國家現(xiàn)行《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》存在問題及解決方法探討

●蔣明亮

2020年1月19日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》（發(fā)改價格規(guī)〔2020〕101號）（以下簡稱20版）。該辦法修改完善了2016年版《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2016〕2711號）（以下簡稱16版）部分條款，進一步提高對省級電網(wǎng)的監(jiān)管力度。從2020年以來實施情況看，筆者認為20版仍存在進一步完善的空間，本文針對投資約束、電價調(diào)整等方面問題進行探討。

一、關于投資約束

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個版本規(guī)定。16版規(guī)定，規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額，按照有權(quán)限的政府主管部門預測的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計劃，并根據(jù)固定資產(chǎn)投資增長應與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配的原則統(tǒng)籌核定。20版規(guī)定，預計新增單位電量固定資產(chǎn)=預計新增輸配電固定資產(chǎn)原值÷預計新增輸配電量，預計新增輸配電固定資產(chǎn)基于提高投資效率的要求，按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定（國家政策性重大投資除外），低于歷史單位電量固定資產(chǎn)的，按預計數(shù)核定。

2.問題分析。相比于16版表述，20版提出了單位電量固定資產(chǎn)概念，設定以上個周期電網(wǎng)投資強度為標桿，將電量與新增資產(chǎn)掛鉤，不僅更加清晰，而且更加便于操作。該規(guī)則是對價格管制理論（A-J效應 ）的實踐應用，可有效約束電網(wǎng)企業(yè)的投資沖動，是對16版最大的創(chuàng)新改進。但是，該規(guī)則沒有考慮到全國各地社會經(jīng)濟及電網(wǎng)發(fā)展的差異性，如部分省區(qū)上個周期電量非正常高速增長，單位電量固定資產(chǎn)值偏小。這種情形下，該地區(qū)實際所需投資與可納入定價的投資差異將很大，會導致出現(xiàn)定價水平無法支撐實際電網(wǎng)建設剛需投資的現(xiàn)象。

（二）解決方法

約束投資是為了防止電網(wǎng)企業(yè)在價格管制的條件下，以超過非必要的投資獲取更多收益，出現(xiàn)輸配電資產(chǎn)閑置或設備利用率低下的現(xiàn)象。因此，應將投資約束與輸配電資產(chǎn)的利用率關聯(lián)起來，更加精準管制電網(wǎng)，如選取有足夠數(shù)量的輸變電資產(chǎn)樣本，從供電可靠率、設備利用率等維度，客觀評價電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)利用效率。同時，還應綜合考慮全國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展階段差異，授權(quán)地方價格主管部門在投資規(guī)模參數(shù)取值上適當?shù)牟昧繖?quán)（如±5%），發(fā)展速度快的中西部裁量權(quán)可適當高一些，形成對電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)與投資的“評價—考核—定價”體系。

二、關于權(quán)益收益率

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個版本規(guī)定。16版將權(quán)益資本劃分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn)，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按1%核定；非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按10 年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定；首個監(jiān)管周期權(quán)益資本收益率可參考省級電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管周期前三年實際稅后凈資產(chǎn)收益率核定。20版規(guī)定，原則上按不超過同期國資委對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核確定的資產(chǎn)回報率，并參考上一監(jiān)管周期省級電網(wǎng)企業(yè)實際平均凈資產(chǎn)收益率核定。

2.問題分析。“準許成本加合理收益”定價方法的核心，是通過準許投資回報率機制解決輸配電網(wǎng)建設的資金問題，即電網(wǎng)建設投資不足時，提高權(quán)益資本收益率，以吸引增加投資；電網(wǎng)建設投資過度時，則降低權(quán)益資本收益率，抑制投資。而判斷電網(wǎng)建設投資是否不足，則須設定一定的電力專業(yè)指標予以量化，如輸電線路、變壓器負載率等。但兩個版本均無相關詳細規(guī)定，沒有體現(xiàn)出權(quán)益收益率與電網(wǎng)生產(chǎn)能力的關聯(lián)關系。此外，與歐美電網(wǎng)企業(yè)不同，我國電網(wǎng)企業(yè)均屬于國有企業(yè)，社會責任和政治責任意識極強，投資不足的風險較小。

（二）解決方法

與投資約束的原理相同，若堅持以“準許成本加合理收益”定價，則應回歸該參數(shù)的本質(zhì)意義，與電網(wǎng)資產(chǎn)的利用率相關聯(lián)，統(tǒng)籌考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對電網(wǎng)建設投資需求等因素，綜合分析確定權(quán)益收益率取值。

三、關于電價調(diào)整機制

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個版本規(guī)定。16版有兩個條款規(guī)定了調(diào)整機制，一是第二十一條（建立定期校核機制），電網(wǎng)企業(yè)應定期向省級政府價格主管部門上報輸配電投資規(guī)劃完成進度及情況。當電網(wǎng)企業(yè)實際投資額低于監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減。當電網(wǎng)企業(yè)實際投資額超過監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額時，差額投資對應的準許收入不再上調(diào)。二是第二十三條（具備條件的地區(qū)，可建立考核電網(wǎng)企業(yè)供電可靠率、服務質(zhì)量等的輸配電價調(diào)整機制），政府價格主管部門可根據(jù)政府能源主管部門的考核結(jié)果，適當調(diào)整下一監(jiān)管周期準許收入；供電可靠率、服務質(zhì)量等超過規(guī)定標準一定幅度的，可適當提高下一監(jiān)管周期準許收入；達不到規(guī)定標準的，應降低下一監(jiān)管周期準許收入。20版大幅簡化，僅規(guī)定建立準許收入平滑調(diào)整機制，及監(jiān)管周期內(nèi)成本重大變化，電網(wǎng)企業(yè)可以建議對準許收入和輸配電價作適當調(diào)整。

2.問題分析。20版刪除了16版較為詳細的調(diào)整機制的主要原因，應該是受限于當前各省區(qū)價格主管部門監(jiān)管力量及專業(yè)性現(xiàn)狀，難以實際操作。但按照20版簡化規(guī)定，實際操作時也會面臨問題，如對調(diào)整輸配電價的規(guī)定過于粗放，跨周期平滑處理可能時間過于滯后，電網(wǎng)企業(yè)周期內(nèi)若多年無法兌現(xiàn)準許收入，正常經(jīng)營很可能受到影響。

（二）解決方法

調(diào)整輸配電價的主要原因輸配電價是電網(wǎng)企業(yè)兌現(xiàn)準許收入的手段。電網(wǎng)企業(yè)實際執(zhí)行核定輸配電價時，因購售電量結(jié)構(gòu)變化、定價時電量預測值不準等原因，很可能形成過大的準許收入盈虧。此時，就需要對輸配電價予以相應調(diào)整。

結(jié)合現(xiàn)行定價辦法及實際情況，可從管理機制與調(diào)整操作兩個層面完善：管理機制層面，建立核價預測參數(shù)（電量與投資）的閉環(huán)管理機制，如考核各省區(qū)市的準許收入預測準確率，并根據(jù)準確率相應調(diào)整準許收入等，從機制上杜絕電網(wǎng)企業(yè)刻意隱瞞、降低電量增速、做大投資規(guī)模的行為，減少主觀因素影響。調(diào)整操作層面，可設立周期內(nèi)準許收入盈虧幅度限制（如3%）及盈虧絕對值限額（根據(jù)各地電網(wǎng)企業(yè)準許收入規(guī)模適當確定），年度盈虧超過限制限額時，次年調(diào)整輸配電價。

四、關于交叉補貼

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個版本規(guī)定。16版第十八條規(guī)定，結(jié)合電力體制改革進程，妥善處理政策性交叉補貼。輸配電價改革初期，暫按居民和農(nóng)業(yè)用電量乘以其合理輸配電價與實際輸配電價之差計算居民、農(nóng)業(yè)用電等享受的政策性交叉補貼總額。具備條件的地區(qū)，可進一步測算更加準確合理的分電壓等級、分用戶類別政策性交叉補貼。第十九條規(guī)定，政策性交叉補貼由省級電網(wǎng)企業(yè)測算并申報，經(jīng)省級政府價格主管部門審核后報送國家發(fā)展改革委。20版第二十一條規(guī)定，結(jié)合電力體制改革進程，合理測算政策性交叉補貼規(guī)模，完善政策性交叉補貼的范圍和運行機制。

2.問題分析。中發(fā)9號文的配套文件《關于推進輸配電價改革的實施意見》規(guī)定，要分類推進交叉補貼改革，結(jié)合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼，逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補貼，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶交叉補貼。輸配電價改革后，根據(jù)電網(wǎng)各電壓等級的資產(chǎn)、費用、電量、線損率等情況核定分電壓等級輸配電價，測算并單列居民、農(nóng)業(yè)等享受交叉補貼以及工商業(yè)用戶承擔的交叉補貼。20版刪除了16版中交叉補貼的計算方法等敘述，簡化為原則性的描述規(guī)定，實際上是不利于妥善處置交叉補貼的。

（二）解決方法

還原電力商品屬性、明確交叉補貼是輸配電價改革的總體目標之一，交叉補貼牽涉到電力市場公平交易、規(guī)范自備電廠等諸多關鍵問題，是否能妥善處理，一定程度上決定了輸配電價改革甚至電力體制改革能否順利推進，應當?shù)玫匠浞种匾?。為此，一方面應持續(xù)推進電網(wǎng)企業(yè)成本按分電壓等級核算，電網(wǎng)企業(yè)嚴格按照國家財政部《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度——電網(wǎng)經(jīng)營行業(yè)》（財會〔2018〕2號）核算電力成本，準確計算電網(wǎng)企業(yè)各電壓等級的真實成本以及合理輸配電價水平，并以此為基礎適當考交叉補貼后確定實際執(zhí)行輸配電價；另一方面應堅持推動交叉補貼從暗補變?yōu)槊餮a，在核定各省級電網(wǎng)輸配電價時，明確將交叉補貼單獨列示，便于全國各省區(qū)市系統(tǒng)對比，也便于統(tǒng)籌安排交叉補貼資金來源。

五、關于輸配電價與電力市場化

（一）規(guī)定及存在問題

1.兩個版本規(guī)定。16版與20版均未就各省區(qū)的輸配電價核定與電力市場化的銜接問題進行專門規(guī)定。

2.問題分析。從輸配電價核價實際情況看，省級電價主管部門（發(fā)改委）與電力市場主管部門（工信廳）在輸配電價核定工作上關注的重點存在一定差異：發(fā)改委主要考慮更多地落實國家及地方政府降低終端用戶電價的訴求，而工信廳除此之外，更多考慮維護電源企業(yè)效益，保障在電力市場競爭激烈情況下不出現(xiàn)持續(xù)虧損難以為繼。在電力市場化過程中，工信部門往往會為相關火、核電安排一定的基礎（獎勵）電量，并要求電網(wǎng)企業(yè)以標桿價（基準價）統(tǒng)購結(jié)算，以平衡發(fā)電企業(yè)在市場化交易中降價壓力。

輸配電價改革后，仍有大量居民農(nóng)業(yè)等保障性用電量以及風光水等清潔能源由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷，在市場化與非市場化并存的情況下，安排哪些用戶及電源、以怎樣的時序進入電力市場，將直接影響電網(wǎng)企業(yè)實際的購售價差以及兌現(xiàn)輸配電收入。如果主管部門之間不協(xié)調(diào)一致，則電網(wǎng)企業(yè)面臨實際輸配電收入與核定準許收入偏差過大風險。

（二）解決方法

增加完善輸配電價與電力市場化協(xié)同性的規(guī)定，明確相應流程：首先要確定電力市場化安排，明確哪些類別和電壓等級的用戶、以及匹配的電源進入電力市場交易，哪些用戶與電源繼續(xù)由電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，平衡好整體發(fā)購電量；然后以電量平衡為基礎，計算各用電類別及各電壓等級的實際購售價差，適當調(diào)整以確保與核定的平均輸配電價水平一致；最后公布各電壓等級購售價差作為核定輸配電價，并列示與合理輸配電價之差為交叉補貼。

綜上所述，現(xiàn)行《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》仍存在進一步修改完善的空間，有必要結(jié)合各地實際持續(xù)修改完善，更好地服務、支撐國家輸配電價及電力市場改革。