債務(wù)分權(quán)影響地方政府預(yù)算紀律嗎？
——基于地方政府債券發(fā)行機制改革的視角

金榮學(xué) 胡曉倩

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

一、引言及文獻評述

債務(wù)分權(quán)，究其本質(zhì)是在分權(quán)體制下對政府間財政權(quán)力分配的一種制度安排，強調(diào)中央政府向地方政府的財政放權(quán)。預(yù)算紀律，是政府保持財政穩(wěn)定運行和長期財政健康的能力①。在中央行政機關(guān)主導(dǎo)的財政分權(quán)體制下，歷次財政調(diào)整都呈現(xiàn)出“財權(quán)上移，事權(quán)下移”的特征。在經(jīng)濟發(fā)展和政績考核壓力下，地方政府面臨巨大的財政收支壓力。賦予地方政府舉債自主權(quán)、擴大地方政府財權(quán)，成為彌補地方政府財政缺口的重要途徑。長期以來我國財政預(yù)算體制抑制地方政府發(fā)行債券，中央政府通過國債轉(zhuǎn)貸方式將地方政府債券發(fā)行權(quán)力牢牢集中在中央，地方政府債務(wù)自主權(quán)基本喪失。合法舉債渠道受限，刺激地方政府繞過《預(yù)算法》，依托投融資平臺和金融機構(gòu)拓寬表外融資渠道，以籌集財政赤字所需資金。同時，地方政府還利用轉(zhuǎn)移支付資金池向外轉(zhuǎn)嫁舉債成本，拓寬財政自主空間，誘發(fā)道德風(fēng)險。

為破解地方政府融資難題和降低地方政府表外融資隱含的道德風(fēng)險，中央政府打破多年禁錮，自2011年起，推進地方政府債券發(fā)行機制改革，賦予試點地區(qū)自行發(fā)行債券的權(quán)力。這一政策實施也意味著中央和地方在財權(quán)分割中對舉債權(quán)利的重新分配。2014年，在“自發(fā)代還”的基礎(chǔ)上，中央政府進一步擴大地方政府舉債權(quán)限，允許地方政府“自發(fā)自還”。地方政府債券發(fā)行實現(xiàn)重大突破，地方政府成為獨立的舉債主體。新《預(yù)算法》規(guī)定，自2015年起地方政府債券全部由各省份“自發(fā)自還”，標(biāo)志著地方政府債券發(fā)行機制改革全面推行。新《預(yù)算法》為我國地方政府債務(wù)治理提供了新的法律框架：一方面放開地方政府發(fā)債權(quán)利，賦權(quán)省級政府在限額管控下自主組織地方政府債務(wù)的權(quán)力；一方面釋放“不救助”信號，要求地方政府對其舉借的債務(wù)獨立承擔(dān)債務(wù)責(zé)任，并將地方政府債務(wù)納入政績考核，硬化地方預(yù)算約束。至此，中央政府通過“賦權(quán)”與“配責(zé)”構(gòu)建縱向債務(wù)權(quán)責(zé)配置框架，從制度層面擴大地方政府債務(wù)分權(quán)。中央政府保留了地方政府債務(wù)規(guī)模限額的設(shè)定權(quán)，地方政府債券發(fā)行相關(guān)事宜的權(quán)力則被下放給具有舉債主體資格的省級政府。中央和地方在財權(quán)分割中對舉債權(quán)利的重新分配，是債務(wù)管理制度的優(yōu)化，更是財政分權(quán)體制下我國政府間財政關(guān)系的一次調(diào)整。政府間財政權(quán)力分配的協(xié)調(diào)，深刻影響著地方政府的行為。中央政府試圖通過拓寬地方政府發(fā)債權(quán)限，消除地方政府制度外行為的生存空間，同時明確地方政府承擔(dān)獨立償債責(zé)任，激勵地方政府考慮支出與赤字成本承擔(dān)問題，降低道德風(fēng)險。本文在此背景下考察：債務(wù)分權(quán)是否可以更有效地促進地方政府改善財政狀況？地方政府又通過何種機制強化預(yù)算約束來改善預(yù)算紀律？

現(xiàn)有研究表明，政府間財政關(guān)系，特別是財政分權(quán)深刻影響地方政府財政決策，但理論和實證存在著較大的爭議。經(jīng)典公共財政和財政聯(lián)邦理論支持擁有更多的財政自主權(quán)有助于促進對地方政府問責(zé)，激勵地方政府對公共支出做出有效政策選擇，有利于地方的財政穩(wěn)定。由于地方政府具有信息優(yōu)勢，可以更好地使公共政策與居民的偏好相匹配②。因而，財政分權(quán)有望提高公共部門的效率，以及公共決策中的責(zé)任制和透明度③。與財政集權(quán)相比，分權(quán)促進了地方政府之間的財政競爭④。政府間的標(biāo)尺效應(yīng)和權(quán)力制衡為政治官員提供了強有力的財政刺激，限制了地方政府濫用其政策權(quán)威⑤。實證表明，更大的收入分權(quán)與更負責(zé)任的預(yù)算有關(guān)，分權(quán)帶來更高的稅收努力，對過度負債形成了有效約束，有利于地方政府外部性行為的內(nèi)在化⑥。地方政府支出自主度提高，有助于降低預(yù)算支出的偏離度⑦。支出分權(quán)和收入分權(quán)都有助于改善政府預(yù)算紀律⑧。

第二代財政分權(quán)理論從“公共池”資源和預(yù)算軟約束的角度，分析財政分權(quán)可能會導(dǎo)致財政政策扭曲和效率低下。財政分權(quán)可能會刺激地方政府的揮霍行為，加劇政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)失?、?，進而導(dǎo)致地方政府赤字擴張偏向⑩。其根源在于財政分權(quán)產(chǎn)生的代理問題和轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的公共資源問題，地方政府之間因搭便車動機導(dǎo)致的競爭可能通過增加支出的機會成本來誘發(fā)財政紀律。中央政府不能協(xié)調(diào)地方政府的決策行為時，地方政府間的相互模仿造成了地方政府財政赤字擴張偏向。如果地方政府期望獲得上級政府救助，財政分權(quán)可能會導(dǎo)致地方公共決策的效率低下，也就是“預(yù)算軟約束”。面臨軟約束的地方政府做出審慎決策的財政激勵減少(地方政府可以增加支出而不是增加收入)，導(dǎo)致了更高的財政赤字。當(dāng)預(yù)算更具有約束力時，財政分權(quán)對預(yù)算紀律更有效率。而當(dāng)公共池激勵和預(yù)算軟約束等負向激勵占據(jù)主導(dǎo)地位，則削弱了地方財政自給能力，不利于預(yù)算紀律的改善。

分權(quán)是否改善或危及地方政府預(yù)算紀律，取決于政府間是否有權(quán)責(zé)清晰的財政關(guān)系。當(dāng)?shù)胤秸畵碛休^高的財政自給能力時，可能會緩解財政違規(guī)和債務(wù)，有利于地方政府將其財政決策的成本內(nèi)部化。當(dāng)縱向財政失衡和預(yù)算缺乏硬約束時，地方政府可能不會對其預(yù)算分配和結(jié)果全部負責(zé)，從而導(dǎo)致不必要的過度支出。現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻分別從稅收分權(quán)、支出分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付等政府間財政關(guān)系的角度解釋財政分權(quán)對預(yù)算紀律的影響。然而，只有少數(shù)研究涉及地方政府的債務(wù)自主權(quán)。財政分權(quán)除了收入分權(quán)和支出分權(quán)維度外，還包括地方政府對收入和支出的決策權(quán)，即地方政府在稅收管理、債務(wù)管理和預(yù)算執(zhí)行方面享有更大的自主權(quán)，地方政府債務(wù)自主權(quán)可能會減輕財政上的無紀律和負債。當(dāng)?shù)胤秸铝τ谪斦o律，更加謹慎管理債務(wù)和支出時，會緩解因財政分權(quán)而可能加劇的財政不平衡。當(dāng)前債務(wù)分權(quán)采取債務(wù)限額管控，這種債務(wù)自主權(quán)只是中央放權(quán)的結(jié)果，其范圍和程度受中央約束，因此，此次財權(quán)分割只能稱之為部分債務(wù)分權(quán)。然而，不可否認賦予地方政府債務(wù)自主權(quán)，仍需中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是財政分權(quán)體制下政府間財政關(guān)系的必然選擇。盡管中央對地方債務(wù)擁有較大話語權(quán)，但地方政府債務(wù)自主空間仍然存在，因此，限額管控的債務(wù)放權(quán)仍不失為一次分權(quán)性質(zhì)的改革。債務(wù)權(quán)力分配作為財政分權(quán)內(nèi)容的一部分，又與財政分權(quán)并不完全一致。本文擬從債務(wù)分權(quán)視角，探討政府間舉債權(quán)力劃分對政府預(yù)算紀律的影響程度、傳導(dǎo)機制及其異質(zhì)性問題，為地方政府債務(wù)治理和政府間財政關(guān)系改革提供理論和經(jīng)驗支撐。

綜上，本文研究集中在三個方面：第一，將地方政府債券發(fā)行機制改革視為地方政府債務(wù)的一次分權(quán)改革，為地方政府債務(wù)治理開辟新的研究視野，也為財政分權(quán)理論的豐富提供中國經(jīng)驗。第二，現(xiàn)有文獻主要聚焦于財政分權(quán)對預(yù)算紀律的影響，本文基于地方政府財政決策行為的調(diào)整，識別債務(wù)分權(quán)治理遏制地方政府支出擴張的新機制。第三，現(xiàn)有文獻集中于垂直財政失衡對預(yù)算紀律的影響，而本文以縱向和橫向失衡角度討論債務(wù)分權(quán)對遏制地方政府預(yù)算赤字的異質(zhì)性效應(yīng)。

二、制度背景與理論分析

(一)制度背景

我國地方政府債務(wù)發(fā)行方式經(jīng)歷了“國債轉(zhuǎn)貸”、“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”四個階段。如圖1所示。自1998年以來，中央政府實行高度集權(quán)的債務(wù)治理模式，通過代發(fā)債券(“國債轉(zhuǎn)貸”、“代發(fā)代還”)方式將地方政府債券發(fā)行權(quán)力牢牢集中在中央，地方政府債務(wù)自主權(quán)基本喪失。為破解地方政府融資難題和緩解地方政府表外融資隱含的道德風(fēng)險，自2011年起，中央逐步實行債務(wù)分權(quán)治理改革，通過自發(fā)債券(“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”)方式，對舉債權(quán)利重新分配。2015年新《預(yù)算法》全面放開省級政府舉債融資權(quán)限，自此舉債權(quán)在中央和地方之間逐漸形成穩(wěn)定的配置格局。本文旨在分析2011年后中央和地方分權(quán)債務(wù)治理模式對預(yù)算紀律的影響。

圖1 不同債務(wù)治理模式下的地方政府債券發(fā)行方式

1.中央集權(quán)模式下的地方政府債券代發(fā)方式

1994年分稅制改革后，地方政府的舉債行為一直受到限制。1994年頒布的《預(yù)算法》明確要求各級地方政府保持預(yù)算收支平衡，未經(jīng)中央授權(quán)不得發(fā)行政府債券。地方政府受制于制度約束，未被賦予赤字預(yù)算所需的舉債權(quán)。1998年，為應(yīng)對東南亞金融危機，我國啟動積極財政政策。在不突破地方政府禁止發(fā)行政府債券的大框架下，中央以國債轉(zhuǎn)貸方式支持基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，這事實上是中央政府對地方政府債券實施高度集權(quán)控制。轉(zhuǎn)貸額度、轉(zhuǎn)貸用途等完全在中央控制之下，地方政府無任何自由裁量權(quán)。這種轉(zhuǎn)貸方式責(zé)權(quán)不對等，加重了中央的財政負擔(dān)。2006年起，中央轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財政政策，國債轉(zhuǎn)貸這種債券形式基本上被停止。

2009年，地方政府舉債實現(xiàn)破冰，中央代發(fā)債券形式出現(xiàn)。為應(yīng)對新一輪金融危機和破解地方政府融資難題，中央放寬限制，實行代理發(fā)債。然而，這一時期依然實行的是中央集權(quán)式發(fā)債，實質(zhì)上仍是國債轉(zhuǎn)貸的延伸和拓展。中央政府統(tǒng)一債權(quán)，以財政部為依托，代理地方政府發(fā)行債券，按預(yù)先協(xié)商確定的額度撥付給地方政府。地方政府將還本付息的資金上繳中央，由中央統(tǒng)一代辦執(zhí)行。在“代發(fā)”地方政府債券模式下，地方政府缺乏發(fā)行債務(wù)的自主權(quán)。在地方政府債券“代還”模式下，隱含著中央政府的擔(dān)保與兜底。缺乏激勵約束的“債務(wù)集權(quán)”可能誘導(dǎo)地方政府把過度赤字和無力償債責(zé)任轉(zhuǎn)移到中央。

2.部分分權(quán)模式下的地方政府債券自發(fā)方式

2011年，中央首次實行地方政府債券發(fā)行機制改革，探索自行發(fā)債模式。中央采取債權(quán)下放方式，賦權(quán)上海、浙江、廣東、深圳四省(市)在年度發(fā)行額度內(nèi)自行組織本地區(qū)政府債券的發(fā)行，并自行決定發(fā)債定價機制。這是中央首次允許地方直接發(fā)債，地方政府作為自行發(fā)債主體在債券發(fā)行和定價上獲得一定自主權(quán)。此次債務(wù)放權(quán)預(yù)示著我國政府間財政關(guān)系的一次改革，地方政府債務(wù)管理從中央集權(quán)階段進入分權(quán)治理階段。地方政府在分稅制改革的基礎(chǔ)上，進一步獲得發(fā)債權(quán)，但債務(wù)本息仍由地方上繳中央之后由財政部代理兌付?！白园l(fā)代還”的模式并未破除中央政府對地方政府的信用擔(dān)保背書，試點省(市)依舊享有隱性擔(dān)保。從這個角度講，此次權(quán)責(zé)不匹配的賦權(quán)與完全意義上的自主發(fā)債還有一定差距，此次賦權(quán)為部分債務(wù)放權(quán)。2011-2013年期間，試點六省(市)實行“自發(fā)代還”政策，非試點地區(qū)仍沿用中央“代發(fā)代還”政策。2013年，中央進一步擴大“自發(fā)代還”改革試點，將江蘇、山東納入自行發(fā)債試點范圍。

2014年，中央進一步放權(quán)，將自行發(fā)債向深層次改革推進，探索自主發(fā)債模式。中央在6個自發(fā)債券試點省(市)的基礎(chǔ)上，增加北京、江西、寧夏和青島地區(qū)，共10個省(市)試點地方政府債券“自發(fā)自還”模式。地方政府以自己的信用背書，自主決定地方政府債券的發(fā)行和償還，成為擁有債券兌付管理獨立自主權(quán)的債務(wù)主體。地方政府在爭取債務(wù)額度時，需從舉債能力和償債能力等多方面考慮，這就為地方政府自律發(fā)債打下制度基礎(chǔ)。需要明確的是，自發(fā)自還的額度、發(fā)行期限和利率定價等方面仍然受到中央約束。從這個角度講，自發(fā)自還發(fā)債模式仍為不徹底的債務(wù)分權(quán)。此次試點中，除試點10省(市)實行“自發(fā)自還”外，其他地區(qū)仍維持傳統(tǒng)的“代發(fā)代還”機制。2014年新修訂的《預(yù)算法》和頒布的43號文明確從2015年起，政府債券為地方政府舉債的唯一合法方式。至此，“自發(fā)自還”改革由試點地區(qū)向全國范圍推廣，地方政府債務(wù)規(guī)范治理進入新階段。

(二)理論分析

長期以來地方政府承擔(dān)著大量公共事務(wù)，而現(xiàn)有分稅體制卻沒有賦予地方政府與支出責(zé)任相一致的財權(quán)。財政自主權(quán)受限和預(yù)算外借款缺乏約束，也沒有足夠的激勵機制促使地方政府將本地支出負擔(dān)內(nèi)在化，導(dǎo)致地方財政赤字顯著提高。中央政府以債務(wù)分權(quán)相關(guān)政策設(shè)計激勵地方政府謹慎財政支出，試圖減少財政赤字并控制債務(wù)規(guī)模。從地方政府債券發(fā)行方式改革軌跡可以看出，舉債權(quán)的逐步下放反映出中央政府與地方政府在財權(quán)分割中對債務(wù)自主權(quán)的一種制度安排，即中央與地方的債務(wù)分權(quán)改革。

債務(wù)分權(quán)賦予地方政府舉債權(quán)限，通過設(shè)定債務(wù)預(yù)算限額，直接約束地方政府過度債務(wù)支出。地方政府舉債自主權(quán)的增加必然引起地方政府財力增強。按照權(quán)責(zé)匹配原則，地方政府舉債權(quán)需要與地方政府的償債責(zé)任匹配。這種舉債方式與債務(wù)集權(quán)模式下的中央償還(或代償)責(zé)任不同，分權(quán)模式強調(diào)地方政府獨立承擔(dān)償債責(zé)任，地方政府舉債決策成本需由地方政府自行承擔(dān)。從這個角度講，債務(wù)分權(quán)有助于促進地方政府行政問責(zé)和透明舉債，避免地方政府利用財政“公共池”將舉債成本外溢給中央和其他地區(qū)。因而，債務(wù)分權(quán)有利于激勵地方政府將財政支出的成本內(nèi)在化，減少財政赤字?！白园l(fā)代還”模式賦予地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)，其債務(wù)償還依然隱含著中央兜底責(zé)任。這種責(zé)權(quán)不對等可能會降低地方政府保持健康財政狀況的動機。而“自發(fā)自還”模式打破權(quán)責(zé)時空分離，強調(diào)“誰舉債誰負責(zé)”，更有利于抑制地方政府的財政機會主義，控制地方政府的道德風(fēng)險。由此，本文得出第一個理論假說。

理論假說一：債務(wù)分權(quán)有助于降低試點地區(qū)的預(yù)算赤字。相對于“自發(fā)代還”模式而言，“自發(fā)自還”模式更有利于降低預(yù)算赤字。

長期以來地方政府舉債缺乏預(yù)算約束，“對上負責(zé)”的政治模式刺激地方政府開展激烈的投資競爭，以謀求更大的地方政績。在中國式財政分權(quán)和債務(wù)集權(quán)雙重約束下，地方政府唯有突破財政預(yù)算限制，以各種隱形方式舉借債務(wù)以獲取資金?；诘胤秸冏畲蠡瘜?dǎo)向的投資行為，地方政府傾向把資本要素投向利潤較大或基礎(chǔ)性較強的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而忽視人力資本和公共服務(wù)的提供。標(biāo)尺競爭加劇財政分權(quán)對政府投資結(jié)構(gòu)扭曲，即基礎(chǔ)設(shè)施投資會擠出公共物品支出，后果是地方政府為追求政績盲目擴張債務(wù)，沖動投資而造成財政資源配置不合理。在中央政府債務(wù)分權(quán)背景下，地方政府又如何調(diào)整債務(wù)決策行為？

債務(wù)分權(quán)，即中央政府賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，其目的是把隱性債務(wù)逐步顯性化、透明化。受中國垂直政治管理體制產(chǎn)生的標(biāo)尺競爭導(dǎo)向影響，單純依靠財權(quán)下放并不能改變地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施支出偏好。一方面?zhèn)鶆?wù)分權(quán)背景下，中央政府不再為地方政府債務(wù)兜底，由發(fā)債主體自行承擔(dān)償債風(fēng)險，直接強化了地方政府債務(wù)預(yù)算約束。另一方面，債務(wù)分權(quán)明確地方政府債務(wù)責(zé)任，將地方政府債務(wù)納入政績考核。有效的問責(zé)機制增強了地方政府債務(wù)約束，有望解決政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)體制下公共服務(wù)投入不足問題?？己藛栘?zé)機制的建立促使地方政府對其財政支出更為謹慎，抑制其因權(quán)責(zé)分離而導(dǎo)致的投資沖動。地方政府更加注重財政可持續(xù)性，對自己的投資行為也更加謹慎。因而，分權(quán)債務(wù)治理模式下自主發(fā)債在硬化預(yù)算約束的同時，緩解地方政府投資沖動，改善預(yù)算赤字。由此，本文得出第二個理論假說。

理論假說二：債務(wù)分權(quán)激勵地方政府減少預(yù)算軟約束，提高預(yù)算紀律。試點地區(qū)通過減少投資性支出，增加公共服務(wù)支出來硬化預(yù)算約束。

標(biāo)尺競爭對財政支出的最終影響取決于財政分權(quán)程度。在財政能力較弱的地區(qū)，地方政府的財政壓力更大。垂直政治管理體制更容易刺激地方政府注重短期經(jīng)濟增長效應(yīng)。地方政府缺乏將財政支出成本內(nèi)部化的激勵，而將希望寄托在中央政府救助。橫向財政失衡程度越高，地方政府過度赤字的動機越強?？v向財政失衡越高，地方政府救助預(yù)期也越強。財政失衡降低了地方政府設(shè)計有效公共政策的動機，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給不足、公共政策成本過高。因而財政自給能力強的地區(qū)，地方政府財政支出擴張和財政成本轉(zhuǎn)嫁動機較小。在轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的地區(qū)，公共池激勵不利于地方政府財政支出成本的內(nèi)部化，弱化了地方財政預(yù)算約束，導(dǎo)致地方政府過度支出。財政失衡程度對地方政府預(yù)算赤字產(chǎn)生了異質(zhì)影響。因此，本文得出第三個理論假說。

理論假說三：債務(wù)分權(quán)對預(yù)算紀律的影響取決于財政失衡程度，轉(zhuǎn)移支付依賴度低(反映縱向財政失衡)和財政自主度高(反映橫向財政失衡)的地區(qū)，預(yù)算紀律表現(xiàn)得更好。

三、研究設(shè)計

在考察債務(wù)分權(quán)改革對地方政府預(yù)算紀律的影響時，鑒于地方政府債劵發(fā)行方式改革具有較典型逐步推廣的政策試驗性質(zhì)，本文采用多期DID模型驗證。

(一)模型設(shè)定

經(jīng)典雙重差分法(Standard DID)作為估計“處理效應(yīng)”(Treatment Effects)的流行方法，通過構(gòu)造受到政策沖擊的“處理組”(Treatment)與未受到政策影響的“控制組”(Control)，來評估跨期政策效果。經(jīng)典DID模型一個隱含的假設(shè)為：處理組的每個個體的處理期均完全相同，即同時受到政策沖擊。然而現(xiàn)實中，一項政策實施的地區(qū)和時間都不盡相同，一般先在試點地區(qū)分批推出，再逐漸向全國推廣。此時，就需要采用每位個體處理期不完全一致的多期DID模型。地方政府債券發(fā)行改革就采取這種漸進式方式，本文借鑒Beck(2010)的多期DID模型。此模型不僅能評估政策沖擊期間“處理組”和“對照組”的處理效應(yīng)，還能評估政策沖擊后的動態(tài)變化趨勢。本文設(shè)置多期DID模型如式(1)，分析2011年后債務(wù)分權(quán)與預(yù)算紀律的關(guān)系：

Yit=α+δ*Treatit+γ*Xit+μi+τt+εit

(1)

其中：i代表個體(省份)，i=1,…,31;t代表時間(年份)，t=2009,…2017。μi和τt為個體和時間固定效應(yīng)，εit為隨機擾動項。Yit是本文的被解釋變量，是衡量預(yù)算紀律的指標(biāo)。Treatit是本文的核心解釋變量，是衡量地方政府是否獲得發(fā)債權(quán)的二元虛擬變量。Xit為一組隨時間和個體變動的協(xié)變量。

在式(1)里，主要關(guān)注系數(shù)δ的符號和顯著程度，它反映了債務(wù)分權(quán)對地區(qū)預(yù)算紀律的政策影響。δ不顯著或顯著為正，表明債務(wù)分權(quán)對預(yù)算紀律無顯著影響或具有消極影響，不符合本文的理論預(yù)期；而δ顯著為負，表明表示債務(wù)分權(quán)有助于改善預(yù)算紀律，符合前述理論分析結(jié)果。

(二)指標(biāo)構(gòu)建與數(shù)據(jù)說明

1.被解釋變量

預(yù)算紀律(財政紀律)是衡量地方政府財政管理的能力尺度，它是一個廣義的概念，指公共債務(wù)規(guī)模、可持續(xù)性或財政缺口(預(yù)算赤字)等，而財政缺口(預(yù)算赤字)是衡量財政狀況的主要指標(biāo)，因此，本文把財政缺口作為被解釋變量，選擇以下兩個指標(biāo)：(1)財政缺口占GRP(地區(qū)生產(chǎn)總值)的比例；(2)財政缺口占預(yù)算收入的比例。一般而言，預(yù)算紀律良好的地方政府財政缺口維持在一個較為健康的水平，而預(yù)算紀律較差的地方政府財政缺口則會較為極端。

2.核心解釋變量

Treatit作為因個體而異的處理期虛擬變量，反映了i省份t年份是否實施了債務(wù)分權(quán)政策，即是否獲得舉債權(quán)(本文把舉債權(quán)定義為地方政府獲得自發(fā)債券主體資格)。2011—2013年的自行發(fā)債階段和2014—2017年的自主發(fā)債階段為地方政府獲得舉債權(quán)的時間。省份i在獲得發(fā)債權(quán)的當(dāng)年及以后年份取值1，否則為0。2009—2010年，全部省份的Treatit為0。2011—2012年，上海、浙江、廣東的Treatit為1，其余省份為0。2013年上海、浙江、廣東、江蘇、山東的Treatit為1，其余省份為0。2014年上海、浙江、廣東、江蘇、山東、北京、江西、寧夏的Treatit為1，其余省份為0。2015—2017全部省份的Treatit為1。

3.控制變量

一系列時變的省份特征變量也會影響預(yù)算赤字，為確保本人推論的有效性，回歸模型中還需要控制這些干擾因素。本文選取以下控制變量：(1)人均GRP對數(shù)，衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。(2)滯后1期地方政府債務(wù)率對數(shù)。其中，債務(wù)率用滯后1期債務(wù)余額占財政收入的比重衡量，債務(wù)余額用“招、拍、掛”土地出讓收入計算。(3)財政分權(quán)，為各省本級財政支出占中央本級財政支出的比重衡量。(4)轉(zhuǎn)移支付依賴度，用人均轉(zhuǎn)移支付占預(yù)算收入的對數(shù)衡量，其中，轉(zhuǎn)移支付為中央補助收入減去上解中央支出計算。(5)滯后1期預(yù)算赤字對數(shù)。赤字決策具有連續(xù)性，加入滯后1期預(yù)算赤字控制前期預(yù)算赤字對本期的影響。

本文數(shù)據(jù)來源主要為歷年《中國財政年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。研究的樣本集為2009—2017年期間31個省截面的279個樣本觀察值。統(tǒng)計量描述見表1。

表1 變量的統(tǒng)計性描述

四、實證結(jié)果與分析

本文實證分析基于這樣一個假設(shè)：地方政府獲得舉債權(quán)的時機不受政府財政缺口的影響，即自發(fā)債券試點的選擇過程是隨機的。對尚未獲得舉債權(quán)的省份而言，只知曉這些地方政府債券受中央集權(quán)管控的時間。為此，可以構(gòu)建風(fēng)險函數(shù)，預(yù)測i省份在時間t獲得舉債權(quán)的瞬時概率。本文借鑒Kroszner和Strahan(1999)構(gòu)建Cox比例風(fēng)險模型加以說明，如果省份i尚未獲得舉債權(quán)，風(fēng)險率h[t,X(t)]表示省份i在t時獲得舉債權(quán)的可能性，見式(2)。

hi[t,Xi(t)]=h0(t)exp[Xi(t)β]

(2)

風(fēng)險率由兩部分組成：h0(t)為基準風(fēng)險，只依賴與時間t，與省份的個體特征無關(guān)；exp[Xi(t)β]為相對風(fēng)險，反映省份i的個體特征。Xi(t)為1組時變的協(xié)變量，包括本文關(guān)注的財政缺口變量和控制變量，β為待估系數(shù)向量。樣本期為2009—2014年，本文定義從樣本開始(2009年)到獲得舉債權(quán)的這段時間為“中央集權(quán)的持續(xù)時間”或“獲得舉債權(quán)的時間”。一旦獲得舉債權(quán)，各省就會從樣本中退出。樣本期結(jié)束于2014年，此時還有23個省份尚未獲得發(fā)債權(quán)。

表2是采用Cox比例風(fēng)險模型的結(jié)果，被解釋變量為獲得舉債權(quán)的概率。(1)—(2)列報告了財政缺口的回歸結(jié)果，(3)—(4)列報告了控制協(xié)變量的回歸結(jié)果。財政缺口/GRP、財政缺口/預(yù)算收入在任何一個回歸結(jié)果中都不顯著，表明地方獲得舉債權(quán)的時間不隨預(yù)先存在的預(yù)算赤字程度而變化，本文樣本選擇是隨機的。

表2 Cox比例風(fēng)險模型

(一)基準回歸

本文分別以兩個財政缺口的度量指標(biāo)作為因變量，對公式(1)進行回歸，檢驗債務(wù)分權(quán)改革是否縮小了財政缺口規(guī)模，回歸結(jié)果見表3。第(1)列和第(3)列為僅控制省份和年份固定效應(yīng)的回歸結(jié)果。第(2)列和第(4)列為引入控制變量后的結(jié)果。表3結(jié)果表明，自發(fā)債券改革后，以Log財政缺口/GRP衡量的預(yù)算赤字顯著下降；以Log財政缺口/財政收入衡量的預(yù)算赤字出現(xiàn)下降，但未加入控制協(xié)變量時不顯著?？傮w來說，債務(wù)分權(quán)改革賦予地方政府舉債自主權(quán)，促使地方政府保持更健康的地方公共財政。這意味著相對于中央集權(quán)管理模式，分權(quán)債務(wù)治理模式更能顯著減少地方政府預(yù)算赤字。以表3第(1)列為例，多期DID所關(guān)注的變量(自發(fā)債券)的δ系數(shù)估計值為-0.110。該系數(shù)表示如果地方政府實施了債務(wù)分權(quán)政策，在其他條件保持不變時，則會導(dǎo)致預(yù)算赤字平均下降11%，理論假說一得到檢驗。

表3 債務(wù)分權(quán)改革對預(yù)算紀律的影響

另外人均GRP的估計系數(shù)顯著為負，表明比較富裕城市的地方政府擁有更穩(wěn)的財政狀況。滯后1期債務(wù)率的估計系數(shù)為正，在統(tǒng)計學(xué)上并不顯著，表明過度舉債并不一定會導(dǎo)致地方政府財政赤字惡化。財政分權(quán)系數(shù)顯著為正，表明財政能力與財政支出責(zé)任不匹配，不利于降低預(yù)算赤字。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)顯著為正，表明地方政府對公共資金池的高度依賴與更高的預(yù)算赤字相關(guān)。滯后1期預(yù)算赤字顯著為正，表明地方政府在制訂赤字決策時會考慮前期赤字。

接下來將研究地方政府債務(wù)分權(quán)與預(yù)算赤字之間的動態(tài)關(guān)系，并對平行趨勢檢驗。通過在標(biāo)準回歸方程中加入一系列虛擬變量來追蹤債務(wù)分權(quán)對預(yù)算赤字對數(shù)的逐年影響。

(3)

圖2 債務(wù)分權(quán)對預(yù)算赤字自然對數(shù)的動態(tài)影響注：虛線表示95%置信區(qū)間。

自發(fā)債券改革分為2011—2013年的“自發(fā)代還”階段和2014—2017年的“自發(fā)自還”階段。為了對照分析這兩個階段對地方政府預(yù)算赤字的不同影響，將樣本區(qū)分為2011—2013年和2014—2017年兩個階段，進行分樣本回歸。表4回歸結(jié)果顯示，“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”兩個階段與地方政府預(yù)算赤字負相關(guān)，但“自發(fā)代還”階段不顯著。在自行發(fā)債的第二階段，預(yù)算赤字下降的效果更加明顯，這與理論假說一的預(yù)期一致。

表4 不同發(fā)債方式對預(yù)算紀律的影響

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.安慰劑檢驗

為了檢驗結(jié)果的有效性，在真實試點時間之前設(shè)置兩個虛擬試點時間進行安慰劑檢驗：假設(shè)自發(fā)債券時間分別在真實試點時間的前一年和前兩年。如果安慰劑試驗的估計結(jié)果不顯著，而真實的試點估計結(jié)果顯著，就可以說明預(yù)算赤字的下降是由真實試點自發(fā)債券改革導(dǎo)致的。如果虛擬試點也能引起預(yù)算赤字的顯著下降，則說明在自發(fā)債券改革試點之前存在其他未觀測的因素導(dǎo)致預(yù)算赤字的下降。若缺乏安慰劑檢驗，則無法區(qū)分預(yù)算赤字的下降究竟是試點改革的效果，還是其他未觀測到因素的影響。表5安慰劑檢驗結(jié)果表明，在兩個自行發(fā)債虛擬試點時間，自發(fā)債券的估計系數(shù)均不顯著。這說明本文的多期DID模型是可行的，表3基準回歸的估計效果可靠。

表5 安慰劑檢驗

2.排除其他渠道的影響

地方政府債券改革期間，還有一項與之并行的重要改革是“營改增”。“營改增”降低了地方政府稅收分成比例，從而改變了地方政府的財力自主能力，有可能改變地方政府的預(yù)算赤字水平。因而，在基準回歸中加入“營改增”虛擬變量(即某省份如果當(dāng)年推行“營改增”改革，則當(dāng)年及以后年份取值為1，否則為0)。表6結(jié)果顯示，在考慮“營改增”改革后，自發(fā)債券變量的估計系數(shù)與理論預(yù)期一致，回歸結(jié)果依然是穩(wěn)健的。

表6 考慮“營改增”后的回歸結(jié)果

(三)機制分析

由上文分析可知，硬化預(yù)算約束是地方政府債券改革影響預(yù)算紀律的中介機制。地方政府通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使自己的投資行為更加謹慎。選用“城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比”、“交通運輸支出占比”、“資源勘探支出占比”作為投資性支出代表，選用“教育支出占比”、“科技支出占比”、“醫(yī)療支出占比”作為公共服務(wù)支出代表，用以檢驗債務(wù)分權(quán)改革對投資性

支出和公共服務(wù)支出的影響效應(yīng)。所設(shè)置機制分析的回歸模型見式(4)：

Bit=α+δ*Treatit+γXit+μi+τt+εit

(4)

其中，Bit為投資性支出占比和公共服務(wù)支出占比，取對數(shù)。

表7第(1)—(4)列，反映地方財政投資性支出結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)債務(wù)分權(quán)改革顯著減少了投資性支出占比，自發(fā)債券省份較之代發(fā)債券省份投資性支出占比平均下降10.1%。表7第(4)—(8)列，反映地方財政公共服務(wù)支出結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)債務(wù)分權(quán)改革顯著增加了公共服務(wù)支出占比，自發(fā)債券省份較之代發(fā)債券省份公共服務(wù)支出占比平均高出5.7%。至此，理論假說二得到檢驗。

表7 機制檢驗回歸結(jié)果

(四)異質(zhì)性分析

為了考察財政失衡對預(yù)算紀律的異質(zhì)性影響，選用轉(zhuǎn)移支付依賴度(人均轉(zhuǎn)移支付占預(yù)算收入的比重)衡量縱向財政失衡程度；用財政自給率(財政收入占財政支出的比重)衡量橫向財政失衡程度。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付依賴度和財政自給率的中位數(shù)將樣本分為兩組，然后按不同的組分別回歸。表8第(1)—(2)列是按照轉(zhuǎn)移支付依賴度分組的結(jié)果。第(3)—(4)列是按照財政自給率分組的結(jié)果。在轉(zhuǎn)移支付依賴度低和財政自給率高的組中，自發(fā)債券的系數(shù)顯著為負，且系數(shù)的絕對值明顯高于相應(yīng)對比組，說明財政平衡地區(qū)(地方政府擁有更多的財政能力和更少的轉(zhuǎn)移支付)，地方政府更傾向于做出穩(wěn)健的預(yù)算決策，債務(wù)分權(quán)有利于減少預(yù)算赤字。轉(zhuǎn)移支付依賴度高和財政自給率低的組中，自發(fā)債券系數(shù)不顯著，說明財政不平衡地區(qū)，地方政府膨脹預(yù)算的動機增強，債務(wù)分權(quán)對預(yù)算紀律的改善效果不顯著。上述研究結(jié)論與理論假說三預(yù)期一致。

五、主要結(jié)論與政策建議

以中國自2011年逐步試點推行的地方政府債券發(fā)行方式改革作為政府間財政關(guān)系調(diào)整的準自然實驗，使用31個省份2011—2017年的面板數(shù)據(jù)，觀察債務(wù)分權(quán)對地方政府預(yù)算紀律的影響機理。研究發(fā)現(xiàn)：(1)債務(wù)分權(quán)治理，硬化了地方政府預(yù)算約束，相比于自發(fā)代還模式，自發(fā)自還債券改革更能減少預(yù)算赤字。(2)債務(wù)分權(quán)治理使得地方政府的投資決策更加理性審慎，地方政府更加積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，強化支出責(zé)任。(3)縱向和橫向的財政不平衡產(chǎn)生了“馬太效應(yīng)”：財政自主度更高、轉(zhuǎn)移支付依賴度更低的地區(qū)預(yù)算紀律表現(xiàn)得更好?？紤]安慰劑檢驗和營改增改革等，債務(wù)分權(quán)治理對預(yù)算紀律的改善效應(yīng)仍存在。

表8 財政失衡對預(yù)算紀律的影響

研究啟示：財政自主權(quán)是促進地方政府維持財政紀律的重要條件之一，中央政府應(yīng)從責(zé)權(quán)配置的角度夯實地方政府財權(quán)，從而逐步解決地方政府預(yù)算赤字問題?；诖?，本文提出以下建議：

第一，進一步規(guī)范中央政府與地方政府的債務(wù)權(quán)責(zé)配置。在中央與地方政府間合理配置財權(quán)與事權(quán)，是地方政府獲得舉債權(quán)限的重要前提和基礎(chǔ)。舉債權(quán)與舉債責(zé)任的匹配是研究縱向債務(wù)分權(quán)的基礎(chǔ)框架。只有滿足這兩個層面的權(quán)責(zé)配置，債務(wù)分權(quán)才能真正引導(dǎo)地方政府的債務(wù)權(quán)力在規(guī)則制度下運行。在合理界定政府與市場邊界基礎(chǔ)上，通過法律形式規(guī)范中央與地方收支劃分。確保地方政府的財力與事權(quán)匹配，保障地方政府具有獨立償還債務(wù)的財政能力。推動省級以下地方政府收支劃分改革，為省級以下地方政府債務(wù)分權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。構(gòu)建地方政府債務(wù)全過程(舉借—使用—償還)責(zé)任機制，增強地方政府與其舉債權(quán)力相匹配的舉債責(zé)任。建立科學(xué)的政府官員政績考核體系，明確地方官員在行使舉債權(quán)中的責(zé)任分配及追責(zé)程序。

第二，合理配置省級以下地方政府舉債權(quán)限。債務(wù)分權(quán)在分級負責(zé)的原則下，將財政責(zé)任下放到地方，強化地方財政責(zé)任主體地位。目前，我國的舉債權(quán)限僅限于省級政府，且不得突破中央限額。市縣政府舉債則需通過省級政府代為發(fā)行債券，債務(wù)主體和資金使用主體分離，無異于集權(quán)管理模式的國債轉(zhuǎn)貸。市縣政府在分稅制改革中承擔(dān)了更大的事權(quán)，其財政壓力更大。因此，在條件成熟時可以逐步下放舉債權(quán)到市縣級政府并優(yōu)化地方財政績效考核，提高市縣政府全面管理財政的自主能力。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅體系，賦予地方政府更大的財權(quán)。地方政府獨立承擔(dān)財政責(zé)任，離不開清晰的政府間財政關(guān)系。我國政府間財政關(guān)系歷次調(diào)整，財權(quán)基本都向中央傾斜，地方政府財權(quán)削弱、財力趨緊。依靠中央政府大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付調(diào)整地方政府財力，造成中央對赤字和償債責(zé)任的實際承擔(dān)，并不能塑造地方政府的財政自主地位。地方稅體系的完善，有助于提高稅收自主度，充實地方財源，這也意味著地方政府的財政支出可依賴自有財政收入負擔(dān)，地方政府的預(yù)算紀律得到加強。因此，下一步財政體制改革中，可適當(dāng)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，健全地方稅體系，增強地方政府的財政能力，激勵地方政府保持健康的財政狀況。

注釋

①A. M. Bissessar, “Public Administration: Challenges of Inequality and Exclusion, Challenges Facing Public Servants in a Plural Society,” http://www.iiasiisa.be (accessed September 18,2003).

④Y. Qian and G. Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint,”AmericanEconomicReview,vol.88,no.5,1998, pp.1143-1162.

⑤C. M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,”JournalofPoliticalEconomy, vol.64, no.5, 1956, pp.416-424.

⑥P. Sanguinetti and M. Tommasi, “Intergovernmental Transfers and Fiscal Behavior Insurance versus Aggregate Discipline,”JournalofInternationalEconomics, vol.62, no.1, 2004, pp.149-170; D. Foremny, “Sub-National Deficits in European Countries: The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.34, no.2,2014, pp.86-110; Z. Asatryan, “Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries,”PublicChoice, vol.163, no.3-4, 2015, pp.307-320.

⑦王志剛、楊白冰：《財政分權(quán)、積極財政政策與預(yù)算支出偏離度》，《宏觀經(jīng)濟研究》2019年第8期。

⑧B. Neyapti, “Fiscal Decentralization and Deficits: International Evidence,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.26, no.2, 2010, pp.155-166.

⑩B. R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives,”JournalofUrbanEconomics, vol.65, no.3, 2009, pp.279-293.