基層政府非正式治理技術(shù)的類型學(xué)分析

王敬堯 鄭 鵬

(1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院， 成都 610065；2.華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院， 武漢 430079；3.四川大學(xué) 中國縣域發(fā)展研究中心， 成都 610065)

非正式治理是指在權(quán)力日常互動過程中，行動者的參與、議程的制定決策和執(zhí)行都不是由預(yù)先設(shè)定的規(guī)則或正式制度構(gòu)成的，是與國家主導(dǎo)下的正式規(guī)則不完全一致的社會治理形態(tài)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到縣級政權(quán)組織在政治上與行政上的制度性牽制，沒有完整的行政權(quán)力，本文對基層非正式治理的考察范圍擴展到縣級政府。作為國家與社會的互動“接點”，基層政府深陷自上而下的行政壓力和由下而上的社會壓力所建構(gòu)的壓力網(wǎng)絡(luò)中，其權(quán)力運作實踐往往會突破現(xiàn)有的制度安排，借助私人網(wǎng)絡(luò)、人情關(guān)系和政治權(quán)威完成正式治理無法完成的任務(wù)。從現(xiàn)有的研究成果來看，基層政府既會實施諸如“變通”“選擇性執(zhí)行”“共謀”“模糊執(zhí)行”等行為向上“應(yīng)付”(1)參見王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學(xué)季刊》1997年冬季號；Kevin J. O’Brien, Li Lian jiang,“Selective Policy Implementationin Rural China，”Comparative Politics,31, 1999, pp.167-186；周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期；崔晶：《基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個非正式制度的視角》，《中國行政管理》2020年第1期。，也會通過黨政權(quán)威打破碎片化的職能部門分割，將特定任務(wù)作為“中心工作”向下動員展開(2)狄金華：《通過運動進行治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。。同時，基層權(quán)力運作有時還會以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的策略與方法作為原則(3)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。，具體體現(xiàn)為“軟硬兼施”“擂”“擺平術(shù)”“說服”等(4)參見孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”:正式權(quán)力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個案研究》，《清華社會學(xué)評論》2000年特輯；吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，北京：三聯(lián)書店，2007年；應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，北京：三聯(lián)書店，2001年；鹿斌：《基層治理中的“說服”：一種非正式治理行動的研析》，《江海學(xué)刊》2020年第3期。。

對于基層政府非正式治理存在的原因，學(xué)者們分別從不同的維度提出了解釋路向。結(jié)構(gòu)主義者多從治理結(jié)構(gòu)審思非正式治理產(chǎn)生原因，認為非正式治理源于壓力型體制的目標設(shè)置和激勵強度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實條件和實際能力不相匹配(5)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。，行政任務(wù)通過縱向府際關(guān)系“層層加碼”傳導(dǎo)到基層政府，下級政府在資源限制下不得不發(fā)展出針對上級檢查的各種策略行為(6)榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年。。同時上級黨委掌握著基層政府的人事控制權(quán)，為了“趕超式”完成上級政府發(fā)包的重要任務(wù)，基層政府或圍繞中心任務(wù)展開運動式治理(7)狄金華：《通過運動進行治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。，或積極圍繞治理“創(chuàng)新”開展“錦標賽”以尋求“印象政績”考核中的優(yōu)勢地位(8)黃曉春，周黎安：《“結(jié)對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，《社會》2019第5期。。能動主義者則強調(diào)基層官僚的自由裁量權(quán)和個體理性，自上而下層層發(fā)包的行政任務(wù)和政策目標可能偏離地方利益訴求，基層官僚不得不重新建構(gòu)政策話語來平衡地方性知識與剛性任務(wù)目標(9)鐘興菊：《地方性知識與政策執(zhí)行成效——環(huán)境政策地方實踐的雙重話語分析》，《公共管理學(xué)報》2017年第1期。。由于基層官僚熟悉基層政府運作規(guī)則，洞悉維護體制的奧秘，往往能夠在壓力網(wǎng)絡(luò)中有效尋找到“彈性”空間，確保個體利益與整體利益的同步實現(xiàn)。

當前，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家重要戰(zhàn)略任務(wù)，而制度化治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標志。在國家治理日益制度化的進程中，“做選擇、搞變通、打折扣”等非正式治理影響著基層治理的制度化程度。治理現(xiàn)代化是否意味著要消除基層非正式治理行為呢？部分學(xué)者認為，有效克服地方政府應(yīng)對中央政策的各種非正式規(guī)則，是提升國家治理能力、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)(10)謝志巋、曹景鈞：《低制度化治理與非正式制度——對國家治理體系與能力現(xiàn)代化一個難題的考察》，《國外社會科學(xué)》2014年第5期。。亦有學(xué)者強調(diào)基層治理的特殊性與復(fù)雜性，認為基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于構(gòu)建多層次、復(fù)線式的彈性聯(lián)結(jié)方式(11)劉義強、胡軍：《中國農(nóng)村治理的聯(lián)結(jié)形態(tài):基于歷史演進邏輯下的超越》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第9期。。基層非正式治理可以突破科層技術(shù)治理局限性，但其蘊含的弱合法性因素也容易產(chǎn)生諸多問題。如何調(diào)適正式治理與非正式治理的關(guān)系，使非正式治理成為國家制度化治理方式的有益補充，是一個尚未解決的重要問題。

既有研究圍繞基層政府非正式行為展開分析，生動地展現(xiàn)了中國基層非正式治理圖景。但因限定于基層政府特定行為與運作機制，往往只關(guān)注到非正式治理特定面向，未能構(gòu)建一種整體意義上的有關(guān)非正式治理的系統(tǒng)性框架。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，如何合理看待基層非正式治理的存在必要性、調(diào)適非正式治理與正式治理間關(guān)系仍然具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。因此，本文擬通過歷史敘事對基層非正式治理的變遷進行比較，從類型學(xué)角度對當前基層非正式治理進行深度剖析，分析基層非正式治理的生成情境與制度化機制，嘗試為今后中國基層非正式治理的進一步研究提供思考。

好學(xué)校的前提是有先進的辦學(xué)理念。衡量辦學(xué)理念是否先進，主要有4個維度：一是人人發(fā)展；二是全面發(fā)展；三是個性發(fā)展；四是終身發(fā)展。只有4個維度統(tǒng)籌兼顧，才是高質(zhì)量的學(xué)校。我對教育的看法比較通俗，就是按人的成長規(guī)律對受教育對象給予幫助，包括幫助他掌握知識、培養(yǎng)能力、提升性情。所以，我提出“讓每一位學(xué)生能找到自己卓越的領(lǐng)域” 的辦學(xué)宗旨，就是讓每位學(xué)生知道自己的潛能，建立起自信，讓每個孩子展示出他最閃亮的一面，這對他們今后的人生是很重要的。廣州五中既培養(yǎng)出了大批考上重點大學(xué)、成為社會各界英才的學(xué)生，也培養(yǎng)出了中國首位加入西班牙皇馬俱樂部的現(xiàn)役國青足球隊前鋒林良銘，這就是很好的例證。

一、歷史敘事中的基層非正式治理

在中國社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中，國家結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)以及權(quán)威的變化塑造著基層治理方式和內(nèi)容。作為基層治理的“隱蔽”樣態(tài)，非正式治理也隨著國家制度安排和鄉(xiāng)村社會樣態(tài)的變化而變化，在不同時期具有不同的表現(xiàn)形式。研究中國基層非正式治理脫不開中國的歷史與傳統(tǒng)，從歷史敘事的角度對非正式治理形態(tài)進行比較既能把握非正式治理變遷的內(nèi)在邏輯，也能夠更深入地觀察當前非正式治理形態(tài)的特點。

(一)傳統(tǒng)社會的簡約治理：“非正式權(quán)力的正式運作”

從秦漢到明清時期，縣作為國家“末梢”行政單位始終沒有改變，主要承擔(dān)司法和賦稅等職能。限制于技術(shù)條件和行政成本，皇權(quán)并沒有直接滲透到鄉(xiāng)村利益分配和公共事務(wù)處理中，“皇權(quán)不下縣”和“鄉(xiāng)政紳治”成為傳統(tǒng)國家治理的顯著特征。費孝通將中國傳統(tǒng)政治運作模式歸結(jié)為“雙軌政治”，一是自上而下的代表君主專制的官僚統(tǒng)治模式，一是由士紳主導(dǎo)的基層自治(12)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：上海人民出版社，2013年。。在“皇權(quán)不下縣”的背后，卻是基層官僚利用士紳階層間接實現(xiàn)對基層社會的控制，完成國家的財政汲取、徭役派發(fā)等任務(wù)，呈現(xiàn)出“集權(quán)的簡約治理”狀態(tài)(13)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。。對絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村事務(wù)，國家政權(quán)并不過問，主要由士紳階層主導(dǎo)地方志修撰、水利工程建設(shè)、祭奠祖宗、校舍修建和糾紛調(diào)解等社會公共事務(wù)。但無論是賦予士紳階層“免于編氓之役，不受侵于里胥，齒于衣冠，得以禮見官長，而無笞捶之辱”(14)顧炎武：《顧亭林詩文集》，北京：中華書局，1983年。的政治特權(quán)，還是允許士紳階層合法代表當?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)，實際上都體現(xiàn)了國家政權(quán)在賦予士紳階層正式治理權(quán)威中的作用。此外，基層政府還通過里甲和保甲組織滲透到鄉(xiāng)村社會，由是在官紳之間存在著半官半民的地保群體，承擔(dān)錢糧催征、治安管理、支應(yīng)官差和土地勘丈等職能。但地保群體“與在縣之皂隸、民壯等役無二”，更大程度上體現(xiàn)為一種“以鄉(xiāng)人治其鄉(xiāng)事”的民間職役(15)劉道勝：《清代基層社會的地?！?，《中國農(nóng)史》2009年第2期。。

農(nóng)業(yè)稅取消后，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生巨大變化，縣鄉(xiāng)政府的行為邏輯也發(fā)生了改變。民眾與政府間的利益連帶關(guān)系斷裂，越來越呈現(xiàn)“原子化”趨勢，依靠科層體制的行政權(quán)力越來越難以動員民眾。與此同時，基層社會是一張縱橫交織的人情網(wǎng)，基層組織的權(quán)力運作必須要講感情、講人情、講面子(63)陳鋒：《連帶式制衡:基層組織權(quán)力的運作機制》，《社會》2012年第1期。。在正式資源不足和動員能力有限的情況下，依賴“關(guān)系”“人情”“情感”等要素進行說服式治理是基層政府向下動員的有效選擇方式，一旦雙方建立了情感和友誼，公事也就轉(zhuǎn)化為雙方的私事。因此，說服式治理是依托既有關(guān)系結(jié)構(gòu)，綜合運用人情面子、私人網(wǎng)絡(luò)、道德規(guī)范等非正式資源，以面對面互動的說服方式，改變民眾的行為選擇，使其遵從既定的要求或目標(64)鹿斌：《基層治理中的“說服”：一種非正式治理行動的研析》，《江海學(xué)刊》2020年第3期。，類似的觀點還包括利用社會關(guān)系實施“關(guān)系壓制”(65)Yan hua Deng, Kevin J. O’Brien,“Relational Repression in China: Using Social Ties to Demobilize Protesters，”The China Quarterly,215, 2013, pp.533-552.和“非正式強制”(66)Xi Chen,“Origins of Informal Coercion in China，”Politics & Society,45, 2017, pp.67-89.。

綜上，可得出公式：金屬與酸產(chǎn)生H2的質(zhì)量=再綜合各金屬的相對原子質(zhì)量和化合價，歸納得到等質(zhì)量的不同金屬與足量酸反應(yīng)，最終產(chǎn)生H2質(zhì)量由多到少的順序為Al→Mg→Na→Fe→Zn（記憶口訣：“旅美哪能鐵心”——旅居美國哪能鐵石心腸，忘了祖國母親）。

(二)總體社會時期的運動治理：“正式權(quán)力的非正式運作”

變通式治理究竟是使公共政策執(zhí)行更為靈活有效的創(chuàng)新性行為，還是“欺上瞞下”“歪曲執(zhí)行”的基層自利性行為？部分學(xué)者從功能主義視角出發(fā)，主張變通是一種制度性存在，其功能是社會所需要的(34)翟學(xué)偉：《土政策的功能分析——從普遍主義到特殊主義》，《社會學(xué)研究》1997年第3期。。雖然變通性治理行為損害了原有政策權(quán)威和合法性，但也解決了政策執(zhí)行中的落地問題。同時，變通不僅被視作是一種制度運作的方式，而且是制度變遷的一個重要機制，基層政府通過變通式治理行為，使實際制度安排偏離權(quán)力中心的意愿制度供給，并將制度創(chuàng)新的空間推進到中央授權(quán)或默許的底線上(35)楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟研究》1998年第1期。。部分學(xué)者則從理性主義視角出發(fā)，認為政策變通取決于政策主體的成本收益計算(36)莊垂生：《政策變通的理論:概念、問題與分析框架》，《理論探討》2000年第6期。。在利益導(dǎo)向下，變通后的政策目標與原有政策目標和精神不盡相同，甚至根本背道而馳。但究竟是將其視為積極意義的“創(chuàng)新”還是消極意義的“謀私”“歪曲執(zhí)行”，需要依中央基于縱向控制體系的需要而定(37)劉培偉：《地方“變通”:理解中國治理過程的關(guān)鍵詞》，《浙江社會科學(xué)》2015年第7期。。

基層政府開展統(tǒng)合式治理的對象既包括上級政府圍繞全國性或局部性社會問題展開的“政治運動”，也包括基層政府自身圍繞社會治理問題進行的“常規(guī)運動”(58)劉志鵬：《常規(guī)開展的“運動”:基于示范城市評比的研究》，《公共管理與政策評論》2020年第4期。。前者表現(xiàn)為任務(wù)緊迫性、設(shè)置臨時性和執(zhí)行快速性，運作過程往往也脫離基層政府的控制；后者則更加具有預(yù)測性與周期性，運作進度和速度都在基層政府的掌握范圍之內(nèi)。政府內(nèi)部通過成立“指揮部”“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在短時期內(nèi)調(diào)配和組織黨政部門及人員，對所動員和調(diào)配的機構(gòu)和人員進行統(tǒng)一指揮和調(diào)度。這種專斷權(quán)力還會跨越科層組織滲透到鄉(xiāng)村和基層單位，依靠黨員干部隊伍將體制外的力量吸納進中心工作。根據(jù)不同的政治任務(wù)，各種各樣的臨時機構(gòu)被生產(chǎn)出來，科層部門被重新組合并納入到臨時機構(gòu)之中，由主要部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任臨時機構(gòu)的負責(zé)人并簽訂目標責(zé)任書，并在后期開展檢查反饋與總結(jié)評估，確保中心任務(wù)能夠有效完成。以2020年新冠肺炎疫情防控為例，各地廣泛組建了新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部，并且抽調(diào)科層部門成員組成辦公室、醫(yī)療救治組、宣傳組、物資保障組、市場監(jiān)管組、社會穩(wěn)定組等，分別負責(zé)溝通協(xié)調(diào)、醫(yī)療保障、輿情引導(dǎo)、公共服務(wù)保障、商品供給和社會穩(wěn)定等職能。各村村干部也被動員到疫情防控體系中，通過臨時管制和登記備案等舉措加強流動人員的檢查，甚至出現(xiàn)通過高音喇叭“硬核”宣傳與動員。

(三)轉(zhuǎn)型社會時期的復(fù)雜治理：“正式運作”與“非正式運作”并行

改革開放以來，基層政權(quán)不僅要承擔(dān)公安、民政、司法、文教衛(wèi)生和計劃生育等常規(guī)性工作，還要負責(zé)國家戰(zhàn)略性任務(wù)的具體落地，各項任務(wù)沿著科層體制并在不斷“層層加碼”中發(fā)包到基層政府。面對繁重的行政任務(wù)和政治任務(wù)以及后稅費時代的財政資源限制，基層政府唯有依賴更多非正式治理手段，以尋求組織資源與政治壓力間的相對平衡，最終塑造了多樣化“策略”的治理圖景。此外，隨著經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域改革的深入，中國的國家治理日益向制度化轉(zhuǎn)變。制度化治理方式要求基層政府嚴格按照規(guī)范程序進行，縮減了基層政府隨意開展“策略式”行為的存在空間，基層政府轉(zhuǎn)而通過更加曲折隱蔽、不露聲色的非正式治理擺脫制度化的制約，并且積極尋求機會賦予非正式治理合法性。轉(zhuǎn)型社會時期治理壓力的強化與治理程序的日益制度化，使得基層非正式治理也越來越向“多樣化”與“隱蔽化”發(fā)生轉(zhuǎn)變，并且出現(xiàn)“非正式權(quán)力的正式運作”與“正式權(quán)力的非正式運作”并行狀態(tài)。

記ai=pi-ni-r,則ai=qir-ni-r=bir.將剩余資源優(yōu)先分給指標ai最大的部門的分配方法稱為擬Hamilton法(Quasi-Hamiltonian Method).

改革開放40年，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和經(jīng)濟的快速發(fā)展，今日之中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，與此相適應(yīng)的社會變遷正在使轉(zhuǎn)型中的中國社會處于深刻變革之中。為適應(yīng)新形勢下全面深化改革的需要，中共十八屆三中全會通過對以往創(chuàng)新社會管理實踐探索的理論提升，對創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式提出了新的要求。從創(chuàng)新管理到創(chuàng)新治理，意味著黨的治國理政方略在處理國家與社會之關(guān)系上的重大轉(zhuǎn)變，即由自上而下政府一元主導(dǎo)的社會管理向政府主導(dǎo)多元主體協(xié)同共建共治的系統(tǒng)治理的轉(zhuǎn)變。

相對濕潤度指數(shù)為某段時間的降水量與同時段內(nèi)潛在蒸散量之差再除以同時段內(nèi)潛在蒸散量得到的指數(shù)，該指數(shù)是以土壤水分收支平衡為基礎(chǔ)的干旱監(jiān)測指數(shù)，反映了作物生長季節(jié)的水分平衡特征，能夠客觀真實地反映干旱的發(fā)生強度，其計算公式如下:

圖1 歷史敘事中基層非正式治理的變遷比較

二、現(xiàn)實敘事中的基層非正式治理

面對繁重的治理任務(wù)，基層政府訴諸多種“隱秘”的非正式手段和方式以求實現(xiàn)治理目標，在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，如何調(diào)適正式治理與非正式治理的關(guān)系值得進一步思考。為了更好地把握和理解基層各種類型的非正式治理，運用類型學(xué)的方略進行剖析成為一種合適的選擇。從非正式治理的“行動指向”來看，基層政府既要向上“應(yīng)付”上級政府的行政任務(wù)與督查，又要“動員”體制內(nèi)部成員和社會組織共同解決影響經(jīng)濟發(fā)展、民生保障和社會穩(wěn)定的重要問題。從非正式治理的“行動策略”來看，非正式治理主要包括“隱蔽”治理和“展開”治理兩種行動策略，前者是被動地將復(fù)雜性的治理難題包裹起來，運用各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)來解決治理難題，后者是主動將基層政府所掌握的有限資源投入社會治理難題，運用非正式運作方式對科層治理中存在的繁文縟節(jié)、行動僵化與政策模糊等問題予以矯正。通過對“行動指向”和“行動策略”兩維度進行組合分析，我們將當前基層存在的非正式治理技術(shù)劃分為四種類型(見下頁圖2)。

由于自上而下的政策發(fā)包與自下而上的自主性訴求存在結(jié)構(gòu)性矛盾，選擇性政策執(zhí)行成為基層治理的普遍模式，主要表現(xiàn)為基層政府在某些符合自身利益的工作上表現(xiàn)出超強的行動能力，但對于某些吃力不討好的事情卻盡量不去做(38)吳理財：《以民眾參與破解選擇性治理》，《探索與爭鳴》2009年第4期。。與積極主動將上級政策融入地方性知識以推動政策執(zhí)行的變通式治理不同，選擇式治理更多呈現(xiàn)的是基層政府消極逃避的一種手段。選擇式治理既源于稅費改革后基層政府越來越“空殼化”，無力去履行所有職能(39)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。；也在于民眾參與和表達的合理機制缺失，導(dǎo)致基層政府對提供部分公共服務(wù)缺乏外在動力(40)吳理財：《以民眾參與破解選擇性治理》，《探索與爭鳴》2009年第4期。。同時，政府考核指標往往分為“具有明確考核任務(wù)并受到上級重視”的硬約束指標、“考核任務(wù)指標不明確或不受上級重視”的軟約束指標和“決定考核合格與否和晉升與否”的一票否決指標，在資源有限的條件下，基層政府必然會對不重要且績效不易測量、重要且績效易于測量、重要但績效不易測量的任務(wù)分別提供弱激勵、正向強激勵、負向強激勵，由此塑造執(zhí)行力度由弱到強的區(qū)別化樣態(tài)(41)賴詩攀：《中國科層組織如何完成任務(wù):一個研究述評》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。。

圖2 現(xiàn)實敘事中基層非正式治理的類型劃分

(一)變通式治理：向上“應(yīng)付”的“展開”治理

受制于基層治理多樣性和復(fù)雜性，中央自上而下的部分政策指令難以適用于基層的具體場域，按部就班、循規(guī)蹈矩地執(zhí)行中央政策，往往會導(dǎo)致基層治理的失靈，由是基層政府還須采取變通式的治理行為?！白兺ā笔钦叩脑瓌t性與靈活性關(guān)系在政策執(zhí)行過程中的具體體現(xiàn)(26)陳振明：《政策科學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1998年。，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排(27)王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學(xué)季刊》1997年冬季號。。由于政策制定者往往與政策執(zhí)行者相分離，擁有政策制定權(quán)的上級政府并不參與政策的執(zhí)行過程，政策制定水平的高低(28)寧國良：《論公共政策執(zhí)行偏差及其矯正》，《湖南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2000年第3期。、基層情況的復(fù)雜性(29)王紹光：《中國如何摸著石頭過河?——以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生融資體制變遷為例》，《國情報告》2008年第11卷。以及科層結(jié)構(gòu)分化程度(30)陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學(xué)研究》2013年第6期。都會對政策適應(yīng)性造成影響，一味堅持權(quán)威化治理反而會削弱基層政府的“有效治理”能力，動搖國家政權(quán)合法性。同時，基層政府容易被地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所“裹挾”，不可能完全按照上級要求執(zhí)行政策(31)田雄、鄭家昊：《被裹挾的國家:基層治理的行動邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，《公共管理學(xué)報》2016年第2期。，基層政府還要借助一系列地方性知識來重新建構(gòu)政策話語，通過對背后的“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)進行解讀和包裝，實現(xiàn)當?shù)厝罕妼φ咦兺▓?zhí)行的支持與認同(32)鐘興菊：《地方性知識與政策執(zhí)行成效——環(huán)境政策地方實踐的雙重話語分析》，《公共管理學(xué)報》2017年第1期。。

在市場經(jīng)濟的背景下，現(xiàn)代企業(yè)必須適應(yīng)社會發(fā)展的浪潮，不得拘泥于傳統(tǒng)的管理模式?？梢愿淖兗易迤髽I(yè)的模式，聘用企業(yè)管理方面的優(yōu)秀人才，學(xué)習(xí)先進的理念以輔助現(xiàn)代企業(yè)管理。科學(xué)的管理制度有利于企業(yè)縮短研發(fā)周期，提高研發(fā)效率，降低研發(fā)成本。同時，企業(yè)也要立足整體研究運轉(zhuǎn)情況，不可一味追求眼前利益而丟失長遠發(fā)展的眼光，要通過建立科學(xué)化、系統(tǒng)化、經(jīng)濟化的企業(yè)管理模式，使中小企業(yè)在現(xiàn)在市場競爭中處于優(yōu)勢地位。

總之，從傳統(tǒng)社會、總體社會和轉(zhuǎn)型社會三個階段考察發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)社會時期國家權(quán)力難以有效下沉鄉(xiāng)村，基層治理突出體現(xiàn)為“皇權(quán)不下縣”“鄉(xiāng)政紳治”特點，基層政府往往賦予士紳階層和胥吏群體正當?shù)闹卫頇?quán)力以協(xié)助基層治理，使得非正式治理呈現(xiàn)“非正式權(quán)力的正式運作”特征。總體社會時期民間組織存在的空間被不斷下沉的國家權(quán)力所擠壓，社會處于國家的高度控制之下，但自上而下的動員體制經(jīng)常打破各級政府的常規(guī)化運作，這種動員體制被層層復(fù)制至基層政府，使得基層非正式治理呈現(xiàn)“正式權(quán)力的非正式運作”特征。轉(zhuǎn)型社會時期，基層政府逐漸與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系保持距離，但繁雜具體的行政任務(wù)不得不讓基層政府繼續(xù)借用第三方力量參與治理，并通過各種治理術(shù)上下迎合，呈現(xiàn)“非正式權(quán)力的正式運作”與“正式權(quán)力的非正式運作”并行狀態(tài)，基層非正式治理也越來越向“多樣化”與“隱蔽化”發(fā)生轉(zhuǎn)變(見圖1)。勾勒基層非正式治理變遷能夠更加清晰認識其現(xiàn)實圖景和演變軌跡，而對于基層非正式治理的具體類型與微觀機制，還需要更加細致的剖析。

變通的具體方式多種多樣，主要包括圍繞既有政策安排所進行的重新定義政策概念邊界、調(diào)整制度安排的組合結(jié)構(gòu)、利用制度約束的空白點、打政策的“擦邊球”等類型。只要基層政府進行的政策“改造”沒有影響到上級政府的利益，上級政府對這種政策“改造”行為往往采取默許態(tài)度，甚至將其作為局部試驗點以尋求政策有效執(zhí)行的具體路徑。一旦政策變通行為產(chǎn)生了良好的效果，上級政府將會有意識通過“變通正式化程度的提升”和“變通的擴散”賦予基層政府變通行為的合法性，并將其作為典型“以點帶面”式推行。(33)王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學(xué)季刊》，1997年冬季號。同時政策變通的背后也隱含著失敗的風(fēng)險，一旦政策“改造”產(chǎn)生了負面影響，基層政府的變通式治理行為將會被視為歪曲好政策、損害民眾利益的自利性行為，進行政策“改造”的主要官員也會因此被問責(zé)與懲處。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”變通為例，重慶市自2008年成立農(nóng)村土地交易所，將農(nóng)村閑置、廢棄的宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾驗收合格后形成的建設(shè)用地指標通過土地交易所形成地票，以市場化方式公開交易，成為盤活農(nóng)村土地資源、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的典型。而山東省各地在變通“增減掛鉤”政策時，同樣希冀通過“合村并居”獲得建設(shè)用地指標收益后再規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民社區(qū)，卻遭到了民眾和學(xué)者的強烈抵制，最后不得不停止。

19世紀中葉以后，中國被迫重塑傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)與制度以適應(yīng)現(xiàn)代民族國家建構(gòu)。尤其是戰(zhàn)爭壓力帶來的汲取資源需求，逼迫國民政府通過基層組織正規(guī)化將國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村社會。雖然國家努力推進基層政權(quán)建設(shè)，但國家并沒有建立有效官僚機構(gòu)完全取代中間組織，反倒加大了非正式官僚對鄉(xiāng)村社會的掠奪，形成“贏利型經(jīng)紀”體制(21)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2010年。。與國民政府自上而下的行政權(quán)力滲透不同，中國共產(chǎn)黨從一開始就將政權(quán)建設(shè)重心放在鄉(xiāng)村社會，并在權(quán)力滲透中形成動員性的鄉(xiāng)村治理體系。中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后，戰(zhàn)爭時期形成的動員體制承繼下來并制度化，形成了下派工作隊、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動員模式(22)徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期。，由是通過“國家運動”對社會進行治理成為常態(tài)。這種國家治理方式以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源而實現(xiàn)(23)唐皇鳳：《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。。在這種動員模式的運作下，各級政權(quán)以及社會群眾全部都被動員起來，甚至取代了官僚體系成為正式治理。

(二)選擇式治理：向上“應(yīng)付”的“隱藏”治理

面對紛繁復(fù)雜的市場環(huán)境，茅臺醬香酒公司主動求新求變，對組織、市場內(nèi)外部進行一系列“大手術(shù)”：實施“工資清零、同工同酬”的薪酬制度，推行“干部能上能下、員工能進能出、收入能高能低”的晉升制度，形成了催人奮進的良好氛圍；推進后勤組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，后勤保障功能得到進一步加強；完善產(chǎn)品開發(fā)流程，實施首問負責(zé)制……一系列大刀闊斧的改革讓系列酒的品牌優(yōu)勢和品質(zhì)優(yōu)勢得以充分釋放。

選擇式治理直接表現(xiàn)為在政策執(zhí)行中的部分政策擱置，這種政策擱置既可能是基層政府在各種復(fù)雜的情境下按照利益最大化原則選擇符合自身利益的任務(wù)，導(dǎo)致部分政策沒有有效實施；也有可能是因為在行政權(quán)力下沉過程中忙于應(yīng)付層出不窮的新政策，被動地導(dǎo)致一個又一個正在執(zhí)行政策中斷的出現(xiàn)(42)崔晶：《基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個非正式制度的視角》，《中國行政管理》2020年第1期。。在選擇性落實過程中，往往會出現(xiàn)象征性行動多于實質(zhì)性執(zhí)行的“政策空傳”現(xiàn)象(43)李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。，基層政府通過頻繁填表、形象工程、捏造材料等形式主義方式，產(chǎn)生包括“實績達標”“名義達標”和“數(shù)字達標”的行動取向，發(fā)展出差異化達標“作為”的行動邏輯(44)彭云、馮猛、周飛舟：《差異化達標“作為”:基層干部的行動邏輯——基于M縣精準扶貧實踐的個案》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第2期。，并以“造假”“陪同”“收買”等方式成功消解來自上級政府的考核檢查(45)艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。?；鶎诱€會通過“共謀”的方式，與其他政府相互配合應(yīng)對來自更上一級政府的政策法令和檢查監(jiān)督(46)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。，形成基層政府、轄區(qū)企業(yè)和民眾共同應(yīng)付上級政府的實踐圖景(47)崔晶：《“運動式應(yīng)對”:基層環(huán)境治理中政策執(zhí)行的策略選擇——基于Y小鎮(zhèn)的案例研究》，《公共管理學(xué)報》2020年第4期。。由是政府的行動邏輯從“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”，通過隱藏信息、尋求社會關(guān)系庇護、尋找替罪羊和模糊因果關(guān)系等策略逃避上級政府的檢查(48)倪星、王銳：《從邀功到避責(zé):基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。。以基層政府生態(tài)環(huán)境保護為例，由于生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展存在一定的目標沖突，基層政府更加偏好犧牲環(huán)境以求經(jīng)濟增長。在第二批中央環(huán)保督察組 “回頭看”的反饋結(jié)果中，遵義市播州區(qū)委編造10份常委會會議紀要、安徽省亳州市譙城區(qū)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部與企業(yè)聯(lián)合造假以及東洲區(qū)、新?lián)釁^(qū)照搬照抄撫順市整改方案等虛假敷衍現(xiàn)象，都可以從選擇性治理的角度進行解釋。

選擇式治理還表現(xiàn)為基層政府有意識地選擇項目承包方。項目制旨在突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)(49)渠敬東：《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。，但實際運作中的項目資源配置并沒有按照國家意志分配到需要資源傾斜的地方，在基層政府的“抓包”與“打包”中不乏蘊含地方理性與利益的相機選擇。一方面，基層政府傾向于將項目資金投放到省(市)委領(lǐng)導(dǎo)駐點幫扶的“領(lǐng)導(dǎo)掛點村”，通過俘獲上級領(lǐng)導(dǎo)肯定以在未來獲取更多的項目資源與晉升契機(50)何毅、江立華：《產(chǎn)業(yè)扶貧場域內(nèi)精英俘獲的兩重向度》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第11期。。另一方面，基層政府將資源集中投向短期能夠產(chǎn)生效益的村莊(51)吳理財、方坤：《典型何以可能：縣域政治視角下的典型治理行為分析——對HF農(nóng)業(yè)合作社典型生成過程的考察》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第2期。，通過打造“亮點工程”以俘獲上級政府注意，與政策變通過程中“以點帶面”的典型塑造不同，“亮點工程”異化為“以點代面”獲取上級政府肯定(52)李元珍：《典型治理：國家與社會的分離——基于領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第3期。，過度包裝的形式化行為和缺乏實際效果的塑造，最終只能淪為“盆景式典型”(53)張緊跟：《立標桿豈能弄虛作假——如何治理基層政府樹典型中的虛假之風(fēng)》，《人民論壇》2019年第1期。。雖然選擇性投放項目也給“項目村”帶來發(fā)展機會，但忽視了真正需要項目資金支持發(fā)展的村莊，導(dǎo)致分化效應(yīng)更加顯著。

(三)統(tǒng)合式治理：向下“動員”的“展開”治理

運動式治理常以“專項行動”“集中整治”等活動形式出現(xiàn)，通過打斷、叫停官僚體制及其常規(guī)機制，打破封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)(54)周雪光：《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。。在基層場域中，運動式治理則體現(xiàn)為圍繞“中心工作”進行的統(tǒng)合式治理，即以黨委為主體的政治機制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過壓力機制、動員機制和行政包干制等機制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作(55)歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期。。但將“中心工作”限定于圍繞上級部署而開展的重要任務(wù)，似乎過度抹殺了基層政府解決地方性問題的主動性和積極性，“中心工作”還應(yīng)該擴展至基層政府出于社會治理和社會發(fā)展需求而自我設(shè)定的任務(wù)(56)歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》2014年第6期。。圍繞“中心工作”所進行的基層統(tǒng)合式治理既是面對基層財政困境的理性化選擇，也是為了打破科層體制的碎片化困境。一方面，財政資源短缺是統(tǒng)合式治理的重要動因，基層政府唯有通過動員和集中有限的財力和物力解決突出的社會問題。另一方面，基層治理的復(fù)雜性并不是單個部門可以勝任的，當依賴分工化、技術(shù)化和非人格化的科層體制無法實現(xiàn)有效治理時，就不得不依賴黨政部門的克里斯瑪權(quán)威將重要且緊迫的事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，調(diào)動全部資源確保政治任務(wù)的落實(57)楊華，袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，《公共管理學(xué)報》2018年第1期。。

伴隨著“國家運動”的開展，國家通過高度集中的人事控制以確?；鶎诱憫?yīng)中央政府的激進政策，政治壓力也在層層傳遞中被無限放大。尤其是在“大躍進”時期，各級政府在鋼鐵、糧食和其他重要指標上展開一場空前激烈和規(guī)模巨大的“錦標賽”，并不斷為下級政府設(shè)置一個比自身目標更高的指標以確保在“錦標賽”中勝出(24)周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。。面對強大的政治壓力，基層干部不得不以“放衛(wèi)星”等浮夸風(fēng)的形式向上虛報政績，并且在惡性循環(huán)競爭中出現(xiàn)越來越脫離實際的數(shù)字，最為典型的就是《人民日報》關(guān)于湖北麻城“畝產(chǎn)萬斤”的報道。同時，權(quán)力在下沉過程中破壞了宗族等非正式組織的存在，鄉(xiāng)村內(nèi)部幾乎不存在任何民間組織力量?；鶎痈刹可硖帉訉蛹訅旱慕y(tǒng)治鏈條中，在壓力之下具有更強的任務(wù)導(dǎo)向，其手段也更加具有目的性和非正式性，如通過戴尖尖帽、畫花臉、背上貼大字報、游街等侮辱性懲罰，扣工分、扣錢和扣飯等物質(zhì)性懲罰，以及吊、打、罰跪等身體性懲罰完成任務(wù)(25)盧暉臨：《“衛(wèi)星”是如何上天的——鄉(xiāng)村基層干部和“大躍進”》，《開放時代》2008年第5期。?？傮w社會時期，國家權(quán)力完全覆蓋社會各領(lǐng)域，基層政府能夠通過合法化的權(quán)力進行有效治理，但戰(zhàn)爭時期保留下來的動員體制卻經(jīng)常打破基層政府的常規(guī)化運作，使得治理形態(tài)整體呈現(xiàn)“正式權(quán)力的非正式運作”狀態(tài)。

統(tǒng)合式治理能夠在短時間內(nèi)有效整合與動員廣大社會民眾，參與到國家方針政策的落實實踐中。這種動員制也可以與科層制形成互補關(guān)系，如若政府部門間缺乏良好的合作機制，通過統(tǒng)合式治理能夠在一定程度上推動各部門合作(59)唐賢興：《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。。相較于常規(guī)科層治理，統(tǒng)合式治理面向的是臨時性、重大性問題，通過整合科層部門分散資源進行治理，實質(zhì)是黨委發(fā)揮“總攬全局”作用的“辦大事”的機制，與行政科層制雖有本質(zhì)區(qū)別又并行不悖(60)歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期。。但限于組織注意力的有限，過于密集的統(tǒng)合式治理會大量耗費基層資源和精力，容易出現(xiàn)統(tǒng)合式治理內(nèi)卷化現(xiàn)象(61)劉夢岳：《治理如何“運動”起來?——多重邏輯視角下的運動式治理與地方政府行為》，《社會發(fā)展研究》2019年第1期。。同時，統(tǒng)合式治理的政治輸出過程依賴于問題的重要程度與黨政領(lǐng)導(dǎo)對問題的把握和判斷(62)楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，《公共管理學(xué)報》2018年第1期。。如若黨政領(lǐng)導(dǎo)憑借主觀判斷錯判社會發(fā)展形勢，極容易導(dǎo)致統(tǒng)合式治理被運用到不合理的領(lǐng)域，造成治理資源的浪費與實際問題的懸而未決。

對照組實施PFNA治療，首先進行閉合復(fù)位操作，于大粗隆頂端外側(cè)行一道長約3～5 cm的外側(cè)切口，在大粗隆定點稍偏內(nèi)處進針，將PFNA主釘緩慢旋入，側(cè)向瞄準桿輔助下將股骨頸內(nèi)導(dǎo)針插入，通過套筒順著導(dǎo)針將螺旋刀片插入，鎖緊螺旋刀片做一道皮膚切口將遠端鎖定螺釘靜態(tài)鎖定孔擰入，最后進行主釘尾帽安放，對創(chuàng)口進行沖洗止血依次分層縫合各層組織。

(四)說服式治理：向下“動員”的“隱藏”治理

除了利用士紳群體和地保群體協(xié)助基層治理，基層政府往往還通過胥吏群體承擔(dān)重要的行政管理工作。由于回避制度的存在，縣官在不熟悉地方情況又沒有從政經(jīng)驗知識的情況下，不得不私人雇傭當?shù)氐姆钦焦倭艆f(xié)助出謀劃策(16)瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2011年。。秦漢時期胥吏群體并非是非正式官僚，南北朝隋唐之際的官吏分途使得胥吏逐漸從體制內(nèi)的公職人員成為體制外非正式官僚，在官府中經(jīng)辦各類文書、處理技術(shù)性事務(wù)和從事雜物廝役(17)葉煒：《南北朝隋唐官吏分途》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。。由于選拔、待遇和晉升制度的不完善，胥吏既不考慮仕途升遷和身份地位，也沒有受到嚴格監(jiān)督制約，常常為私人目的而改變、扭曲和破壞行政程序。但不可否認的是，傳統(tǒng)帝國通過正式官僚實現(xiàn)各地的政治統(tǒng)一，并通過非正式官僚適應(yīng)地方具體實際情況，在一定程度上解決了國家規(guī)模過大帶來的委托代理難題(18)周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。。總體來看，傳統(tǒng)帝國時期的基層治理主要由以下非正式的權(quán)力系統(tǒng)在運作：附屬于縣衙的職業(yè)化吏役群體、里甲、保甲等鄉(xiāng)級準政權(quán)組織中的地保群體以及由具有生員以上功名及退休官吏組成的士紳群體(19)周積明等：《中國社會史論》，武漢：湖北教育出版社，2000年。。通過非正式權(quán)力系統(tǒng)的正式化運作，基層政府有效地在政治風(fēng)險可控的條件下降低行政成本，緩解治理風(fēng)險與治理效果之間的張力(20)倪星、鄭崇明：《非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式》，《行政論壇》2017年第2期。。

從內(nèi)部動員來看，基層政府存在跨縣區(qū)調(diào)動的“流官”與世代扎根的“土官”之分，“流官”更加注重升遷機會，傾向于回應(yīng)和完成上級政府安排的政治任務(wù)，而“土官”則更加關(guān)注本地的利益網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！傲鞴佟贝_定的任期內(nèi)能否順利運用職權(quán)、調(diào)動資源、獲得政績，必須依賴于世代扎根在此的“土官”的配合(67)周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。。通過政治動員和行政動員固然能夠調(diào)度“土官”，但實際未必能夠有效，與“土官”搞好關(guān)系也成為重要的動員方式。與“土官”搞好關(guān)系的行為在“吃喝”上最為明顯，基層官場中的酒桌文化也為上級與下級的“交情”和“關(guān)系”留下了運作空間，有時候為了拉近與下級成員的關(guān)系，掌握更多權(quán)力的上級甚至在“酒桌”上處于劣勢地位(68)強舸：《制度環(huán)境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化——基于縣域官員飲酒行為的實證研究》，《社會學(xué)研究》2019年第4期。。盡管這種私人關(guān)系為內(nèi)部動員發(fā)揮了積極作用，但也導(dǎo)致正式組織內(nèi)部淪為“派系政治”的爭斗場，導(dǎo)致派系利益對組織整體利益的分割(69)吳海紅：《利益共同體的締結(jié):官場庇護關(guān)系的形成機理分析》，《理論與改革》2015年第3期。。

從社會動員來看，由于基層政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，行政動員已然無法有效動員民眾。由是基層干部廣泛應(yīng)用面子、私人感情、人緣等“人情”資源來助推說服的實現(xiàn)，在一種充滿“人情味”的互動中形成彼此關(guān)照、互相體諒的義務(wù)(70)鹿斌：《基層治理中的“說服”：一種非正式治理行動的研析》，《江海學(xué)刊》2020年第3期。。在實際操作中，鄉(xiāng)村干部常常運用“情理”，以互動式的方式對基層民眾展開“說服”行動，呈現(xiàn)出“媒”“擂”的行動策略。同時也包括發(fā)動其親朋好友“輪番上陣”，共同進行“施壓”，在面對“人情”和“法理”的雙重壓力下，基層民眾往往不得不放棄自身的部分利益。當“人情”關(guān)系失效時，基層干部有時會無奈地選擇退步，滿足其不合理的要求以獲取支持，這在征地拆遷過程中體現(xiàn)得最為明顯，一般“釘子戶”往往會獲得更高的補償金額。當然，基層干部在面對一些“釘子戶”時也不完全采取柔性說服方式，有時還會采取剛性說服方式，主要表現(xiàn)為以打擊為主的各種手段來“拔釘子”，通過“只問結(jié)果不問手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”的“擺平術(shù)”(71)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。達成目的。為此，有些地方的基層政府還會默許宗族勢力、非體制精英、灰色力量等介入政策過程，借助社會強勢力量完成任務(wù)(72)賀雪峰：《征地拆遷背景下的村莊政治》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第11期。。同樣以山東省“合村并居”為例，基層政府一方面要求黨員和干部帶頭，動員有干部身份的親戚上門做工作；另一方面時不時地將拍照“阻撓”拆遷的村民傳喚問話，同時以做“釘子戶”會影響子女上大學(xué)和考公務(wù)員為威脅，最后在“軟硬兼施”中拆掉了民眾的房屋。

三、基層非正式治理的生成情境與制度化機制

在制度性缺陷和結(jié)構(gòu)性壓力的雙重約束下，基層治理實踐中長期存在著與正式規(guī)則不相符合的非正式運作行為，具體可以分為變通式治理、選擇式治理、統(tǒng)合式治理和說服式治理。非正式治理始終發(fā)揮著黏合作用，在一定程度上為正式治理的有效運作提供柔軟的土壤。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，克服基層治理中的非正式行為和低制度化運作成為學(xué)術(shù)界的研究熱點。但完全將非正式治理納入正式制度的框架始終是一種“理想狀態(tài)”，長期實踐中產(chǎn)生的策略性非正式行為并不能完全被制度所吸納，也無法完全被正式制度所認可。即使部分治理行為擁有上級組織有意默許的弱合法性，但也需要通過特殊機制完成制度化過程。

(一)基層非正式治理的生成情境

中國情境下的非正式治理根源指向兩個基本因素：一是壓力型體制，一是有效性體制。壓力型體制是指“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”(73)楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。，而在橫向競爭晉升的格局下，經(jīng)濟社會發(fā)展指標往往會在逐級“加碼”的過程中發(fā)包至下級政府(74)周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經(jīng)濟文匯》2015年第1期，由是導(dǎo)致基層政府面臨行政壓力過大與權(quán)責(zé)利不對等的現(xiàn)狀。有效性體制緣于中國幅員遼闊，各地千差萬別，由此在治理過程中切忌“一刀切”式的推廣，需要在明確的目標之外刻意保留一定的模糊性，便于各地因地制宜開展符合當?shù)貙嶋H的探索。這種治理模糊既表現(xiàn)為使用籠統(tǒng)性和模糊性的話語提供政策產(chǎn)品，又表現(xiàn)為允許政策執(zhí)行者根據(jù)不同的內(nèi)容和情境采取差異方式達到政策目標。治理壓力和治理模糊為非正式治理提供了基本運作空間，細致分析各類非正式治理制度化機制還須進一步考察其生成的特殊情境。

本文從目標沖突強弱與治理資源強弱對各類非正式治理的特殊情境進行了分析(見表1)。變通式治理生成于“強目標沖突—強治理資源”情境，由于政策目標與地方實際利益相沖突，基層政府會圍繞既有模糊性政策變通界定政策產(chǎn)品，因此變通式治理的制度化核心在于尋求政策變通過程的制度化機制。選擇式治理生成于“強目標沖突—弱治理資源”情境，如若組織所能提供的資源無法承擔(dān)政策變通成本和政策執(zhí)行成本，基層政府只能選擇性執(zhí)行有利于自身利益的政策，并通過掩蓋問題、扭曲信息、借助人情關(guān)系，消解上級政府監(jiān)督與問責(zé)，但這種向上避責(zé)方式存在著無法制度化的困境。統(tǒng)合式治理生成于“弱目標沖突—強治理資源”情境，在行政壓力和社會壓力的雙重運作下，基層政府不時需要依賴來自執(zhí)政黨權(quán)力體系的政治資源，通過政黨權(quán)威整合行政系統(tǒng)以及社會系統(tǒng)中的組織資源，以有效完成由上級發(fā)包以及自主設(shè)置的緊急任務(wù)，因此統(tǒng)合式治理的制度化核心在于尋求政治動員過程的制度化機制。說服式治理則生成于“弱目標沖突—弱治理資源”情境。在現(xiàn)有財政資源和政治資源限制下，基層政府無法有效動員科層組織和社會組織參與，唯有通過人情、關(guān)系甚至灰色勢力等方式進行說服式動員，借助這種“軟硬兼施”的策略性行動也存在著無法制度化的困境。

表1 基層非正式治理的生成情境及制度化方式

(二)變通式治理和統(tǒng)合式治理的制度化機制：政策試驗與行政包干

從變通式治理來看，通過刻意模糊政策內(nèi)容和執(zhí)行工具，用不太確定的形式表達政策內(nèi)容，能夠有效增加基層政府應(yīng)變能力(75)龐明禮、薛金剛：《政策模糊與治理績效:基于對政府間分權(quán)化改革的觀察》，《中國行政管理》2017年第10期。。面對高度模糊化的政策，政策試驗成為政策變通由低制度化向高制度化轉(zhuǎn)變的有效手段。一旦正式制度的制定者給予其他某個主體在局部管轄范圍內(nèi)決定制度安排的試驗權(quán)，擁有試驗權(quán)的主體可以在其轄區(qū)內(nèi)實行與正式制度不同的制度(76)王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學(xué)季刊》1997年冬季號。，其進行的各項變通行為實際上也納入到制度化運作范圍內(nèi)。為此，基層政府會通過“請示授權(quán)”手段向上爭取上級政府部門的認可與支持，擴大變通治理的合法性(77)郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》2017年第5期。，爭取將變通治理納入制度化過程。即便有些變通式治理也可能在未得到正式制度制定者的許可下隱蔽進行，但隱蔽狀態(tài)始終無法長久保持，最終還是要經(jīng)歷正式化過程。為了爭取和擴大變通式治理的合法性，基層政府會通過各種宣傳手段俘獲上級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，誘致上級政府鼓勵變通式治理行為的展開，或投入大量資金繼續(xù)深化對政策變通的財政資源投入(78)張新文：《典型治理與項目治理:地方政府運動式治理模式探究》，《社會科學(xué)》2015年第12期。。一旦變通式治理取得了良好的社會效益，上級政府將對試驗“成果”進行吸納并進行“輻射”式推廣，在示范和仿效的過程中實際上也就進一步賦予了變通合法性。政策試驗既是基層政府推動模糊化政策不斷落地的過程，也是基層政府不斷爭取變通治理合法性的過程，成為變通式治理最為核心的制度化機制。

從統(tǒng)合式治理來看，在中國常規(guī)治理實踐中，以政黨權(quán)威為核心的政治邏輯與以科層體制為核心的行政邏輯并行不悖。特定時期，政治任務(wù)甚至成為科層體制運行的核心與關(guān)鍵，實現(xiàn)各部門之間的信息共享、結(jié)構(gòu)重組和資源整合。在打破科層常規(guī)運作體系過程中，基層政府往往會通過行政包干多維度地吸納基層治理資源，再次分配各部門的具體任務(wù)、權(quán)力和職責(zé)，由是通過行政包干將統(tǒng)合式治理重新納入到程序化執(zhí)行的制度化運作軌道中。依托行政包干產(chǎn)生的新分工體系，各包干責(zé)任主體對政治任務(wù)進行再次分解，并將其納入到程序化執(zhí)行的規(guī)范體系中，實際上呈現(xiàn)出“政治化—再行政化”特征。為了確保政治任務(wù)能夠按照預(yù)期完成，行政發(fā)包主體也會通過確定量化指標對包干責(zé)任主體進行考核，也衍生出與科層目標管理體系并行不悖的“片區(qū)責(zé)任制”(79)仇葉：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)責(zé)任制與官僚制的二元共治機制——基于浙東K鎮(zhèn)的實證研究》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第1期?！鞍韶?zé)任制”(80)金江峰：《鄉(xiāng)村治理中的“包干責(zé)任制”及其影響》，《探索》2020年第2期。等形式?？偟膩砜?，基層統(tǒng)合式治理是政黨合法權(quán)威運作下政治吸納行政的具體體現(xiàn)，具有整體性、協(xié)調(diào)性和靈活性的包干制則能夠有效應(yīng)對“中心任務(wù)”。一方面基層黨政體系為政治動員提供了組織程序和行動規(guī)則，從制度設(shè)置上保證行政包干的規(guī)范化運行；另一方面行政包干制深度嵌入科層體制和鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)社會性資源的制度化整合(81)張丹丹：《行政包干制:鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機制》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。。雖然不同于科層制的運作邏輯，但無論是在具體執(zhí)行還是在目標考核中，行政包干都表現(xiàn)出與科層制運行不悖的特點，由是統(tǒng)合式治理呈現(xiàn)“運動其外、常規(guī)其內(nèi)”的基本特征(82)徐明強，許漢澤：《運動其外與常規(guī)其內(nèi):“指揮部”和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學(xué)報》2019年第2期。。

(三)選擇式治理與說服式治理的制度化失?。罕茇?zé)越軌與說服異化

選擇式治理和說服式治理往往采取各種各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)向上“應(yīng)付”與向下“動員”，因其具有過多的“治理術(shù)”色彩，在特定情況下會削弱正式權(quán)威，難以被正式治理所吸納。從選擇式治理來看，基于理性選擇的基層治理的注意力分配和決策優(yōu)先順序容易呈現(xiàn)不合理狀態(tài)，人民群眾的利益容易被忽視，選擇式治理實際上淪為政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的運作，由此導(dǎo)致基層政府的治理行動與社會現(xiàn)實相脫節(jié)。“文牘主義”“程序主義”“亮點工程”和“達標競賽”等形式主義往往體現(xiàn)為用形式裁剪事實、手段遮蔽目標與局部超越整體(83)彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭鳴》2019年第11期。，其合法性無法得到上級政府的肯定。聯(lián)合避責(zé)行為通過掩蓋問題和扭曲信息以向上“避責(zé)”，雖然已經(jīng)成為上下級政府甚至中央政府的“共有常識”，但應(yīng)付、欺騙、蒙蔽上級政府行為始終不可能搬到明面上。

說服式治理既包括“講人情”“拉關(guān)系”的柔性手段，也包括“威嚇”“訓(xùn)斥”和“強迫”等各種“擺平術(shù)”。依賴“人情”“關(guān)系”進行的情感治理雖然有效，但可能導(dǎo)致治理主體“以權(quán)謀私”“徇私枉法”等越軌行為成為普遍現(xiàn)象(84)田先紅、張慶賀：《城市社區(qū)中的情感治理：基礎(chǔ)、機制及限度》，《探索》2019年第6期。。雖然仍然打著傳統(tǒng)的禮尚往來、有禮必隨的名義，但人情的實質(zhì)內(nèi)核則異化成為聚斂財富或階層排斥的手段(85)陳柏峰：《農(nóng)村儀式性人情的功能異化》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第1期。。因此，在人情與制度之間如何取得平衡是基層治理現(xiàn)代化必須思考的問題(86)翟學(xué)偉：《土政策的功能分析——從普遍主義到特殊主義》，《社會學(xué)研究》1997年第3期。?！皵[平術(shù)”也會對正式規(guī)則產(chǎn)生消解，過多使用“擺平術(shù)”還會危及基層政府的權(quán)威和合法性，并導(dǎo)致民眾社會怨恨的產(chǎn)生。一旦社會壓力達到了自身容納能力的臨界值，地方政府的“擺平”策略將無法應(yīng)對可能發(fā)生的重大社會問題，進而引發(fā)一系列的管制困境(87)郁建興、黃飚：《地方政府在社會抗爭事件中的“擺平”策略》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。。從因征地拆遷矛盾而產(chǎn)生群體性事件的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，“擺平術(shù)”容易成為引起社會秩序不穩(wěn)定的歷史因素，且也越來越被上級政府所抵制。

黨的十九大報告指出，“深化國防科技工業(yè)改革，形成軍民融合深度發(fā)展格局，構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。”在新的歷史起點上，發(fā)展和完善軍民融合式的武器裝備建設(shè)體系，廣泛吸收優(yōu)勢民營企業(yè)參與武器裝備研制、生產(chǎn)、維修和保障，推進武器裝備軍民融合深度發(fā)展，是國防和軍隊建設(shè)的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。

五、總 結(jié)

“傳統(tǒng)社會—總體社會—轉(zhuǎn)型社會”的演變，既是國家權(quán)力與行政任務(wù)不斷向基層下沉的過程，也是基層治理不斷向制度化方向演進的過程。但如若非正式治理完全“退場”，制度建設(shè)未能適應(yīng)基層治理實踐，又將會導(dǎo)致治理低效。因此，對待非正式治理應(yīng)跳出“病理學(xué)”思維，認可非正式治理在基層治理中存在的合理性。一方面可以不斷充實正式規(guī)則和程序迎合基層治理“制度化”的改革趨勢，給予基層政府在局部管轄范圍內(nèi)決定制度安排的試驗權(quán)，使其更加有效地服務(wù)于基層治理。另一方面應(yīng)正視基層政府以各種柔性手段動員基層主體參與治理的必要性，從制度根源消解“象征性執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“共謀”“形式主義”“擺平術(shù)”等消極策略。推動基層治理現(xiàn)代化應(yīng)當同步實現(xiàn)權(quán)力與資源的下移，保證基層政府能夠因地制宜、因事制宜地解決基層治理中的問題，并尊重地方性知識和實踐理性。同時也要厘清基層職能邊界，對基層工作事項進行分類處理，有法律、法規(guī)及正常依據(jù)的工作可進入基層，無依據(jù)的不得任意向基層攤派，切實為基層服務(wù)“瘦身減負”。

通過歷史敘事對基層非正式治理變遷的比較可以發(fā)現(xiàn)，基層非正式治理的存在具有長期性，并且不斷向治理技術(shù)的多樣化與隱蔽化轉(zhuǎn)變。在基層治理現(xiàn)代化的背景下，考察基層非正式治理具有十分重要的現(xiàn)實意義與理論價值。通過從行動指向和行動策略兩個維度進行分析，本文嘗試探討基層治理中非正式治理的多維面向與樣態(tài)，并考察不同非正式治理行為產(chǎn)生的特殊情境。由于非正式治理不同類型在實際運行過程中處于交融重疊的狀態(tài)，本文對于基層非正式治理的分類仍有待進一步探討與深化。從積極的角度看，基層非正式治理存在一定的必要性和合理性，如何在制度化的過程中吸納與規(guī)范基層非正式治理，實現(xiàn)正式治理與非正式治理的相互協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。