慶陽市森林督查成效觀察

王永智

森林督查是以林地“一張圖”為基礎(chǔ)，采用遙感等技術(shù)手段，通過核對檔案資料、現(xiàn)地驗(yàn)證核實(shí)等方法，對森林資源狀況進(jìn)行監(jiān)測、核查、執(zhí)法全覆蓋的創(chuàng)新管理措施。

一、森林督查開展情況

慶陽市于2015 年在全國率先啟動了森林督查試點(diǎn)，2017 年開展了“衛(wèi)片執(zhí)法”檢查（方式、性質(zhì)與森林督查相同），2018 年、2019 年、2020 年連續(xù)開展了森林督查工作，對十八大以來的森林資源保護(hù)利用狀況進(jìn)行了全方位核查，對管轄區(qū)域內(nèi)林業(yè)法規(guī)執(zhí)行、森林資源目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)、森林資源保護(hù)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)改革、保障措施等方面工作進(jìn)行了全面自查，對存在問題和不足進(jìn)行了整改完善。

一是扎實(shí)開展自查驗(yàn)證。為確保森林督查工作順利開展，市縣兩級均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)業(yè)務(wù)人員組成專題工作組，邀請國家、省上專家及時(shí)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提前收集相關(guān)資料，購置調(diào)查所需設(shè)備，做好前期準(zhǔn)備工作。正式啟動后，各單位逐一對疑似變化地塊現(xiàn)地核查，采用GPS 等儀器精確定位，實(shí)地測量面積，準(zhǔn)確勾圖，拍照存檔，填寫調(diào)查卡片，一個圖斑形成一套資料?，F(xiàn)已累計(jì)核實(shí)圖斑9813 個，核實(shí)面積超過9 萬畝。按照“圖斑落地要準(zhǔn)、現(xiàn)地核查要實(shí)”的工作要求，對調(diào)查不詳實(shí)的圖斑多次進(jìn)行“回頭望”，前后對照，保證了調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確可靠，為落實(shí)整改奠定了基礎(chǔ)。

二是科學(xué)制定整改措施。各單位認(rèn)真判讀分析自查驗(yàn)證數(shù)據(jù)，與林地更新數(shù)據(jù)庫對照，通過查驗(yàn)土地承包證、莊基證以及相關(guān)部門批復(fù)文件等資料，將所有變化圖斑分為林地落界錯誤圖斑、審核審批使用林地圖斑、自然災(zāi)害圖斑、營林生產(chǎn)變化圖斑、衛(wèi)星判讀錯誤圖斑和違法占用林地圖斑等6 種類型，分類制定措施。屬于錯劃、漏劃、依法使用林地的收集佐證資料，在圖斑調(diào)查卡片中予以說明，次年林地更新時(shí)予以變更；對營林生產(chǎn)、自然災(zāi)害導(dǎo)致變化的圖斑，適宜造林地塊于春秋兩季造林期間完成人工造林，恢復(fù)植被，不適合造林的變更林地類型，從問題圖斑中消除；對于違法占用林地圖斑，全部依法查處，情節(jié)嚴(yán)重的依法追究責(zé)任。

三是嚴(yán)肅查處違法問題。對核實(shí)確認(rèn)的違法破壞森林資源問題，堅(jiān)持“分類對待、先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)、妥善處理”的原則，全面落實(shí)整改。問題嚴(yán)重的縣區(qū)，由上級部門進(jìn)行約談、通報(bào)，市林草局跟蹤督辦，確保所有問題依法查處到位、整改到位。2016 年市政府約談了7 縣1 區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)，2018 年國家林草局通報(bào)了正寧縣，2020 年省林草局通報(bào)了華池縣，極大地推進(jìn)了違法問題整改。全市累計(jì)查處違法使用林地項(xiàng)目753 個，辦理行政案件554 起，移交刑事案件22 起，有效震懾了違法破壞森林資源行為。

四是全面加強(qiáng)資源保護(hù)。通過連續(xù)開展森林督查工作，逐步健全完善了長效管理機(jī)制。市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理工作的通知》，市林業(yè)局編印了《森林資源管理工作手冊》，進(jìn)一步健全了保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制。縣區(qū)出臺了《關(guān)于印發(fā)保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的通知》《關(guān)于發(fā)展和保護(hù)森林資源目標(biāo)管理考核辦法》《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批工作的通知》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地集體會審辦法》等文件，森林資源管理工作進(jìn)一步趨于規(guī)范。

二、森林督查取得的成效

一是林地保護(hù)意識明顯增強(qiáng)。通過宣傳林業(yè)法律法規(guī)、查處涉林案件、約談相關(guān)單位負(fù)責(zé)人等方式，使全市上下對保護(hù)森林資源的法律意識和責(zé)任意識有了新的認(rèn)識和提高。市、縣兩級林草主管部門創(chuàng)新舉措，主動服務(wù)，增強(qiáng)了建設(shè)單位林地依法審批、前置審批意識，林地審批工作從以前的林業(yè)部門督促辦理正在向建設(shè)單位主動辦理轉(zhuǎn)變。

二是資源管理工作趨于規(guī)范。經(jīng)市政府同意，將林地審核審批納入《政府投資項(xiàng)目審批制度改革的意見》，將森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量等指標(biāo)納入政府年度工作目標(biāo)考核。同時(shí)及時(shí)出臺適應(yīng)市情、切實(shí)可行的規(guī)范性文件，為全市森林資源規(guī)范管理、依法管理提供了制度保障，積極落實(shí)縣級人民政府保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，促進(jìn)森林資源穩(wěn)定增長。

三是資源管護(hù)措施趨于完善。各級林草部門依托林業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目工程，通過嚴(yán)控、嚴(yán)管、嚴(yán)防，加大對林地林木的管護(hù)力度，建立健全了市、縣、鄉(xiāng)、村四級管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。市林草局結(jié)合市情起草了《慶陽市禁牧條例》，已于2017 年10 月1 日由市人大頒布實(shí)施。近期，市林草局根據(jù)新的《森林法》，組織人員提出了《條例》修改意見，進(jìn)一步明確了封山禁牧工作政府主體責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任，厘清了責(zé)任分工，完善了責(zé)任體系。

三、資源管理的主要做法

（一）抓政策落實(shí)。通過組織業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識，將政策措施和具體業(yè)務(wù)深度融合，使工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合協(xié)調(diào)能力不斷提升；通過案件查處、典型事例宣講等方式，將政策措施和日常監(jiān)管相互結(jié)合，強(qiáng)化干部依法履職能力，有效預(yù)防干部監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步規(guī)范森林資源管理工作；通過監(jiān)督檢查、自查自糾，將政策措施和管護(hù)措施相互結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行糾正，堅(jiān)守紅線、依法履職、主動監(jiān)管，堵住管理上的漏洞，更好地保護(hù)森林資源。

（二）抓制度建設(shè)。慶陽市結(jié)合實(shí)際先后制定了操作性、實(shí)用性強(qiáng)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)工程管理工作的通知》《林業(yè)項(xiàng)目包抓責(zé)任制實(shí)施方案》《慶陽市進(jìn)一步規(guī)范林業(yè)重點(diǎn)工程管理的意見》《慶陽市林業(yè)項(xiàng)目管理規(guī)定的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范天保工程與公益林管護(hù)工作的通知》等一系列文件，建立了全面的發(fā)展和保護(hù)森林資源的管理制度，明確了林業(yè)建設(shè)、管護(hù)、責(zé)任追究等一系列標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)范森林資源建設(shè)管理工作運(yùn)行機(jī)制。

（三）抓隊(duì)伍建設(shè)。近年來，慶陽市采取公開招考、選調(diào)、退伍軍人安置、聘用護(hù)林員等多種方式，充實(shí)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員和行政執(zhí)法人員。2010 年至今累計(jì)招錄大學(xué)畢業(yè)生331 人，落實(shí)森林資源管護(hù)人員9000 多名。嚴(yán)格執(zhí)行基層管護(hù)人員實(shí)名制登記，規(guī)范護(hù)林人員聘用程序，管護(hù)區(qū)域和管護(hù)人員一對一建檔立卡，將管護(hù)任務(wù)、責(zé)任落實(shí)到人，將平時(shí)考勤、年度考核與工資報(bào)酬掛鉤，督促護(hù)林員切實(shí)履行崗位職責(zé)，妥善處置生態(tài)破壞突發(fā)事件，確保森林資源安全。

（四）抓宣傳引導(dǎo)。近年來，市林草局先后組織編印了林業(yè)政策、技術(shù)、管理培訓(xùn)手冊，以生態(tài)建設(shè)為主題，以資源保護(hù)為重點(diǎn)，開展全方位、多形式的宣傳活動。充分利用廣播、電視、報(bào)刊、雜志等新聞媒體，在林區(qū)、重要交通路口、人流密集地等地段設(shè)立永久性的大型宣傳牌，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組設(shè)立森林管護(hù)牌，明確管護(hù)區(qū)域、管護(hù)責(zé)任，標(biāo)明護(hù)林公約及責(zé)任人等，提醒廣大群眾自覺保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果。同時(shí)通過張貼標(biāo)語、發(fā)放傳單、懸掛橫幅等方式大力宣傳林業(yè)法律、法規(guī)、政策和效用，表彰先進(jìn)典型，曝光典型案件，將法律法規(guī)、政策和服務(wù)，送到群眾家中，送到田間地頭，使之家喻戶曉、人人明白，增強(qiáng)全社會生態(tài)保護(hù)意識。

四、存在問題

一是執(zhí)法力量不足。經(jīng)過第五輪執(zhí)法證換證和行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)全市林業(yè)行政執(zhí)法主體減少為21個，具有行政執(zhí)法資格的人員也大幅減少，僅市直林草系統(tǒng)就減少了810 人，加之森林公安隸屬關(guān)系變更，極大地削弱了林草行政執(zhí)法力量。尤其在子午嶺林區(qū)，林管分局、林場工作人員均無執(zhí)法權(quán)限，嚴(yán)重影響了一些案件的查處。

二是“一地多證”問題仍然存在。因部門條塊分割，各自為政，以自己的行業(yè)區(qū)劃用地面積，各部門沒有進(jìn)行系統(tǒng)的土地利用區(qū)劃、規(guī)劃和數(shù)據(jù)對接，造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)互相重合。林地、草地、耕地等“一地多證”問題至今未得到解決。

三是近年來，在全面實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的巨大壓力下，扶貧領(lǐng)域一些項(xiàng)目率先開工，加之受新冠病毒疫情影響，至今沒有完善林地審批手續(xù)。

五、加強(qiáng)森林資源保護(hù)的建議

以森林督查為契機(jī)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加大違法案件查處力度，嚴(yán)守林地紅線，全面提升森林資源管理工作水平，確保資源安全。一是強(qiáng)化責(zé)任意識。進(jìn)一步加大宣傳力度，提高全民保護(hù)生態(tài)的責(zé)任意識，形成政府主導(dǎo)、部門配合、社會參與的良好氛圍。二是健全完善機(jī)制。建立健全森林資源管理利用的長效機(jī)制，落實(shí)部門聯(lián)動機(jī)制，解決“一地多證”問題，從根本上遏制破壞森林資源行為的發(fā)生。三是提升服務(wù)水平。切實(shí)加強(qiáng)林業(yè)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升服務(wù)水平和工作能力，做到規(guī)范操作、程序到位、依法行政。四是加大執(zhí)法力度。強(qiáng)化執(zhí)法手段，嚴(yán)厲打擊各類破壞森林資源的行為，確保森林資源安全。