促進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的思考和建議

□ 文 牟春波 韋柳融

新型基礎(chǔ)設(shè)施是黨中央在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提出的重要戰(zhàn)略方向。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既要加快推進(jìn)5G、數(shù)據(jù)中心等形態(tài)較為成熟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也要積極探索人工智能等新興信息技術(shù)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式和服務(wù)提供方式，引導(dǎo)、培育形成更多新的基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)。

一、新型基礎(chǔ)設(shè)施形成是一個(gè)漸進(jìn)過程

一般認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)賴以生存發(fā)展的物質(zhì)條件，具有基礎(chǔ)性、公共性、強(qiáng)外部性等基本屬性。新型基礎(chǔ)設(shè)施作為現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分，同樣也具有基礎(chǔ)設(shè)施的基本屬性，這也是一種新興信息技術(shù)所對(duì)應(yīng)的能力、系統(tǒng)、平臺(tái)或設(shè)施是否可以被看作“基礎(chǔ)設(shè)施”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，很多新興信息技術(shù)還在快速發(fā)展中，雖然部分技術(shù)的通用目的性已經(jīng)得到公認(rèn)，但還沒有呈現(xiàn)出強(qiáng)公共性和外部性，也不具備規(guī)模效應(yīng)和普適性作用，例如人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等。

一種新興技術(shù)從實(shí)驗(yàn)試用到規(guī)模應(yīng)用、從內(nèi)部系統(tǒng)到基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)長(zhǎng)期演進(jìn)的過程，也是基礎(chǔ)設(shè)施屬性逐步顯現(xiàn)的過程。在這個(gè)演進(jìn)過程中，不同的技術(shù)通常會(huì)有不同的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式和服務(wù)提供方式，形成不同的發(fā)展路徑，顯現(xiàn)出來的基礎(chǔ)設(shè)施屬性強(qiáng)弱也不同，穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)形成的早晚也有差異。因此，對(duì)于這些處于起步階段的新興基礎(chǔ)設(shè)施需要加強(qiáng)引導(dǎo)和培育，應(yīng)準(zhǔn)確把握不同技術(shù)的應(yīng)用特點(diǎn)和發(fā)展階段，探索合適的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，加速基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)的形成，盡早發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。

二、不同基礎(chǔ)設(shè)施的演進(jìn)路徑分析

（一）三個(gè)城市三種不同電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

電網(wǎng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，電網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施屬性形成與用電需求、電網(wǎng)技術(shù)、建設(shè)管理模式有密切關(guān)系。電力技術(shù)進(jìn)步是電網(wǎng)演進(jìn)發(fā)展的基礎(chǔ)。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，低電壓等級(jí)決定了電力只能近距離輸送，圍繞負(fù)荷中心形成了成百上千個(gè)小型電網(wǎng)，輸電線路沒有形成網(wǎng)絡(luò)，以鏈型結(jié)構(gòu)為主。高壓遠(yuǎn)距離輸電技術(shù)的發(fā)展為電網(wǎng)互聯(lián)提供了技術(shù)支撐，多個(gè)不同地區(qū)電網(wǎng)互聯(lián)形成典型的等級(jí)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式?jīng)Q定了電力網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的形成進(jìn)程。20世紀(jì)初，芝加哥、倫敦和柏林的電網(wǎng)呈現(xiàn)出不同的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)：芝加哥是一個(gè)集中的電力生產(chǎn)和分配系統(tǒng)；柏林是一個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)擁有和運(yùn)作的中央電力系統(tǒng)，但是由政府監(jiān)管以確保其發(fā)揮公共服務(wù)作用；倫敦則是一個(gè)由70多個(gè)小型發(fā)電站組成的分散系統(tǒng)，由65個(gè)電力公司運(yùn)營(yíng)，沒有形成統(tǒng)一管理?？梢钥闯?，20世紀(jì)初，英國(guó)的電網(wǎng)高度分散，一直到1926年，英國(guó)成立了中央電力委員會(huì)，開始對(duì)電力系統(tǒng)進(jìn)行集中化改造，最終于1935年建立了國(guó)家電網(wǎng)，之后又經(jīng)歷了7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)電網(wǎng)區(qū)域向單一中央控制電網(wǎng)的進(jìn)一步集中過程。

（二）美國(guó)鐵路由鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)走向相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)

美國(guó)鐵路建設(shè)開始時(shí)間比較早，鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式經(jīng)歷了幾個(gè)階段的發(fā)展才形成現(xiàn)在較為穩(wěn)定的形態(tài)。在1830年美國(guó)歷史上第一條鐵路建成通車時(shí)，巨額投資及投資回報(bào)的不確定性讓私人企業(yè)不愿意投資鐵路，而政府卻意識(shí)到鐵路對(duì)西部開發(fā)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要作用，通過資金借貸、政策扶持、無償贈(zèng)予土地等方式積極資助私人企業(yè)參與鐵路建設(shè)。這個(gè)階段的美國(guó)鐵路建設(shè)屬于開放式自由競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了鐵路公司數(shù)量過多、分散建設(shè)、無序競(jìng)爭(zhēng)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。后來，美國(guó)鐵路運(yùn)輸經(jīng)歷了過度競(jìng)爭(zhēng)、政府管制、瀕臨崩潰、放松管制、合并收購等發(fā)展階段，市場(chǎng)集中度越來越高。經(jīng)歷了上世紀(jì)八十年代開始的合并收購浪潮后，美國(guó)鐵路一級(jí)公司由1980年的40個(gè)下降到目前的7個(gè)，2016年7家一類鐵路公司累計(jì)里程數(shù)達(dá)19萬英里，年收入占全美鐵路貨運(yùn)收入的98.2%，7家公司在不同區(qū)域形成兩強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的格局。

（三）云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施在競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展

上世紀(jì)60年代，圖靈獎(jiǎng)得主John McCarthy提出：“在不遠(yuǎn)的將來，計(jì)算有可能成為一種公共基礎(chǔ)設(shè)施”。2006年，谷歌首席執(zhí)行官在搜索引擎大會(huì)上首次提出云計(jì)算概念，同年，亞馬遜開始以Web服務(wù)形式向企業(yè)提供IT基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，之后，大型互聯(lián)網(wǎng)公司紛紛加入云計(jì)算發(fā)展行列。從十多年云計(jì)算發(fā)展歷程來看，高科技公司在云計(jì)算發(fā)展中起到了主導(dǎo)作用，不僅引領(lǐng)云計(jì)算相關(guān)技術(shù)的演進(jìn)，更是成為云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施最重要提供者，而政府采購云服務(wù)、引導(dǎo)“企業(yè)上云”等政策措施加速了云計(jì)算應(yīng)用的普及，進(jìn)一步凸顯出云計(jì)算的基礎(chǔ)設(shè)施屬性。根據(jù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式不同，云計(jì)算設(shè)施的形態(tài)很多，有面向企業(yè)、公眾提供服務(wù)的公有云，也有企業(yè)和政府內(nèi)部使用的私有云，以及兩者兼具的混合云。盡管云計(jì)算設(shè)施屬于典型的基礎(chǔ)設(shè)施，但是不同的云之間是割裂的，全球形成了亞馬遜、微軟、阿里云、谷歌云等多朵“大云”和更多朵“小云”。

（四）網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)全程全網(wǎng)

不同于云計(jì)算設(shè)施由多元的建設(shè)主體共同為整個(gè)社會(huì)提供計(jì)算服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)連接成網(wǎng)、端到端服務(wù)。通信網(wǎng)絡(luò)早期的發(fā)展類似于電網(wǎng)，也是由一個(gè)個(gè)局部系統(tǒng)逐步連接成為一張大網(wǎng)，例如互聯(lián)網(wǎng)就是由一個(gè)個(gè)的局域網(wǎng)逐步發(fā)展成為全球性互聯(lián)互通的廣域網(wǎng)。經(jīng)過長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的積累，目前新一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的部署路徑相對(duì)明了，5G等新技術(shù)引入時(shí)，首先會(huì)開展小規(guī)模試點(diǎn)，在技術(shù)相對(duì)成熟后，才會(huì)開始規(guī)模部署，以求在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)覆蓋，建成端到端的網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施特別強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，不同制造企業(yè)提供的設(shè)備之間要能夠互通，不同運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)之間也需要互通，以更好的發(fā)揮出網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)性、公共性屬性。為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，很多國(guó)家通常會(huì)有多家全國(guó)性電信運(yùn)營(yíng)商，2-3家主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商是當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下一個(gè)國(guó)家所能容納的合適規(guī)模。

（五）發(fā)展模式小結(jié)

從以上分析可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施的演進(jìn)會(huì)受技術(shù)進(jìn)步、政府監(jiān)管、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式多種因素影響，不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的演進(jìn)路徑也是不同的。從長(zhǎng)期演進(jìn)來看，政府監(jiān)管政策在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，不同的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式能夠影響基礎(chǔ)設(shè)施屬性形成的過程?；A(chǔ)設(shè)施是國(guó)家建設(shè)還是私營(yíng)企業(yè)建設(shè)，跟每個(gè)國(guó)家體制、監(jiān)管政策等有關(guān)系，但在云計(jì)算等高新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中，高科技企業(yè)發(fā)揮著重要作用，特別是在發(fā)展初期，高科技企業(yè)的創(chuàng)新能力能夠加速技術(shù)的成熟進(jìn)程。此外，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范至關(guān)重要，特別是那些有可能發(fā)展成為網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域，在考慮鼓勵(lì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，政府或者行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該考慮前期介入和引導(dǎo)。

三、促進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展建議

（一）當(dāng)前面臨的困難和問題

不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，新型基礎(chǔ)設(shè)施以新一代信息技術(shù)為核心，技術(shù)路線不確定，技術(shù)成熟度不高，迭代和更新速度快，新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展面臨很多困難和問題：

一是沒有清晰的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。5G、數(shù)據(jù)中心等設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)比較清晰，但是人工智能、區(qū)塊鏈等眾多新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施還處于發(fā)展大規(guī)模部署前期或還只是實(shí)驗(yàn)部署階段，誰建設(shè)誰運(yùn)營(yíng)，如何長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，這些還在探索中。

二是缺乏可行的商業(yè)模式。對(duì)于車聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投資巨大，收入來源和投資回報(bào)不確定，特別是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級(jí)以投入為主，傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)主體無法從新增投入中增加收入，可能增加政府財(cái)政投入壓力。

三是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不同。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鼓勵(lì)打破垂直系統(tǒng)，希望按照區(qū)域構(gòu)建共性能力，但實(shí)施過程中，不同建設(shè)主體的需求不同，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)范和技術(shù)路線，統(tǒng)籌聯(lián)網(wǎng)建設(shè)難，數(shù)據(jù)互通共享難，難以充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施作用。

（二）加快新型基礎(chǔ)設(shè)施屬性形成和發(fā)展建議

優(yōu)化政府投入機(jī)制。新型基礎(chǔ)設(shè)施能夠拉動(dòng)有效投資，但不代表需要額外大規(guī)模增加政府投入，通過優(yōu)化各級(jí)政府信息化建設(shè)投入，能夠較好地解決一部分新型基礎(chǔ)設(shè)施投入問題。政府是政務(wù)、城市管理、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域信息化建設(shè)的主導(dǎo)力量，以各級(jí)財(cái)政投入為主，分散而形不成合力。在推進(jìn)設(shè)施共用、通用能力共建、數(shù)據(jù)開放共享的大環(huán)境下，需要在城市、省級(jí)、甚至全國(guó)層面加強(qiáng)統(tǒng)籌，統(tǒng)一投入，減少重復(fù)開發(fā)，提升共用共享能力。對(duì)于處于初期發(fā)展階段、投資規(guī)模巨大、企業(yè)投入困難、商業(yè)模式不清晰的新型基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以加大資金投入，加速基礎(chǔ)設(shè)施屬性的形成。

調(diào)整運(yùn)營(yíng)管理模式。通過調(diào)整建設(shè)模式，可以推動(dòng)共性ICT能力向新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，但同時(shí)也需要管理運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。以智慧城市管理基礎(chǔ)設(shè)施為例，為適應(yīng)其一盤棋管理模式，未來城市管理相關(guān)部門可能需要合并實(shí)行大部制，以城市大腦為核心，構(gòu)建統(tǒng)一的管理體系，而非各區(qū)各縣分散作戰(zhàn)、自主建設(shè)。整個(gè)城市管理人員將進(jìn)一步分化，一部分人員在數(shù)字城市虛擬空間圍繞數(shù)據(jù)行使城市管理和公共服務(wù)職能，并根據(jù)新需求進(jìn)行迭代式開發(fā)，不斷完善數(shù)字城市功能；另一部分則聚焦現(xiàn)實(shí)城市物理空間，在現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)數(shù)據(jù)指令從事執(zhí)法、調(diào)研、巡視等相關(guān)工作。

做好建設(shè)規(guī)范和數(shù)據(jù)流通。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能是面向某個(gè)行業(yè)、某個(gè)地市、或者某個(gè)省份提供服務(wù)，但是從整體來看不是孤立的，需要更大范圍實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的互通，才能更好發(fā)揮基礎(chǔ)性、公共性和強(qiáng)外部性作用。對(duì)于一些在早期不容易形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，可以加強(qiáng)省內(nèi)協(xié)調(diào)或者城市群內(nèi)開展一體化建設(shè)合作，做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，并抓好落實(shí)。數(shù)據(jù)是促使新型基礎(chǔ)設(shè)施真正發(fā)揮作用的血液，在推進(jìn)新型基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)加快健全數(shù)據(jù)治理體系，建立利益共享的數(shù)據(jù)確權(quán)與價(jià)值分配機(jī)制，允許數(shù)據(jù)合規(guī)利用，保障數(shù)據(jù)安全流動(dòng)。

正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系。在信息技術(shù)向新型基礎(chǔ)設(shè)施演進(jìn)的過程中，高科技企業(yè)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，初期參與主體多、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、創(chuàng)新快，能夠加速技術(shù)、產(chǎn)品、以及建設(shè)模式的成熟。但是不管是采用自上而下模式、還是自下而上的模式，在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期，政府和行業(yè)的引導(dǎo)十分必要，政府應(yīng)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)則制定、標(biāo)準(zhǔn)體系協(xié)同和非市場(chǎng)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)政府也應(yīng)避免大包大攬，對(duì)于具有一定盈利性的建設(shè)項(xiàng)目可采用社會(huì)投資等模式，實(shí)行多元化資金投入、多元化主體參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用。

四、結(jié)束語

新型基礎(chǔ)設(shè)施代表著未來贏得國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的重要驅(qū)動(dòng)力，在新的通用目的技術(shù)或者通用功能出現(xiàn)后，應(yīng)充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用，探索合理的建設(shè)投入和管理模式，加速其基礎(chǔ)設(shè)施屬性形成，以盡早發(fā)揮數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性作用。