城市規(guī)劃管理實(shí)施中存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施研究

孫來(lái)方

（曲靖市麒麟?yún)^(qū)自然資源局，云南曲靖 655000）

0 引言

在城市化發(fā)展中，其要求是法制化、信息化和和諧化，在城市化發(fā)展中，不斷深入個(gè)性化的理念，在城市的規(guī)劃階段，必須與時(shí)俱進(jìn)的落實(shí)各項(xiàng)政策。當(dāng)前城市建設(shè)用地存在很多問(wèn)題，加上建筑規(guī)劃不到位等，出現(xiàn)很多隱患。在城市化發(fā)展中，需要認(rèn)清當(dāng)前城市化發(fā)展的格局，吸取成功管理經(jīng)驗(yàn)，有序地進(jìn)行城市規(guī)劃和管理，進(jìn)而保證城市化發(fā)展整體進(jìn)步。

1 城市規(guī)劃管理實(shí)施中存在的問(wèn)題

在當(dāng)前城市化發(fā)展中，由于規(guī)劃管理存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致整體管控難度比較大。以下對(duì)城市規(guī)劃管理現(xiàn)狀分析，如下：

1.1 缺少完善的城市規(guī)劃體制

在當(dāng)前的城市化發(fā)展中，對(duì)城市管理必須引起重視，要以完善的城市規(guī)劃體系作為基礎(chǔ)，發(fā)揮前期規(guī)劃管理的作用。但是在具體管理中，沒(méi)有制定相適應(yīng)的城市批后規(guī)劃管理機(jī)制，建成后進(jìn)行改造管理機(jī)制存在缺失，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)缺少對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。加上法律體系本身不完善，相關(guān)部門(mén)對(duì)城市發(fā)展的干預(yù)力度比較大，導(dǎo)致很多違法建筑沒(méi)有及時(shí)制止。房地產(chǎn)行業(yè)在當(dāng)前取得突出的發(fā)展效果，但在實(shí)際中，雖然房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)比較大，甚至出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象。相關(guān)體系缺失會(huì)產(chǎn)生明顯的制約，執(zhí)法部門(mén)和管理部門(mén)等不能及時(shí)進(jìn)行管控，對(duì)城市發(fā)展起到阻礙的作用。

1.2 缺少公眾監(jiān)督

在城市化發(fā)展中，合理的監(jiān)督管理起到突出的效果，公眾監(jiān)督管理能起到理想的預(yù)防效果。實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督，能減少城市規(guī)劃管理的不良影響。到目前為止，沒(méi)有建立切實(shí)可行的公眾監(jiān)督管理體系，很多公民沒(méi)有發(fā)揮自身的監(jiān)督權(quán)。盡管對(duì)出現(xiàn)的城市違規(guī)建設(shè)存在質(zhì)疑，但是不知道如何反應(yīng)，向哪個(gè)部門(mén)反映，導(dǎo)致公民監(jiān)督權(quán)流于形式。城市規(guī)劃管理追根究底是由于缺少公眾的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致城市規(guī)劃沒(méi)有約束[1]。

1.3 規(guī)劃建設(shè)同化嚴(yán)重

城市的規(guī)劃建設(shè)涉及的內(nèi)容比較多，例如基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、街道建設(shè)、道路建設(shè)和景觀規(guī)劃等。在當(dāng)前的城市規(guī)劃管理中存在規(guī)劃設(shè)計(jì)不到位的現(xiàn)象，針對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和人們環(huán)境等現(xiàn)狀，存在管理隨意性的現(xiàn)象，管理機(jī)制流于形式。在管理中，忽視了區(qū)域風(fēng)俗和地域特點(diǎn)等，導(dǎo)致城市建設(shè)大同小異，不具備特色化[2]。

1.4 形象工程嚴(yán)重

城市化發(fā)展中，在規(guī)劃過(guò)程中，忽視了質(zhì)量。城市規(guī)劃管理建設(shè)部門(mén)為了提高自身的綜合能力，片面地追求完美。在建設(shè)中形象工程建設(shè)不符合社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)而出現(xiàn)人力資源和物力資源浪費(fèi)等情況。此外在地方建設(shè)中存在很多違法的現(xiàn)象，為了經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)等，在規(guī)劃管理中，官商違法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，滋生腐敗行為。因此在城市規(guī)劃管理中必須立足當(dāng)前管理現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析存在的問(wèn)題，及時(shí)解決。

2 城市規(guī)劃原則

在本次研究中以麒麟?yún)^(qū)規(guī)劃管理作為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前該區(qū)域的管理現(xiàn)狀，確定合理的規(guī)劃原則，詳細(xì)如下：

2.1 合法合規(guī)原則

在城市規(guī)劃中，對(duì)建筑系統(tǒng)的改造需要按照流程實(shí)施，各項(xiàng)改擴(kuò)建方案要嚴(yán)格按程序進(jìn)行申報(bào)審批，項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格按審批方案進(jìn)行施工，不得借人們居住環(huán)境提升對(duì)工程進(jìn)行違規(guī)違法建設(shè)。

2.2 整體協(xié)調(diào)原則

此外現(xiàn)有的建筑外觀改造應(yīng)符合城市環(huán)境景觀整治規(guī)劃，結(jié)合街道的整體風(fēng)格特色定位、空間構(gòu)成要素等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)其與周邊建筑、街道、區(qū)域景觀相協(xié)調(diào)，在同一地段，設(shè)計(jì)風(fēng)格既要豐富多彩，又要相對(duì)統(tǒng)一，形成優(yōu)美、和諧、舒適的城市空間環(huán)境；在外觀改造的和建設(shè)中，將街道景觀設(shè)計(jì)和城市發(fā)展等融合在一起，進(jìn)行一個(gè)整體的預(yù)設(shè)，可先做專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，后整治改造[3]，同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)經(jīng)主管部門(mén)組織專家論證同意后備案，再實(shí)施。

2.3 因地制宜原則

建筑外觀改造及審批的修建性詳規(guī)方案應(yīng)該秉承因地制宜的原則，注意的是尊重地方資源，在地方資源和人文資源創(chuàng)新基礎(chǔ)上優(yōu)化設(shè)計(jì)。因地制宜的設(shè)計(jì)形式符合當(dāng)前城市規(guī)劃的要求，可規(guī)劃出有時(shí)代性和地域性的空間環(huán)境，彰顯出城市文化特色。充分利用本地材料和傳統(tǒng)建筑符號(hào)，展現(xiàn)地方自然風(fēng)貌和風(fēng)土人情，賦予環(huán)境景觀親切宜人的藝術(shù)感召力，實(shí)現(xiàn)建筑外觀與景觀環(huán)境整治多元化的高度統(tǒng)一[4]。

2.4 可持續(xù)發(fā)展原則

既有建筑外觀改造及審批的修建性詳規(guī)方案應(yīng)執(zhí)行國(guó)家的節(jié)能減排政策，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)外墻、屋面等部位采取保溫隔熱措施，可充分利用現(xiàn)有的可再生能源，選擇節(jié)能型材料，采用綠色低碳、生態(tài)自然施工工藝，嚴(yán)格按照海綿城市、智慧城市、數(shù)字城市可持續(xù)發(fā)展理念實(shí)施。

2.5 美觀、安全、經(jīng)濟(jì)原則

既有建筑的外觀改造方案及審批的修建性詳規(guī)方案應(yīng)充分體現(xiàn)建筑的藝術(shù)性，做到結(jié)構(gòu)安全、經(jīng)濟(jì)適用。實(shí)施圍繞建筑安全進(jìn)行實(shí)施，新建和改造要有準(zhǔn)確的定位。要堅(jiān)持和落實(shí)節(jié)約設(shè)計(jì)原則，結(jié)合周圍的建筑物特點(diǎn)和環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等，確定建筑的外觀類型和結(jié)構(gòu)，確定建筑外觀方案。

2.6 公眾參與原則

街道兩側(cè)建筑及單位是街道景觀構(gòu)成內(nèi)容的基本元素，提倡公眾積極參與，秉承公眾第一的原則，優(yōu)化方案，進(jìn)而保證整治方案的合理性、可操作性。既有建筑外觀方案應(yīng)進(jìn)行公示，廣泛征求公眾意見(jiàn)，方案應(yīng)有業(yè)主參與。

3 城市規(guī)劃管理的對(duì)策

3.1 建立健全法規(guī)管理體系

在城市化規(guī)劃建設(shè)中，對(duì)具體的規(guī)劃管理工作有嚴(yán)格的要求，在實(shí)施中需要有序地對(duì)各項(xiàng)工作處理，對(duì)各項(xiàng)政策及時(shí)明確。節(jié)制化管理有突出的作用，可實(shí)現(xiàn)自由規(guī)劃，保證法律、法規(guī)等符合要求。此外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范等要以法定的程序作為基礎(chǔ)，按照合理規(guī)劃的流程實(shí)施。在后期的規(guī)劃和編制中，不斷地創(chuàng)新和完善。規(guī)劃技術(shù)等有突出的作用，能確保其更加充實(shí)和嚴(yán)密。在后期管理中，逐步推行城市規(guī)劃編制模式，確保各項(xiàng)審批管理的合理化。規(guī)劃建設(shè)中，建立起對(duì)應(yīng)的審批和法律政策，法律、法規(guī)以及規(guī)章內(nèi)容等有序銜接，最終形成一個(gè)嚴(yán)密的管控體系，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)的法制化和科學(xué)化。

3.2 設(shè)計(jì)有效的審批程序

在城市化規(guī)劃設(shè)計(jì)中，遵循現(xiàn)有的規(guī)劃和要求實(shí)施，依據(jù)現(xiàn)有的審批管理形式，在城區(qū)建設(shè)中規(guī)范使用土地，各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)也要在合理范圍內(nèi)開(kāi)展。在審批中，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》的規(guī)定和要求，各項(xiàng)規(guī)劃工作都需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核流程，分別是申請(qǐng)→審查→征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)→專家咨詢等，如果沒(méi)有按照流程實(shí)施則是違法。在具體工作中，進(jìn)行審批管理，避免工作隨意性，只有合理的處理，才能制止越權(quán)和濫用職權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.3 建立健全決策機(jī)制

在城市化管理中，區(qū)域管理涉及的影響因素比較多，在整個(gè)階段，可建立完善的城市規(guī)劃委員會(huì)制度，公務(wù)員、非公務(wù)員和相關(guān)的專家學(xué)者等組成城市規(guī)劃委員會(huì)組織，做好其中的決策工作，此外需要積極參與到?jīng)Q策規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)化管理。設(shè)定委員會(huì)的目的是解決政策針對(duì)性弱的現(xiàn)象，在規(guī)劃管理中可能存在裁量權(quán)過(guò)大的情況，為了加強(qiáng)管理，要完善決策機(jī)制，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行處理。在城市規(guī)劃管理中，及時(shí)解決出現(xiàn)的各種隱患問(wèn)題。委員會(huì)是城市規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)定，因此需積極做好各項(xiàng)決策工作，在前期積極收集相關(guān)資料，解決規(guī)劃中的問(wèn)題。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督

在城市化發(fā)展中，其規(guī)劃建設(shè)的周期相對(duì)比較長(zhǎng)，決定城市規(guī)劃管理也是不間斷的長(zhǎng)期工作，要想確保各項(xiàng)工作的順利實(shí)施，要求城市規(guī)劃的相關(guān)部門(mén)做好規(guī)劃管理工作。對(duì)建成后改造項(xiàng)目，明確規(guī)劃管理的要求。例如在公共建筑的規(guī)劃中，公共建筑屋頂改造應(yīng)保證原建筑的基本功能完整，并應(yīng)符合《屋面工程技術(shù)規(guī)范（GB 50345—2012）》的規(guī)定。屋頂改造應(yīng)結(jié)合具體情況，采用多種形式，并應(yīng)做重點(diǎn)處理，達(dá)到美觀的效果。采用坡屋頂形式改造的建筑，應(yīng)根據(jù)屋頂?shù)某叨扰c比例，確定屋頂形式，并與整棟建筑相協(xié)調(diào)；保留平屋頂改造的建筑，可通過(guò)既有構(gòu)架、檐口等構(gòu)件重點(diǎn)處理頂部，增加建筑藝術(shù)品味，達(dá)到美觀的效果。

在土地使用和建設(shè)中，各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)必須符合城市管理行政部門(mén)的要求，在實(shí)際管理中，做好經(jīng)常性的監(jiān)督管理，在城市中項(xiàng)目建設(shè)階段，行政主管部門(mén)等要進(jìn)行日常監(jiān)督管理，及時(shí)處理各種違章現(xiàn)象。制度模式起到良好的維護(hù)作用，為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的監(jiān)督管理，通過(guò)事前控制、事中監(jiān)督和事后審核等方式進(jìn)行管理，此外建立專業(yè)的反饋處理機(jī)制，避免違反規(guī)劃帶來(lái)的損失，同時(shí)加大對(duì)違法違規(guī)建筑的處罰，使之不能違、不敢違。在實(shí)踐中，不斷完善城市行政許可制度，發(fā)揮聽(tīng)證制度的作用，避免決策片面性。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市化建設(shè)的過(guò)程中，城市規(guī)劃管理起到一定的支撐作用，為城市化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)化建設(shè)階段，需要加強(qiáng)對(duì)城市的規(guī)劃和管理，構(gòu)建完善的法律政策，發(fā)揮法律政策的最大化作用，引導(dǎo)公眾參與到城市規(guī)劃建設(shè)中，確保其健康進(jìn)步。通過(guò)建立健全法規(guī)管理體系、設(shè)計(jì)有效的審批程序、建立健全決策機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督等方式進(jìn)行管理，對(duì)各項(xiàng)政策不斷的完善，發(fā)揮各項(xiàng)政策的約束作用，進(jìn)而促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，帶動(dòng)整體進(jìn)步。