熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價問題及其對策

劉向東

（哈爾濱現(xiàn)代吹灰技術(shù)有限公司，黑龍江哈爾濱 150038）

0 引言

黨的十八大以來，我國能源電力轉(zhuǎn)型取得了顯著成就。在此基礎(chǔ)上，為加快構(gòu)建能源電力綠色供給保障體系，持續(xù)提升非化石能源消費(fèi)比重，減少環(huán)境污染，改善大氣環(huán)境，我國確定了2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”的雙碳奮斗目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國已開展了大規(guī)模的“煤改氣”“煤改電”等非化石能源改造工程建設(shè)，其中，規(guī)模最大、投入最多、涉及范圍最廣的當(dāng)屬熱電廠的節(jié)能減排項(xiàng)目[1]。因此，熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目的建設(shè)效果，不僅與能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的工程建設(shè)目標(biāo)緊密相關(guān)，更與我國能否按期實(shí)現(xiàn)雙碳奮斗目標(biāo)高度相關(guān)。正因如此，為了了解和掌握熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目的建設(shè)效果，很多企業(yè)和政府工程建設(shè)主管部門開展了不同程度的工程項(xiàng)目后評價工作，以便發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為今后進(jìn)一步提高工程項(xiàng)目的建設(shè)效益、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和雙碳奮斗目標(biāo)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

但從后評價工作的實(shí)際效果來看，相對于電廠主體建設(shè)工程，由于熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目投資相對較少、建設(shè)工期較短，施工工藝也相對簡單，對電廠的生產(chǎn)能力及其所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益未能占據(jù)主導(dǎo)地位，因此，對節(jié)能減排工程項(xiàng)目的后評價并未引起工程建設(shè)單位和使用單位的足夠重視。更主要是的，由于在此類工程項(xiàng)目的后評價中大多采用了基于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的后評價分析法，所得出的評價結(jié)果不僅使得不同評價部門、不同專家對同一項(xiàng)目有不同的評判結(jié)果，極易引起相互間的爭論，而且這些差異化較大的后評價結(jié)果也給企業(yè)和政府有關(guān)部門今后開展節(jié)能減排項(xiàng)目的投資決策帶來了顯著的不利影響[2]。因此，面對當(dāng)前節(jié)能減排項(xiàng)目后評價中出現(xiàn)的有關(guān)問題，如何從實(shí)際出發(fā)，提出解決這些問題的針對性措施，幫助企業(yè)和政府工程建設(shè)管理部門有效開展熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價工作就成為節(jié)能減排工作中需要解決的重要管理問題之一。

1 工程項(xiàng)目的后評價

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會制定的《政府投資項(xiàng)目后評價管理辦法》可知，工程項(xiàng)目后評價是指在工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并投入使用一段時間后，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評價方法，將項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果與項(xiàng)目的可行性研究報告、初步設(shè)計（含概算）文件及其審批文件的主要內(nèi)容進(jìn)行對比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出相應(yīng)對策建議，并反饋到項(xiàng)目參與各方，形成良性項(xiàng)目決策機(jī)制的科學(xué)工作方法[3]。

在工程項(xiàng)目的后評價中，評價的內(nèi)容主要包括工程項(xiàng)目建設(shè)過程后評價、工程項(xiàng)目運(yùn)營效果后評價和項(xiàng)目前景后評價三個方面，其內(nèi)涵分別是：

1.1 建設(shè)過程后評價

由于工程項(xiàng)目的建設(shè)是由決策階段、準(zhǔn)備階段、施工階段和竣工階段組成的，因此，工程項(xiàng)目建設(shè)過程的后評價就包含了對項(xiàng)目決策過程的投資方向、融資方案、技術(shù)方案、決策程序、決策依據(jù)等方面的評價，對工程項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中的機(jī)構(gòu)組建、勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、手續(xù)辦理、物質(zhì)采購等方面的評價，對施工過程中的工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、安全等管理狀況的評價，對竣工驗(yàn)收、費(fèi)用結(jié)算、工程移交和試運(yùn)行效果等結(jié)尾工作的評價。由此可知，對于工程建設(shè)企業(yè)來講，建設(shè)過程的后評價結(jié)果就具有很高的參鑒價值。

1.2 運(yùn)營效果后評價

工程項(xiàng)目運(yùn)營效果后評價是指在工程項(xiàng)目投入使用后，通過數(shù)理統(tǒng)計等方法，分析實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營數(shù)據(jù)，并將分析結(jié)果與項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計的預(yù)測數(shù)據(jù)相比較后，分析項(xiàng)目使用狀況和投資效果的評價過程。在運(yùn)營效果后評價的分析過程中，評價的主要內(nèi)容有財務(wù)后評價和國民經(jīng)濟(jì)后評價。其中，財務(wù)后評價是基于工程項(xiàng)目一段時間的實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)，根據(jù)國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系，分析工程項(xiàng)目運(yùn)行后得盈利能力和清償?shù)饶芰?，主要的分析指?biāo)有投資回收期、總投資收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值、財務(wù)內(nèi)部收益率、資本金凈利潤率、利息備付率、償債備付率、資產(chǎn)負(fù)債率和借款償還期。國民經(jīng)濟(jì)后評價則是從項(xiàng)目整體角度分析項(xiàng)目運(yùn)行后所產(chǎn)生的整體效益和費(fèi)用使用情況，分析的指標(biāo)主要有投資凈收益率、內(nèi)部收益率和經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值。

通過這些指標(biāo)的分析，不僅可以判斷工程項(xiàng)目的建設(shè)成果與投資效益，而且還可以找出影響工程使用效果好壞和投資效益高低的主次原因，以便制定相應(yīng)的對策和改進(jìn)措施，完善工程項(xiàng)目使用中存在的問題，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資效益的最大化。

1.3 項(xiàng)目前景后評價

項(xiàng)目前景后評價是指項(xiàng)目投入運(yùn)營后，基于運(yùn)營后一段時間的實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營數(shù)據(jù)，預(yù)測工程項(xiàng)目今后的運(yùn)營狀態(tài)和生產(chǎn)能力，并結(jié)合當(dāng)時的市場需求、國家政策、社會發(fā)展趨勢等情況，分析項(xiàng)目未來的發(fā)展前景以及是否具有大規(guī)模推廣的意義和價值等工作。因此，對于節(jié)能減排工程的使用企業(yè)和政府的工程項(xiàng)目投資決策部門來講，項(xiàng)目前景后評價就具有更重要的指導(dǎo)意義和參鑒價值。

在實(shí)際評價工作中，不論是工程項(xiàng)目的建設(shè)主管部門、投資部門還是工程項(xiàng)目的使用單位，都可以自主開展工程項(xiàng)目的后評價工作，并且后評價的內(nèi)容既可以是對工程項(xiàng)目全面系統(tǒng)的評價，也可以是對其中某一方面的評價，評價內(nèi)容可根據(jù)評價目的來確定。

2 熱電廠節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價現(xiàn)狀

鑒于后評價在工程管理和企業(yè)發(fā)展中的重要性，很多工程建設(shè)單位、工程使用單位和政府工程主管部門分別從不同角度對已完工程或在運(yùn)節(jié)能減排項(xiàng)目開展了不同深度的后評價[4]。從后評價工作的總體情況來看，工程建設(shè)單位、工程使用單位和政府工程主管部門出于不同目的，在開展節(jié)能減排項(xiàng)目后評價工作中所采用的方法、評價的模式和評價內(nèi)容具有較大的差異。

2.1 工程建設(shè)企業(yè)的后評價現(xiàn)狀

工程建設(shè)企業(yè)是節(jié)能減排項(xiàng)目的建造單位，為了及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的有關(guān)問題，總結(jié)工程項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步提高工程項(xiàng)目的管理水平，工程建設(shè)企業(yè)主要基于工程項(xiàng)目的建設(shè)檔案和竣工資料，采用資料核查法、實(shí)物觀測法、人員訪談等方法，開展工程項(xiàng)目的后評價工作。評價的重點(diǎn)內(nèi)容主要有工程項(xiàng)目準(zhǔn)備階段所開展的勘察設(shè)計的完整性、招投標(biāo)的合法性，施工前所辦手續(xù)的有效性，工程項(xiàng)目施工階段的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程費(fèi)用、工程安全、材料供應(yīng)等方面的管理狀況，工程項(xiàng)目竣工階段的驗(yàn)收管理、竣工結(jié)算、檔案建立以及工程移交等工作的實(shí)效性等。

2.2 工程使用單位的后評價現(xiàn)狀

工程項(xiàng)目的使用單位主要是熱電廠，熱電廠在接收工程項(xiàng)目實(shí)體后，為了分析和掌握節(jié)能減排項(xiàng)目設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行效果，通常在工程完工并設(shè)備運(yùn)行一年之后，基于工程設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計法和對比分析等方法，與設(shè)備銘牌參數(shù)和工程設(shè)計要求進(jìn)行對比，由此得出新建工程完工后的節(jié)能減排的實(shí)際效果。在此基礎(chǔ)上，找出節(jié)能減排設(shè)備運(yùn)行中存在使用和管理問題，為進(jìn)一步提高設(shè)備使用效率，提升設(shè)備節(jié)能減排功效、達(dá)到節(jié)能減排的預(yù)期目標(biāo)提供相應(yīng)的管理依據(jù)。

2.3 政府工程主管部門的后評價現(xiàn)狀

為了鼓勵企業(yè)大力開展節(jié)能增效、減排降污和環(huán)境保護(hù)工作，政府工程建設(shè)主管部門在節(jié)能減排項(xiàng)目的投資方面給予了大量的支持，因此，也就成為節(jié)能減排項(xiàng)目的主要投資單位。為了了解和掌握工程項(xiàng)目的投資效果，政府工程建設(shè)主管部門在工程建設(shè)項(xiàng)目完工后，有時會要求工程建設(shè)單位和工程使用單位提交工程項(xiàng)目的后評價報告，然后基于二者的后評價報告，分析工程項(xiàng)目的實(shí)際使用效果，預(yù)測工程項(xiàng)目今后的運(yùn)營狀態(tài)和生產(chǎn)能力，并結(jié)合國家相關(guān)政策和社會發(fā)展趨勢以及工程項(xiàng)目投入使用后的實(shí)際效果分析項(xiàng)目未來的發(fā)展前景以及是否具有大規(guī)模推廣的意義和價值等工作。在分析中，對于設(shè)備運(yùn)行效率和節(jié)能減排的效果分析，多采用定量分析方式，而對相關(guān)政策和發(fā)展趨勢等前景預(yù)測多采用定性分析方式。

3 后評價存在的主要問題

不論在項(xiàng)目投資還是建設(shè)規(guī)模方面，相對于電廠主體等大型建設(shè)工程項(xiàng)目，電廠的節(jié)能減排改造項(xiàng)目都相對較小，因此，工程建設(shè)單位和工程使用單位對節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價就沒有給予足夠的重視，進(jìn)而在開展此類項(xiàng)目的后評價工作中出現(xiàn)了較多的缺陷。從總體來看，后評價中出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 評價內(nèi)容不全面

在開展工程項(xiàng)目后評價的過程中，對于工程建設(shè)單位來講，由于開展后評價工作需要一定的費(fèi)用，而該費(fèi)用又未包含在工程項(xiàng)目的投資之中，因此，如果沒有上級主管部門的強(qiáng)制要求，工程建設(shè)單位就很少主動開展工程項(xiàng)目的后評價工作，多是在工程項(xiàng)目完工后，編寫較為簡單的工作總結(jié)和工程竣工報告。即使開展后評價工作，評價的內(nèi)容也主要集中在施工階段的工程質(zhì)量、工程費(fèi)用、工程進(jìn)度和工程安全管理狀況四大方面，而對工程項(xiàng)目的設(shè)計是否科學(xué)、工程項(xiàng)目管理組織是否健全、管理制度是否正確有效、前期手續(xù)辦理是否合規(guī)合法、招投標(biāo)工作是否公正公平、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備是否到位、工程項(xiàng)目驗(yàn)收是否規(guī)范、竣工結(jié)算是否客觀實(shí)際、遺留問題的處理效率效果等問題并未進(jìn)行詳細(xì)的分析與評價，因此，在評價內(nèi)容方面存在較多的缺失[5]。

對于工程使用單位來講，由于在企業(yè)的生產(chǎn)任務(wù)當(dāng)中，節(jié)能減排工作并非占據(jù)主要地位，因此在節(jié)能減排的后評價項(xiàng)目中，評價的內(nèi)容也主要是對投入產(chǎn)出的財務(wù)后評價，設(shè)備投入運(yùn)行后的節(jié)能效果、減排效果以及所帶來的經(jīng)濟(jì)效益等方面。而對工程設(shè)計效果、環(huán)境保護(hù)效果、節(jié)能減排的可持續(xù)性等方面卻未有涉及。因此，在節(jié)能減排的后評價方面也存在一定的缺陷。

3.2 評價方法不科學(xué)

在開展后評價的工作中，由于財務(wù)后評價和經(jīng)濟(jì)效益后評價需要基于工程運(yùn)行一段時間的實(shí)際數(shù)據(jù)，利用社會折現(xiàn)率、內(nèi)部收益率、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值和投資凈效益率等指標(biāo)，來分析工程項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際成本效益，判斷與前期經(jīng)濟(jì)預(yù)測結(jié)果的偏離程度及其原因，因此，主要采用定量分析的方式開展后評價工作。但對于工程項(xiàng)目的其他方面，如工程質(zhì)量管理、費(fèi)用管理、進(jìn)度管理、安全管理、設(shè)備生產(chǎn)管理等其他方面卻多以定性的方式來分析。分析中，常常出現(xiàn)不同部門、不同人員對同一項(xiàng)目的不同評價結(jié)果。究其原因，盡管其中存在評價指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，但更多的原因還是在評價中包含了評價人員過多的主觀思想。特別是近幾年來，隨著節(jié)能減排技術(shù)的不斷改進(jìn)與提高，節(jié)能減排設(shè)備的工程建設(shè)工藝與工作方式、工作效率也發(fā)生了明顯的改變，但在后評價中如果依舊采用的基于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)所建立的后評價方法及其評價指標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排項(xiàng)目的全面、系統(tǒng)、科學(xué)的分析與評價[6]。

3.3 評價過程不嚴(yán)謹(jǐn)

與電廠設(shè)備的運(yùn)行方式一樣，開展工程項(xiàng)目的后評價工作有其嚴(yán)格的作業(yè)流程，需要在明確評價對象的基礎(chǔ)上，選擇具有專業(yè)能力的評價人員，組建評價小組，確定針對性評價指標(biāo)與評價方法，然后在詳細(xì)全面了解評價對象并確定評價資料真實(shí)可靠性的基礎(chǔ)上，科學(xué)有效的開展工程項(xiàng)目的后評價工作。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)評價人員不專業(yè)、不了解評價對象的實(shí)際情況、評價資料不真實(shí)、評價指標(biāo)缺乏針對性等各種問題，存在評價過程走過場，評價工作不認(rèn)真不嚴(yán)謹(jǐn)，致使后評價工作成為表面形式[7]。

3.4 評價結(jié)果不客觀

在工程項(xiàng)目的后評價過程中，工程建設(shè)單位開展的后評價主要是基于工程竣工資料，很少對竣工資料的真實(shí)可靠性進(jìn)行再次核實(shí)，也不對工程實(shí)體外觀、構(gòu)件強(qiáng)度、安裝精度等數(shù)據(jù)進(jìn)行二次采集。但是，如果工程竣工資料的真實(shí)性和可靠性得不到保障，工程項(xiàng)目就得不到客觀真實(shí)的評價結(jié)果。同時，由于工程使用單位的后評價重點(diǎn)主要放在了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益上，但由于政府投資的節(jié)能減排項(xiàng)目具有一定的公益性和較強(qiáng)的政策引導(dǎo)性，那么，僅僅對項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價，就不能全面客觀的反應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際效果，評價結(jié)果也就缺乏全面性和客觀性[8]。

此外，導(dǎo)致后評價結(jié)果失去客觀性的另外一個原因就是，在工程項(xiàng)目的后評價過程中，單位領(lǐng)導(dǎo)出于某種需求，需要得到好的評價結(jié)果。為了達(dá)到這一目的，在有關(guān)數(shù)據(jù)的分析中，有意識地刪除部分不利數(shù)據(jù)，融入了一定的上層意識傾向，這就必然不能真實(shí)客觀的反映節(jié)能減排項(xiàng)目的實(shí)際情況。

4 相關(guān)對策與建議

2021年是國家實(shí)施“十四五”規(guī)劃的開局之年，在“十四五”期間，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的雙碳奮斗目標(biāo)，我國必將繼續(xù)加大節(jié)能減排項(xiàng)目的投資力度，因此，做好節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價工作，不僅可以對工程建設(shè)企業(yè)提高工程項(xiàng)目管理水平和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益極為有益，而且對政府有關(guān)部門科學(xué)開展節(jié)能減排項(xiàng)目的投資與決策具有更重要的指導(dǎo)意義。因此，為了更好地發(fā)揮后評價在節(jié)能減排項(xiàng)目管理中的作用，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。

4.1 建立科學(xué)的后評價模式

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，節(jié)能減排項(xiàng)目已融入了更多的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，對工程建設(shè)管理和設(shè)備的使用與管理提出了更多更新的要求。因此，這就要求在現(xiàn)在評價體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合節(jié)能減排工程的新情況和出現(xiàn)的新問題，修正節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價指標(biāo)體系，完善后評價體系的評價內(nèi)容，改進(jìn)后評價的評價方法，建立起符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、定量化的評價模式，為科學(xué)正確地開展節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價提供是有力的技術(shù)支持與保障。

4.2 建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓?jié)能減排工程項(xiàng)目后評價管理體制和運(yùn)行機(jī)制

后評價工作是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的工作，不僅需要有科學(xué)的后評價模式，而且還需要有懂專業(yè)、懂技術(shù)、懂管理、守規(guī)則的專業(yè)技術(shù)人員去開展此項(xiàng)工作。同時，為了幫助評價人員做好此項(xiàng)工作，就需要建立相應(yīng)的評價組織、制定相應(yīng)的管理制度，明確相應(yīng)的評價工作流程，在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面，為更好地開展后評價工作提供保障。

4.3 把后評價納入工程竣工的必備條件

科學(xué)開展后評價工作不僅能幫助工程建設(shè)企業(yè)和使用單位及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)和設(shè)備使用中存在的有關(guān)問題，而且還可以幫助投資單位和政府有關(guān)部門進(jìn)一步科學(xué)有效的開展工程項(xiàng)目的投資與決策，使節(jié)能減排項(xiàng)目取得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此，在今后的節(jié)能減排工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中，必須把工程項(xiàng)目的后評價作為工程驗(yàn)收和工程結(jié)算的必要條件之一，促使工程建設(shè)和使用單位基于后評價工作給予足夠的重視，使得后評價工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為我國節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境并最終實(shí)現(xiàn)雙碳奮斗目標(biāo)做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

4.4 高度重視后評價資料和數(shù)據(jù)的真實(shí)性與可靠性

在節(jié)能減排項(xiàng)目的后評價過程中，盡管工程項(xiàng)目的竣工資料和試運(yùn)行階段的生產(chǎn)數(shù)據(jù)在后評價工作中占據(jù)著非常重要的地位，是后評價工作必不可去的評價依據(jù)。但前提是這些資料和數(shù)據(jù)必須是真實(shí)可靠的，如果資料和數(shù)據(jù)不能真實(shí)客觀的反映工程項(xiàng)目的建設(shè)情況和投產(chǎn)運(yùn)行的實(shí)際情況，評價的結(jié)果就沒有意義。同時，在評價的過程中，在確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的前提下，要對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀的分析，不能有意識的刪除不利數(shù)據(jù)，要避免在評價之前有目的地介入個人主觀意識傾向，避免上級部門和領(lǐng)導(dǎo)意愿的干涉，確保評價過程的真實(shí)性、客觀性和有效性，為有關(guān)單位和部門進(jìn)一步提高工程項(xiàng)目的管理水平、科學(xué)開展工程項(xiàng)目的投資與決策提供最有價值的實(shí)證性依據(jù)。