān)利益者的訴求進(jìn)行整理，這就會(huì)導(dǎo)致審批后的規(guī)劃內(nèi)容又要再次走程序調(diào)整控規(guī)，造成大量人力、物力及時(shí)間上的浪費(fèi)。

2 城市更新背景下控規(guī)編制優(yōu)化策略

綜合以上問(wèn)題來(lái)看，在我國(guó)城市現(xiàn)階段的發(fā)展過(guò)程中，要想有效推進(jìn)控規(guī)編制的優(yōu)化發(fā)展，就需進(jìn)一步融合新的管理理念及方式，并結(jié)合生態(tài)城市規(guī)劃、城市存量規(guī)劃、人工智能高效治理等理論內(nèi)容，全面運(yùn)用新模式，在充分遵守城市發(fā)展客觀規(guī)律及方向的情況下突破當(dāng)前城市管理控制中存在的問(wèn)題及不足，推進(jìn)控規(guī)編制的優(yōu)化發(fā)展。以下筆者主要結(jié)合在平時(shí)工作中掌握的理論知識(shí)及城市規(guī)劃現(xiàn)狀，對(duì)城市更新背景下的控規(guī)編制提出幾點(diǎn)優(yōu)化建議。

2.1 重點(diǎn)規(guī)劃城市單元結(jié)構(gòu)體系

城市發(fā)展和更新過(guò)程中，現(xiàn)有控制編制單元主要由城市主要道路支干、江河等相關(guān)自然結(jié)構(gòu)和資源，與城市街道相互關(guān)聯(lián)，進(jìn)而形成一個(gè)單元編制結(jié)構(gòu)。其中社會(huì)存在多個(gè)主要結(jié)構(gòu)體，或者一個(gè)社會(huì)管理主體不存在的情況下，造成建筑規(guī)劃的各種設(shè)施不明確，進(jìn)而無(wú)法有效推進(jìn)城市控編工作的有序進(jìn)行。城市更新操作過(guò)程中，在重新構(gòu)建單元結(jié)構(gòu)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡可能保留土地人口等相關(guān)信息，進(jìn)而精確測(cè)量和計(jì)算城市結(jié)構(gòu)中的人口總量、各個(gè)年齡階層的人口數(shù)量，并且以此作為基礎(chǔ)，結(jié)合交通數(shù)據(jù)評(píng)估、城市設(shè)備基礎(chǔ)承載力量等方面進(jìn)行修正。

同時(shí)城市還需要根據(jù)土地明確人數(shù)，明確設(shè)施等相關(guān)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步評(píng)估各個(gè)級(jí)別設(shè)備的使用現(xiàn)狀以及基礎(chǔ)規(guī)模服務(wù)水平，以此與城市基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施進(jìn)行相互匹配，其中設(shè)施基礎(chǔ)規(guī)模的評(píng)價(jià)缺口在實(shí)際開展過(guò)程中，還需充分納入城市建成區(qū)域的歷史信息、城市新增人口以及基礎(chǔ)教育等方面的相關(guān)信息，并結(jié)合相關(guān)方面內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。另外，在城市建設(shè)過(guò)程中，其設(shè)施結(jié)構(gòu)布局在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中，同樣需要利用設(shè)施的效率和便捷性，進(jìn)一步評(píng)價(jià)城市規(guī)劃設(shè)置布局的可行性，并針對(duì)城市布局現(xiàn)狀保留地設(shè)定明確標(biāo)識(shí)，以避免與后續(xù)規(guī)劃之間存在矛盾，影響城市的更新發(fā)展。

2.2 明確城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

城市結(jié)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，其城市基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要由人口管理和強(qiáng)度管理分別控制，根據(jù)城市區(qū)域的單個(gè)模塊進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本控制時(shí)，有效突破了傳統(tǒng)建筑模式對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)控制的實(shí)際需求。與此同時(shí)，城市發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中，在編制單元內(nèi)開展設(shè)施建設(shè)，其主要控制模式則無(wú)法針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)市場(chǎng)開展足夠的約束和管理，而各類基礎(chǔ)建設(shè)的落后對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)同樣產(chǎn)生了限制。為了有效防止和避免此類問(wèn)題和不足，城市控制則需要不斷延續(xù)分級(jí)別控制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)機(jī)構(gòu)和設(shè)施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

①不斷強(qiáng)化規(guī)劃范圍內(nèi)單元對(duì)于公共設(shè)施的控制力度和結(jié)構(gòu)強(qiáng)度，進(jìn)而全面要求其用地規(guī)模不能隨意降低，其結(jié)構(gòu)布局同樣不能進(jìn)行調(diào)整，此邊界需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行少量調(diào)整；②城市發(fā)展過(guò)程中，需要不斷細(xì)化非占地類設(shè)施的基礎(chǔ)控制要求，進(jìn)而明確列出規(guī)劃單元內(nèi)需要建設(shè)和搭配的設(shè)施表格和清單。如此一來(lái)則能夠在一定程度上避免土地建設(shè)挑選等問(wèn)題的發(fā)生，從而積極推動(dòng)和促進(jìn)各種類型基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)。此外，為了有效防止土地改造帶來(lái)的用地碎片化等相關(guān)問(wèn)題的發(fā)生，設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中，還需以規(guī)劃單元為基礎(chǔ)平衡單位，以確保城市發(fā)展穩(wěn)定性和安全性。

2.3 優(yōu)化城市控規(guī)編制流程

在城市結(jié)構(gòu)發(fā)展及規(guī)劃中，合理運(yùn)用城市設(shè)計(jì)理念，強(qiáng)化規(guī)劃直觀性是創(chuàng)建宜居城市的重要前提。而在具體規(guī)劃中，為了進(jìn)一步打造宜人城市空間，就需避免制定籠統(tǒng)化原則，而要將具體控規(guī)編制問(wèn)題細(xì)化到每一塊具體地塊的實(shí)際要求中，從而通過(guò)對(duì)控編工作流程的優(yōu)化，推進(jìn)整體城市規(guī)劃工作的有序、優(yōu)化發(fā)展。

在具體工作中，為了有效保障各方面工作進(jìn)程的有序推進(jìn)，首先就需充分考慮規(guī)劃時(shí)效性問(wèn)題，這也是確保城市各項(xiàng)控規(guī)編制工作能夠順利開展的重要前提。針對(duì)這一問(wèn)題，就需要在完成控規(guī)編制后，及時(shí)將編制內(nèi)容提交給控規(guī)技術(shù)審查委員會(huì)進(jìn)行審查，此后設(shè)計(jì)單位則需及時(shí)會(huì)議審查意見及時(shí)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修改，并在最終通過(guò)規(guī)委會(huì)審批后，交由市政府審閱批準(zhǔn)。其次則需充分重視城市控規(guī)編制中公眾的參與，進(jìn)而制定信息公開機(jī)制，從多方面、多角度強(qiáng)化控規(guī)宣傳力度，從而確保利益相關(guān)人及社會(huì)公眾能夠有效參與到具體項(xiàng)目規(guī)劃中來(lái)，并在項(xiàng)目辦理中發(fā)表建議，以保證控規(guī)編制工作的有效性、合理性，推進(jìn)城市的穩(wěn)定發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

總體而言，目前珠三角大部分城市中心區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入了存量發(fā)展階段，故采用傳統(tǒng)的建設(shè)、發(fā)展及管理模式已經(jīng)難以跟上時(shí)代的潮流和發(fā)展的腳步了。而在城市快速更新發(fā)展的背景下，更使得城市建設(shè)和管理受到了廣泛關(guān)注，對(duì)此，就需要在城市控規(guī)編制中，更多的思考以人為本、生態(tài)優(yōu)先、公共利益優(yōu)先等問(wèn)題，從而真正落實(shí)和解決資源、空間分配的問(wèn)題，以推動(dòng)城市的更新發(fā)展。